全面推進鄉(xiāng)村振興背景下農村土地經營制度創(chuàng)新研究

李冰

關鍵詞 土地經營制度 鄉(xiāng)村振興 規(guī)模經營

〔中圖分類號〕Ｆ３０１ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０９－０１３２－０９

黨的二十大提出要全面推進鄉(xiāng)村振興，并將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為“加快構建新發(fā)展格局，著力推動高質量發(fā)展”的重要舉措。① 新中國成立以來，農村土地經營制度先后經歷“分—統(tǒng)—分—統(tǒng)”四次改革，土地農民所有制、土地集體所有制、農民土地承包制、土地三權分置，這些在不同時期形成的土地經營制度，既有順應民眾創(chuàng)新和意愿所做出的政策改變，又有按照政府意愿進行的強制性制度變革，這些都在一定程度上影響著農業(yè)農村的發(fā)展。其中，實行家庭承包經營，是農村生產方式的重大變革，是農村集體經濟的最有效實現形式。② 這項制度極大地促進了農民的生產積極性，改變了農業(yè)生產力極度落后的狀況，并創(chuàng)造性地實現了農地制度變遷由“公權”與“私權”的循環(huán)博弈階段過渡到了產權分離階段，因而成為我國農地制度變革歷史上一個重要的里程碑。③ 進入２１世紀，伴隨快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化，農業(yè)勞動人口逐步減少，現代農業(yè)科技使用增多，高品質農產品的市場需求越來越旺盛，土地規(guī)?；洜I趨勢越來越明顯，“三權分置”適時而生?！叭龣喾种谩笔侵袊r村改革的又一次重大制度創(chuàng)新，也是農村土地制度改革理論和政策的重大創(chuàng)新與突破，具有鮮明的時代特征。④ 農地“三權分置”作為新發(fā)展階段農地制度的重大創(chuàng)新，成為助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手之一。① 新時代新征程，農村土地經營制度應按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設需要，做出新的改革與創(chuàng)新。

一、農村土地經營制度的四次變革及其規(guī)?；厔?/p>

對農村土地經營制度的探索實際上在新中國成立前就已開始。此后的７０余年里，調整與改革土地經營制度始終伴隨農業(yè)農村發(fā)展，并成為“三農問題”的重中之重。

１．短暫的土地農民所有制（１９４９—１９５６）。土地農民所有制的實行始于新中國前的解放區(qū)。１９４７年１０月，中共中央頒布《中國土地法大綱》，提出廢除一切地主的土地所有權，鄉(xiāng)村中一切地主的土地及公地由鄉(xiāng)村農會接收，連同鄉(xiāng)村中其他一切土地，按鄉(xiāng)村全部人口，不分男女老幼，統(tǒng)一平均分配。１９５０年６月，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，明確指出土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。不論“土地法大綱”還是“土地改革法”，核心都是將封建土地所有制改變?yōu)檗r民土地所有制，也就是將少數地主對土地的“統(tǒng)一”經營改變?yōu)槎鄶缔r民對土地的分散經營。到１９５３年，全國農村除少數民族地區(qū)和臺灣省外，都廢除了封建地主的土地所有制，實現了土地農民所有制。②

土地農民所有制徹底改變了幾千年來農民與土地這個稀缺資源的相互關系，農民完全享有土地的所有權力。農民生產積極性也由此得到空前提升，土地產出潛能得到巨大釋放。１９５２年，全國糧食產量、農作物產值、農民收入、農民每人平均生活用糧分別是１９４９年的１．４５倍、１．５５倍、１．８７倍和１．１０倍。主要農產品產量已恢復或超過了抗日戰(zhàn)爭前的最高生產水平，農民生活也得到初步改善。③ 但土地農民所有制存在時間并不長，不久之后便被土地集體所有制替代。

２．低效的土地集體所有制（１９５６—１９７８）。土地集體所有、集體經營是新中國成立以來對農村土地經營制度不成功的探索和實踐，前后歷經２０多年。１９５１年，中央印發(fā)《關于農業(yè)生產互助合作的決議（草案）》，提出為了要使廣大貧困農民迅速增加生產并走上豐衣足食的道路，要使國家得到比現在多得多的商品糧食及其他工業(yè)原料，就必須提倡“組織起來”。１９５３年，中央發(fā)出《關于農業(yè)生產互助合作的決議》，指出勞動互助是建立在個體經濟基礎上的集體勞動，其前途就是農業(yè)集體化或社會主義化，這個“決議”也明確提出實施互助合作運動的三種形式。１９５６年，全國人大第一屆三次會議通過《高級農業(yè)生產合作社示范章程》，提出要“按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有”，集體所有制和部分集體所有制的合作經濟已經在農業(yè)經濟中占據了絕對優(yōu)勢地位。④ １９６２年，隨著《農村人民公社工作條例（修正草案）》的發(fā)布，農村土地經營徹底從個體轉向集體、從分散轉向集中。

土地集體所有制是低效的，是不成功的。被剝奪了土地所有權力，尤其是失去土地經營支配權和收益分配權后，農民生產意愿受到極大打擊，磨洋工、大鍋飯成為土地集體經營時的常態(tài)，農業(yè)生產建設受到巨大影響，除了１９５２—１９５７年間中國農業(yè)全要素生產率有過一個增量極小的上升以外，整個１９８３年以前的農業(yè)集體化生產率明顯低于１９５２年個體農業(yè)的水平。⑤ 大量農民被固定在農村，一般情況下社區(qū)成員沒有遷徙和選擇職業(yè)的權利，⑥農民只能從事單一的農業(yè)生產，收入難以提升，農民生活逐步陷入貧困。

３．成功的土地承包制（１９７８—２０１４）。土地承包制是新中國成立以來農業(yè)農村建設中最成功的改革實踐，也是改革開放最主要的創(chuàng)新成果，它的實施一舉改變了農村落后、農民貧困境況，推動城鄉(xiāng)經濟社會快速發(fā)展，形成幾千年來最大的繁榮。土地承包制源自農民自行分散經營，后在各級政府默許和逐步支持下，以燎原之勢覆蓋全國，安徽省鳳陽縣的小崗村是探索土地承包的典型代表。土地承包制從萌芽到最后被完全認可也經歷較為復雜的過程。１９７８年，黨的十一屆三中全會提出要集中主要精力把農業(yè)盡快搞上去。１９７９年，在《中共中央關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》中，包工到作業(yè)組、包產到戶被公開提出。１９８０年，中央《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》中允許已實行包產到戶的地區(qū)繼續(xù)實行。１９８２年的中央一號文件中指出，包產到戶、包干到戶都是社會主義集體經濟的生產責任制，包產到戶、包干到戶有了合法的身份。１９８３年的中央一號文件指出，聯(lián)產承包制是在黨的領導下我國農民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展，聯(lián)產承包制的合法性有了理論支撐。１９８４年，中央一號文件明確提出要穩(wěn)定和完善聯(lián)產承包責任制，明確提出要延長１５年的土地承包期。自此，推行近３０年的三級所有、隊為基礎的統(tǒng)一管理、集中經營完全轉變?yōu)榻y(tǒng)分結合、農戶承包并自行生產的分散經營。

土地承包制這一有效的制度創(chuàng)新和成功實踐，一經誕生就表現出強大的創(chuàng)造力，并深得人心，①實施短短幾年后就在全國推廣實行。從而促使農業(yè)產出大幅增加，有力地加速了農業(yè)增長，１９７８—１９９２年，農業(yè)總產值年均增長速度達到了５．９％，②農民收入快速提高，困惑國人幾千年的溫飽問題得到徹底解決。２０２０年，絕對貧困得以完全消除。

４．探索中的土地三權分置（２０１４—今）。三權分置是進入２１世紀對農村土地經營制度做出的新探索，其核心內容是明確了土地的所有權、承包權和經營權，重點是保障農民對土地的承包權，鼓勵農民將經營權流轉給第三方。三權分置的目的是推動土地規(guī)模經營，提高土地產出率、勞動生產率，提高農民的土地收益。土地規(guī)模經營在２０世紀８０年代土地承包制逐步推行時就被提出，但真正受到鼓勵并從制度上得以認可是在２１世紀初。２００２年，《農村土地承包法》從法律層面認可了土地承包經營權的流轉。２００５年，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對承包戶在土地流轉中的權益、流轉的形式等做了明確規(guī)定。２０１３年，黨的十八屆三中全會提出進一步放寬土地承包權限，土地承包經營權可流轉、可抵押、可擔保，甚至可以在公開市場上流轉。２０１４年，三權分置被提出并推進實施。２０１５年，全國２９個縣（市、區(qū)）作為試點開展了農村集體資產股份權能改革。

三權分置是應對土地流轉市場化新形勢而施行的制度創(chuàng)新。③ 土地流轉經過幾十年的發(fā)展已成規(guī)模化趨勢，農業(yè)的規(guī)?；洜I將會成為下一步的主旋律。④ 到２０２１年，全國有５．５５億畝家庭承包耕地在不同主體間進行流轉，這個數據占到當年全國耕地面積的３５．５４％。⑤ 土地流轉促進了農業(yè)規(guī)?；洜I的形成，提升了土地產出和農業(yè)勞動生產率，但也出現農民土地流轉意愿不高、規(guī)?；洜I中農民收益難以保障等問題。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興的偉大戰(zhàn)略，這將是未來３０年農業(yè)農村發(fā)展的主要抓手。如何發(fā)揮土地經營性制度基礎作用，破解農業(yè)發(fā)展過程中產生的新問題，推動土地流轉和規(guī)?；洜I的形成，最終實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標，成為當前和未來土地經營制度改革的重要內容。

二、土地經營制度成為推動農業(yè)興旺的動力源泉

新中國成立以來農村土地經營制度的四次改革都對農業(yè)產出、農民收入甚至社會發(fā)展產生重大影響，主要原因在于每一次改革都對農民擁有的土地權屬做出不同程度的改變。土地農民所有制的改革最為徹底，農民被賦予土地的所有權力，農民完全可以按照自己的意愿組織安排農業(yè)生產，土地產出全部歸自己所有，農民也按照自己的意愿買賣土地。土地集中制剝奪了農民對土地的所有權力，集體代表國家行使土地所有權，負責農業(yè)生產經營以及收益分配，農民像城市工廠的工人一樣按時勞作，接受集體做出的生產、分配安排。土地承包制賦予農民相對完整的權力，農民失去土地所有權，不能自由買賣土地，但擁有長時間的土地承包權，農民完全可以根據自己的意愿組織農業(yè)生產，土地產出和收益由農民自主處理和支配。表１是新中國成立以來７０余年形成的幾種土地經營制度，從實踐來看，土地經營制度直接影響農業(yè)產出、勞動生產率高低和農民收入，是農業(yè)興旺的源動力。

一是土地經營制度影響著農業(yè)產出的大小。農村土地經營制度與農業(yè)發(fā)展是典型的生產關系與生產力的辯證關系，顯著表現出生產關系對生產力的反作用。當生產關系適應生產力時，促進生產力的發(fā)展；當生產關系不適應生產力時，便會阻礙生產力的發(fā)展。在實踐中，當土地經營制度不適應農業(yè)生產實際，得不到農民支持時，農業(yè)產出減少、農業(yè)發(fā)展受阻。集體土地所有制即是如此，堅持實施了２０余年，結果農業(yè)發(fā)展幾近停滯、農民生活陷入困境。當土地經營制度適應農業(yè)生產實際、得到農民支持時，便起到促進農業(yè)發(fā)展、增加農業(yè)產出的作用。土地承包制是典型例子，在得到農民的認可下，短時間內就在全國普及，農業(yè)產出快速增長，農民貧困問題得以緩解，溫飽問題得以解決。

對比土地集體所有制和土地承包制實施后的糧食產出，這一點更加明顯。改革開放前３０年，糧食作物播種面積基本保持在１８億畝以上，但糧食產出增長緩慢。如圖１、圖２所示，１９５８—１９７８年，２０年間糧食產量和糧食畝產分別只增長２１４２億斤和１３０斤。比較而言，改革開放后，糧食作物播種面積小幅下降，４０余年都維持在１８億畝以下，但糧食產出不降反升。１９７８—１９８４年，６年內糧食產量和糧食畝產的增長就達到２０５０億斤和１４５斤，糧食產量增長量接近改革前２０年的增長量，糧食畝產增長量超過改革前２０年的增長量。１９７８—１９９８年，改革后２０年增長的糧食產量和糧食畝產分別是改革前２０年的１９４倍和２．０３倍。１９９８—２０２１年，糧食產量和糧食畝產的增長盡管放緩，但２０余年間仍然增長３４１１億斤和１７４斤，糧食產量達到１３６５７億斤，糧食畝產達到７７４斤。

二是土地經營制度決定勞動生產率的高低。除了農業(yè)產出，土地經營制度對勞動生產率也有非常大的影響，尤其在農業(yè)科技與農業(yè)勞動力數量變化不大的情況下，土地經營制度對勞動生產率的高低起決定性作用。在土地集體所有制實施期間，被禁錮在集體組織內的農民失去了對土地生產的積極性，各種形式的怠工成為集體土地所有制期間常見的現象，農民看似每天按時上下工，但是實際生產效率非常低下。土地承包制讓農民再次獲得了土地生產經營以及收益分配的自主權，于是怠工現象消失了，農民不需要督促就自覺去承包地勞作，農業(yè)勞動生產率明顯提升。

如圖３所示，按照勞動生產率＝糧食產量／第一產業(yè)就業(yè)人口（斤／人）的方式計算，從新中國成立到改革開放前，除了在１９５８年，農業(yè)勞動生產率達到２５５２斤／人外，絕大部分時間里，農業(yè)勞動生產率一直徘徊在２０００斤／人以下。１９５２—１９７８年，勞動生產率凈增長僅為２５９斤／人。改革開放以后，勞動生產率快速提升。１９７８—１９８４年，勞動生產率凈增長４８７斤／人。１９７８—１９９８年，勞動生產率凈增長７６０斤／人。１９７８—２０２１年，勞動生產率增長幅度更大，４０余年中，增長３．７２倍。除了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展造成農村勞動力大量流失和現代農業(yè)科技的大量使用影響外，土地經營制度的適時改變成為勞動生產率快速增長的關鍵因素。

三是土地經營制度影響著農民收入的高低。土地經營制度決定著農民擁有土地權屬的大小，決定著農民是否擁有土地收益分配權，從而影響農民對土地生產經營的意愿，最終影響農民的農業(yè)收入。改革開放前，農民被禁錮在土地上，失去了非農業(yè)收入機會，農業(yè)收入是其主要收入來源。但村集體掌握著土地收益分配權，統(tǒng)一分配土地產出，加上土地產出低，農民分配所得較少，始終保持較低生活水平。研究顯示，從１９５６—１９７７年，我國農村居民家庭人均純收入總的趨勢是不斷增長的，但其增長的幅度很小，增長速度的絕對值非常低，２２年間平均每年只增加２元。① 改革開放后，農民承包土地，擁有了土地收益的占有、分配權，農民全力投入生產經營，土地產出明顯增加，農民收入顯著提升。研究表明，改革開放初期，在家庭聯(lián)產承包責任制剛剛實施的幾年中，農業(yè)收入也基本上是農民收入的主要來源，土地承包制的實施顯著提升農民收入，１９７８—１９８４年被稱作農民收入超常規(guī)增長階段，農民收入的名義值從１３３．５７元增加到了３５５．３３元，年平均實際增長率達到了１４．０６％，這一速度要遠遠超過同一時期城鎮(zhèn)居民可支配收入的年平均實際增速，遠遠超過改革開放前的農民收入增長速度。②

三、全面推進鄉(xiāng)村振興背景下土地經營制度改革面臨新的挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村振興是新時代適應農業(yè)農村快速發(fā)展所提出的重大發(fā)展戰(zhàn)略，農業(yè)農村未來建設將以此為目標全面推進。新中國成立７０年以來的農業(yè)發(fā)展經驗證明，土地經營制度的適應與否對農業(yè)發(fā)展起到至關重要的作用，逐漸成為農業(yè)興旺名副其實的源動力。但鄉(xiāng)村振興所需要的產業(yè)興旺是農業(yè)的根本性轉變，土地產出、勞動生產率、農民收入要遠遠高于過去，面對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設需要，土地經營制度本身以及進一步的改革都面臨新的挑戰(zhàn)。

１．土地規(guī)?；洜I面臨難題

土地承包制是新中國成立７０余年來農業(yè)農村最成功的改革。當農民再次擁有土地的占有權、使用權以及收益處置權后，農民更加珍惜土地，將土地看作最寶貴的資產，當成自己的命根子。鄉(xiāng)村振興第一目標要求是產業(yè)興旺，實現產業(yè)興旺需要高度規(guī)?；⒖萍蓟?、社會化、市場化的現代農業(yè)，規(guī)?；洜I成為現代農業(yè)生產經營的主要形式。實踐也證明，規(guī)模化經營才有可能促成大規(guī)模的投資和現代農業(yè)科技的廣泛使用。盡管在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，越來越多的農民離開土地，進入城鎮(zhèn)從事收入更高的二三產業(yè)，但農民不愿意輕易放棄自己承包土地的占有權和使用權。如果土地流轉費用不高，很多農戶寧愿把承包地閑置甚至暫時拋荒，也不愿流轉出去。③ 在此種情況下，推動土地規(guī)?；洜I，實現現代農業(yè)和農村產業(yè)興旺面臨難題。

２．農民面臨承包權主體地位弱化問題

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最主要目的是讓農民富裕起來，從農業(yè)生產經營中得到更多收入，逐步縮小甚至消除城鄉(xiāng)差距。進入２１世紀，中央提出的改革舉措、出臺的系列政策，都希望通過制度改革與創(chuàng)新，提升農民從事農業(yè)經營生產和流轉土地中的穩(wěn)定收益，擴大農民在農業(yè)上的收入來源。但在實際操作中，農民土地承包權益受損、受侵現象極易發(fā)生，農民承包權主體地位弱化較為突出。主要表現在土地流轉過程中，村干部往往充當資本與農民土地流轉的中介，在村級民主不健全的情況下，極易導致資本與村干部“合謀”侵犯農民的土地財產權益。④ 當土地流轉后，資本勢力明顯強過農民個體，加上缺乏有效的保障機制，農民很難得到土地的增值收益。更有甚者，土地被流轉后，改變了用途，流轉期滿后，農民收回的是污染嚴重、質量較低的土地?？梢?，農民承包主體地位弱化非常不利于農民行使合法的承包權利，極大影響農民農業(yè)收入的提高。

３．集體經濟發(fā)展壯大面臨難題

實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要鄉(xiāng)村增強自身經濟實力，積累資金來投資建設鄉(xiāng)村基礎設施，改造鄉(xiāng)村面貌，提升宜居水平，甚至實現高效治理。改革開放前，村委會擁有村內全部資產的占有和使用權利，村集體收益盡管低但有一定的保障。改革開放以后，農民承包了鄉(xiāng)村最主要的資產——土地，村集體失去了獲得經濟收入最重要的資產和來源。盡管村委會有建設意愿，但資金匱乏制約了鄉(xiāng)村建設。黨的十八大以來，中央出臺一系列增強集體經濟的政策，而農地確權頒證等政策也穩(wěn)定了土地承包制，強化了農民的土地承包權，集體經濟發(fā)展依然受到約束，尤其是集體用地短缺極大地影響了集體經濟發(fā)展。① 加上村內生產資料缺乏、建設用地減少、經營性資產缺乏，鄉(xiāng)村集體經濟發(fā)展辦法捉襟見肘。尤其遠離城市的鄉(xiāng)村、僻遠山區(qū)的鄉(xiāng)村，發(fā)展集體經濟更加困難。

４．農業(yè)農村現代化面臨人力資源短缺難題

鄉(xiāng)村振興建設需要創(chuàng)業(yè)型、管理型和技術型人才，也需要會學習、懂經營的新農民，人才是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能否取得成功的關鍵因素。但是，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展引發(fā)大量農村人口從農村轉移至城鎮(zhèn)。國家統(tǒng)計局數據顯示，從１９７８年到２０２１年，城鎮(zhèn)人口凈增７４１８０萬，農村人口凈減２９１７９萬，城鎮(zhèn)化率從１７．９２％增加到６４．７２％。② 國家統(tǒng)計局《２０２１年農民工監(jiān)測調查報告》顯示，２０２１年，全國農民工總量２９２５１萬人，農民工平均年齡４１．７歲。③ 很顯然，農業(yè)主要勞動力的就業(yè)方向已從農業(yè)轉向城鎮(zhèn)的二、三產業(yè)。同時，與就業(yè)環(huán)境、就業(yè)收入等因素有關，在受過高等教育的農村籍大學畢業(yè)生中，９３．８％的人把城市作為首選的工作地點，不足７％的人首選愿意回到縣城、城鎮(zhèn)或農村工作。④ 人力資源短缺成為制約農業(yè)農村現代化建設的突出問題。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施背景下農村土地經營制度改革的重點

土地經營制度通過改變集體、農民以及第三方經營者與土地的權屬關系，帶來不同的農業(yè)發(fā)展成效。土地農民所有制和土地集體所有制實行期間，農業(yè)科技發(fā)展相對滯后，農民是農業(yè)生產經營的主導者，土地經營制度改革重點是調動農民的生產經營意愿。改革開放以來，與農業(yè)有關的經營者既有農民，也有企業(yè)、合作社及從事農業(yè)科技、培訓服務的新型經營主體，土地經營制度改革調動的是包括農民在內的農業(yè)投資者、經營者的意愿。黨的二十大報告明確提出，要深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設，土地經營制度改革重點不在于產權本身創(chuàng)新，而應該放在現有產權結構的實現形式上，在保障農民土地承包權和農民對土地的合理的收益前提下，推動土地經營權的流轉，讓更多土地形成規(guī)模經營，逐步實現農業(yè)興旺和鄉(xiāng)村振興。

１．改變承包方式，按照股份化形式承包土地，化解集中流轉難題，推動土地規(guī)模經營。四次土地經營制度改革都對農村土地地塊進行不同形式的分割、分配和經營。土地承包制按照地塊位置、面積等要素將土地承包給農民，農民取得相應地塊的承包權并獲得承包權證。三權分置運行中，農民將承包地流轉給第三方。在實際土地生產經營時，第三方經營者為了實現規(guī)?；N植，盡管不改變土地用途，但往往會對地塊進行整體改造和提升，由此會出現改變地塊四至情況。由于土地地形改變，承包土地的農民擔心土地流轉期結束后，自己所承包的土地難以完整收回，因此就會對土地流轉產生猶豫，少數農民甚至對流轉土地非常抵制。于是出現難以理解的現象：一大片規(guī)?；N植的農田當中，留著孤零零的一小塊田地，甚至是一小塊撂荒的土地。無法集中流轉也會影響第三方經營者投資農業(yè)的意愿。推行承包土地股份化，就是改變按地塊的承包方式，將集體農用地中擬承包給農民的部分整體折算成股份，按照股份承包給農民。農民獲得的不再是某塊土地的承包權，而是整個承包土地中的若干股份，農民拿到的是承包土地的股份權。集體經濟組織或者村民委員會負責管理經營全部承包地，與流轉企業(yè)或者經濟組織談判。當土地被開發(fā)使用后，按照股份分配土地收益給集體組織內的農民。實施承包土地股份化能有效化解土地流轉時由于少部分農民不愿意流轉土地導致規(guī)模經營難以形成的難題，也能減輕流轉方的談判阻力，有助于土地規(guī)模經營形成。

２．增強農民自身發(fā)展能力，完善農民維權保障機制，夯實農民承包權主體地位。農民承包權主體地位弱化是在土地流轉過程中逐步顯露出來的。農民由于其所處生存環(huán)境差、自我發(fā)展能力弱，加上對農民流轉土地權益保護不夠，農民在土地流轉中很容易發(fā)生正當權益被侵害的問題，造成農民承包權主體地位得不到完全保障。土地承包制將是長期政策，黨的十九大提出要保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長３０年。在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略建設過程中，應重視并強化農民承包權主體地位，避免雖然土地規(guī)模經營增加、農業(yè)現代化水平提升，但農民從土地生產經營中的收入沒有增加、或者增速遠低于農業(yè)發(fā)展增速情況出現。

從現實情況來看，增強農民承包權主體地位，主要體現在兩方面：一方面，是增強農民自身發(fā)展能力。應該按照《中共中央國務院關于做好２０２３年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》中的關于實施鄉(xiāng)村振興人才支持計劃，①加強對農民的培訓和政策宣傳，尤其是加強對青年農民的培訓，提高農民的學習能力、業(yè)務技能，通過電視、廣播尤其是展板、宣傳畫的宣傳讓農民在村、在家就能了解到土地承包政策、確權頒證要求以及承包期延長等規(guī)定，由此來提升農民維護主體地位的意識和能力，增強農民自身的發(fā)展能力。另一方面，完善保障農民承包權主體地位的相關制度。針對土地流轉過程中出現的村干部與資本勢力侵犯農民權益的情況，制定農民與資本方公平分享土地經營、增值收益的法律、制度，確保農民在土地規(guī)?；洜I過程中持續(xù)增加收入。同時，暢通農民申訴維權渠道，幫助農民解決土地流轉中遇到的不公正問題。

３．創(chuàng)新三權分置實現形式，推行經營權股份化，整合農業(yè)生產資源，實現集體經濟與農民收益的雙贏局面?！叭龣喾种谩笔切轮袊闪ⅲ罚坝嗄陙硗恋亟洜I制度的創(chuàng)新，其重點是放活經營權，由此鼓勵農民流轉土地經營權，促進土地規(guī)模經營形成。“三權分置”理論上的實現形式是將農民承包地直接流轉給第三方，由第三方實際經營。出現的問題是：第三方投資者與農民單獨洽談，成本高、難度大，不易達成流轉交易。即使土地得以流轉，也存在合同期間農民反悔的可能，以及第三方憑借實力優(yōu)勢，不按合同將土地收益尤其是土地增值收益支付農民的現象，農民的正常土地經營收益得不到保障。

創(chuàng)新三權分置實現形式，主要由村委會統(tǒng)籌協(xié)調成立“新集體”，即通過村委會重新整合村內土地，農民以承包地或者其他資產入股，成立具有企業(yè)聯(lián)合特點的“新的集體”。“新集體”也可能包含村內合作社或者企業(yè)，甚至包含與村集體合作的第三方經營主體，它們以固定資產或者自有資金入股。所以，“新集體”集合的資產包括農民承包地、集體土地，包括農民宅基地和其他有形、無形的資產，以及其它經營主體投資的各類資產。實施經營權股份化的益處更可能引入對熟悉市場、善于經營的第三方經營主體。同時，通過實施經營權股份化，保障了農民的土地承包權，讓農民平等、合法獲得土地收益，甚至能夠長期穩(wěn)定地分享土地產出的高收益。在此基礎上，農民會更愿意流轉土地，農業(yè)規(guī)?；洜I也更容易形成。同時，村集體也會由此獲得收益，村集體經濟也能發(fā)展壯大。

４．探索以滿足土地流轉需要為目的的土地經營權融資的辦法。農業(yè)經營周期長、投資風險大，融資不易也成為農業(yè)投資者涉農意愿不高或者望而卻步的重要原因。調研發(fā)現，縣域農業(yè)投資創(chuàng)業(yè)者反映最多的困難就是資金問題。陜西省子洲縣從２０１４年開始啟動“山區(qū)農業(yè)現代化”戰(zhàn)略，吸引了大量在城市經營并有資金積累的企業(yè)家和退伍軍人、大中專畢業(yè)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。在７年經營過程中，部分投資者由于資金鏈斷裂不得不黯然退出，而堅守下來的創(chuàng)業(yè)者反映最多的就是融資問題。特別是規(guī)模化經營的經營主體對資金的需求明顯提升，而土地經營權抵押貸款是重要的融資渠道。

經營權抵押貸款指的是第三方經營者流轉土地、獲得土地經營權后，依靠土地經營權獲得金融機構的融資貸款。２０１６年以來，有關經營權抵押貸款的政策先后出臺，《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》明確支持新型經營主體依法依規(guī)開展土地經營權抵押融資，《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》規(guī)定了通過合法流轉方式獲得承包土地的經營權的農業(yè)經營主體申請貸款的條件和方式。縣級金融機構是農業(yè)經營主體融資的主要機構，但這些政策實際落實并不理想?；蛘吒静粫ㄟ^經營權貸款，或者為土地經營權融資設置嚴格條件，通過土地經營權融資幾無可能。推動土地經營權抵押貸款政策落地的關鍵點在基層金融機構，應該結合本地土地流轉規(guī)模、農業(yè)發(fā)展實際去出臺具體的土地經營權抵押貸款辦法，破解農業(yè)投資者、創(chuàng)業(yè)者的融資難題，引導城鄉(xiāng)資本投資農業(yè)。

５．充分利用政策杠桿效應，撬動人才等生產要素向現代農業(yè)聚集?！叭龣喾种谩笔寝r村土地產權制度的重大創(chuàng)新，土地經營權從土地承包權分離能夠再次激活農業(yè)企業(yè)家、農業(yè)投資創(chuàng)業(yè)者、農業(yè)科技服務人員、愿意從事農業(yè)生產經營的新農人創(chuàng)業(yè)就業(yè)的動力，通過土地流轉、規(guī)?；s化經營，農業(yè)收益也可比擬工業(yè)和服務業(yè)。應抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展機遇，圍繞土地經營權分離衍生出的政策創(chuàng)新空間，撬動先進生產要素向農業(yè)建設領域聚集。針對土地流轉后農民收益得不到保障導致農民不愿意流轉承包地的問題，可以結合地區(qū)收入、土地質量和改造后的收益，制定土地經營收益分配政策，調動農民流轉土地積極性，同時保障第三方經營主體長期穩(wěn)定的規(guī)模經營。制定農業(yè)規(guī)模化經營、現代農業(yè)發(fā)展的傾斜扶持政策，以此吸引城鄉(xiāng)資本投資農業(yè)，引導土地向新型經營主體集中、資金向現代農業(yè)流動、人才向現代農業(yè)集聚，加快傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉型發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現。

作者單位：陜西省社會科學院

責任編輯：韓海燕