農(nóng)村宅基地退出障礙及應(yīng)對(duì)措施探討

陳旻賢

摘 要 以農(nóng)村宅基地作為主要研究對(duì)象，通過(guò)分析其在市場(chǎng)上所面臨的退出障礙，提出合理有效的應(yīng)對(duì)措施，從而解決宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)宅基地在新時(shí)代的轉(zhuǎn)型，保障農(nóng)民與村集體組織的合法權(quán)益，更好維護(hù)社會(huì)和諧。

關(guān)鍵詞 宅基地；退出障礙；應(yīng)對(duì)措施

中圖分類號(hào)：D922.3；F311 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.25.022

近幾年，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民對(duì)宅基地交易的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，這是基于農(nóng)村宅基地長(zhǎng)期處于一種“粗放低效”狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)效益低下所決定的。然而，農(nóng)村宅基地在退出進(jìn)程上依舊存在著不少障礙，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討分析，并提出應(yīng)對(duì)措施。

1 農(nóng)村宅基地退出障礙

1.1 制度障礙

1.1.1 無(wú)償退出制度

當(dāng)今，農(nóng)村宅基地利用效率低，存在大量閑置現(xiàn)象。雖然國(guó)家早已出臺(tái)相關(guān)政策用以保護(hù)宅基地市場(chǎng)，但在地方實(shí)施卻遭到重重阻力。究其根源，是由于宅基地?zé)o償退出制度所導(dǎo)致的，其中包含了以下幾方面的原因：1）農(nóng)民所擁有的宅基地使用權(quán)大都通過(guò)合法途徑獲得，如繼承、贈(zèng)與方式等，已造成既定事實(shí)，合乎法律又合乎情理。在缺乏經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的前提下，宅基地流轉(zhuǎn)動(dòng)力普遍不強(qiáng)，在農(nóng)村實(shí)行無(wú)償退出制度自然處處碰壁。2）農(nóng)村集體組織存在2個(gè)方面顧慮。①一般性宅基地實(shí)際上都存在著房地交叉甚至重疊的情況，在回收工作上很難將二者完全區(qū)分開(kāi)來(lái)。如果采取強(qiáng)制回收措施，將侵犯農(nóng)民合法權(quán)益，容易激發(fā)農(nóng)民與村集體組織的矛盾，將問(wèn)題復(fù)雜化。②如果宅基地順利實(shí)現(xiàn)回收，也只是在農(nóng)村內(nèi)部實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，大部分村集體組織成員都擁有使用宅基地的資格，這樣依舊無(wú)法形成市場(chǎng)上的高效利用，無(wú)論回收與否，在社會(huì)上形成的經(jīng)濟(jì)效益并無(wú)太大差別，這就削弱了村集體組織回收宅基地的主觀能動(dòng)性。

1.1.2 限制流轉(zhuǎn)制度

當(dāng)前，我國(guó)法律對(duì)宅基地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)依舊存在著諸多禁入規(guī)定，尤其禁止城市居民參與宅基地流轉(zhuǎn)交易[1]。農(nóng)民即便擁有宅基地使用權(quán)，也無(wú)法在市面上自由轉(zhuǎn)讓，除非受讓對(duì)方是村集體組織內(nèi)部成員，方為法律所允許。即使《物權(quán)法》已賦予該類型土地用益物權(quán)的性質(zhì)，但真正涉及到收益與處分權(quán)利的效力，法律的制約性也隨之增強(qiáng)，不利于物權(quán)的自我行使。

在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村房屋與土地相互重疊。然而在法律界定上，農(nóng)民只擁有房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)，土地屬于農(nóng)村集體[2]。大部分農(nóng)民在宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上進(jìn)退兩難，有些農(nóng)民為保持土地收益，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，這使得農(nóng)民對(duì)原屬于自己房屋所有權(quán)的支配程度大為降低，在房屋買(mǎi)賣(mài)、抵押等重要交易環(huán)節(jié)上都失去絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，甚至造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失，這就導(dǎo)致農(nóng)民用益物權(quán)的名存實(shí)亡；有些農(nóng)民基于生計(jì)或其他需求，迫切尋求買(mǎi)主出售房屋。但農(nóng)民不享有宅基地所有權(quán)，單方面進(jìn)行房屋流轉(zhuǎn)屬于違法行為，尤其是村集體組織以外人員的繼承與贈(zèng)與都為法律所不容。為此，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題衍生出許多社會(huì)糾紛，關(guān)于其是否合法也成為當(dāng)下熱議的話題之一。

現(xiàn)階段，少部分農(nóng)村宅基地已成功實(shí)現(xiàn)退出目標(biāo)，這表明該制度在一定區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)行有其可取性，但在全國(guó)地區(qū)大面積推廣的可能性依舊較低，存在重重阻礙。宅基地流轉(zhuǎn)始終存在著人情與法律上的沖突，無(wú)法兼顧農(nóng)民利益與法律威嚴(yán)。這種矛盾也將隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的逐步推進(jìn)而愈加對(duì)立，造成市場(chǎng)要素?zé)o法進(jìn)入宅基地交易環(huán)節(jié)，最終對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)消極影響。

1.2 補(bǔ)償障礙

1.2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

由于我國(guó)缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地補(bǔ)償機(jī)制，縱然社會(huì)上已達(dá)成需要補(bǔ)償?shù)墓沧R(shí)，但在確立具體標(biāo)準(zhǔn)上卻不統(tǒng)一，暫時(shí)只能依據(jù)地方情況而定，因此各省設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大有不同[3]。宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到農(nóng)民與村集體組織的切身利益，二者利益相互排斥。如若調(diào)高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，村集體組織有一定可能性無(wú)法負(fù)擔(dān)過(guò)重的經(jīng)費(fèi)投入；如若調(diào)低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民獲得收益減少，將會(huì)出現(xiàn)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的抗拒心理。只有合理把握平衡度，設(shè)定利益雙方均能接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧農(nóng)民與村集體組織的合法權(quán)益，才能真正做好標(biāo)準(zhǔn)調(diào)節(jié)，促進(jìn)宅基地退出工作的有序進(jìn)行。

《土地管理法》與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確提出要構(gòu)建宅基地補(bǔ)償機(jī)制，雖及時(shí)指明政策方向，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的缺失使得地方工作遭遇層層險(xiǎn)阻，以致農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)。就農(nóng)民而言，自然希望政府制定高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償機(jī)制，然而這就損害到村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益。如若補(bǔ)償過(guò)低，又會(huì)侵犯農(nóng)民權(quán)益，影響到農(nóng)村社會(huì)的和諧。此外，在宅基地置換交易上，缺乏切實(shí)可行的補(bǔ)償機(jī)制，就會(huì)造成宅基地價(jià)值的錯(cuò)誤估算。一般情況下，市場(chǎng)計(jì)量宅基地價(jià)值的重點(diǎn)在于“地”而非“宅”，就其具體價(jià)值而言也存在著天壤之別，不同地段的置換補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各有不同，房屋面積及配套設(shè)施等在宅基地流轉(zhuǎn)交易評(píng)估程序中顯得微不足道。

1.2.2 退出資金不充裕

退出資金的不充裕大大制約了宅基地的流轉(zhuǎn)速度。農(nóng)民與村集體組織作為宅基地的兩大主體，在資金問(wèn)題上屢受困擾。農(nóng)民若舍棄固有資產(chǎn)，再度尋求新建房源，勢(shì)必要投入大筆開(kāi)銷，加重其家庭負(fù)擔(dān)，從某種程度來(lái)說(shuō)這也是農(nóng)民不熱衷于宅基地退出的原因。村集體組織在實(shí)施宅基地流轉(zhuǎn)時(shí)，要想使農(nóng)民滿意，就必須提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大資金投入，這包括了房屋拆遷費(fèi)、宅基地與新建住宅補(bǔ)償費(fèi)及整理復(fù)墾費(fèi)等，對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的村集體組織而言，是難以承受的。

資金推動(dòng)后繼乏力，村集體組織憑借一己之力無(wú)法擔(dān)當(dāng)宅基地退出的重任，因此有必要聯(lián)合地方政府，利用財(cái)政撥款緩解資金缺乏危機(jī)。然而僅僅依憑地方政府還不足以解決問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)放招商引資項(xiàng)目，鼓勵(lì)第三方參與投資。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度日益加深的今天，如果能夠適當(dāng)引入市場(chǎng)資金，對(duì)于打破宅基地流轉(zhuǎn)僵局是極其有利的。然而，第三方資金由于法規(guī)管控，遲遲無(wú)法進(jìn)入宅基地市場(chǎng)，政府在此依舊占據(jù)著主導(dǎo)地位，后續(xù)財(cái)政投入力度可能縮小，會(huì)阻礙宅基地退出工作的推進(jìn)。

2 應(yīng)對(duì)措施

2.1 推進(jìn)戶籍改革，放開(kāi)落戶限制

就當(dāng)前情況而言，農(nóng)民之所以不肯舍棄自有宅基地，主要是源于城市落戶難的問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)在不影響城市總?cè)丝谝?guī)模的前提下，全面放開(kāi)外來(lái)人口落戶限制，促使農(nóng)民可以更好地融入城市，實(shí)現(xiàn)更大范圍的社會(huì)公平[4]。同時(shí)，對(duì)農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房提供適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼，幫助農(nóng)民在城市實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)，減少社會(huì)貧富差距。這樣將使得農(nóng)民對(duì)于宅基地的依賴性大幅降低，對(duì)于農(nóng)村宅基地退出而言也無(wú)疑是重大利好。

2.2 讓渡政府職能，賦予農(nóng)民權(quán)利

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民與村集體組織雖然在宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，然而宅基地退出的權(quán)利主體依舊屬于政府。由于當(dāng)?shù)卣惹羞M(jìn)行征地工作，農(nóng)民早已意識(shí)到宅基地的隱含價(jià)值，對(duì)于政府提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有頗多不滿，宅基地退出工作在農(nóng)村實(shí)施的難度也進(jìn)一步增大，即使提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也于事無(wú)補(bǔ)。所以，政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變方向，將解決問(wèn)題的重心從衡量補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)到讓渡宅基地退出權(quán)利，根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律來(lái)估算宅基地的合理價(jià)值。同時(shí)，政府要對(duì)自己在市場(chǎng)中扮演的角色進(jìn)行修正，變?nèi)珯?quán)主導(dǎo)為公共服務(wù)，完善宅基地流轉(zhuǎn)體系，建立宅基地交易市場(chǎng)，還權(quán)賦能，讓農(nóng)民真正成為宅基地退出的權(quán)利主體。

2.3 加大補(bǔ)貼投入，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)格局產(chǎn)生大變革，帶來(lái)了的多項(xiàng)轉(zhuǎn)變。具體而言，宅基地功能由自用住房功能逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)保值功能。為此，需要完善城市經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房的布置，加大財(cái)政補(bǔ)貼投入，切實(shí)解決農(nóng)民購(gòu)房難題，保障財(cái)產(chǎn)權(quán)益。強(qiáng)化宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，有效促進(jìn)農(nóng)村公共資源的合理配置，確保宅基地退出工作的順利實(shí)施。

2.4 遵循發(fā)展規(guī)律，引導(dǎo)土地退出

遵循農(nóng)村社會(huì)發(fā)展規(guī)律，引導(dǎo)宅基地平穩(wěn)退出。當(dāng)前，農(nóng)村宅基地退出趨勢(shì)不可阻擋，這是基于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)所決定的[5]。伴隨農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城數(shù)量的急劇增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)交融也愈來(lái)愈為密切。在此時(shí)代背景下，農(nóng)民鄉(xiāng)土情結(jié)將逐步淡化，宅基地在農(nóng)民心中的地位也將不再那么重要。為此，在推動(dòng)農(nóng)村宅基地退出時(shí)，需要穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城擇業(yè)，循序漸進(jìn)，不可盲目求快，違背發(fā)展規(guī)律。

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（責(zé)任編輯：敬廷桃）