基于效率的農(nóng)村宅基地問題研究

張　敏

在農(nóng)村，由于很長一段時(shí)間內(nèi)與農(nóng)村宅基地相關(guān)的法律不健全、不規(guī)范，以及管理人員監(jiān)控不嚴(yán)，農(nóng)民法律觀念淡薄等一系列因素，導(dǎo)致我國農(nóng)村宅基地配置不合理，使用效率低下，引發(fā)了種種農(nóng)村矛盾。在新農(nóng)村建設(shè)的大形勢(shì)下。宅基地存在的這些問題，都亟需我們努力解決，以化解農(nóng)村凸顯的矛盾，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。

一、我國農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀

從目前來看，我國農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在宏觀和微觀兩個(gè)方面。

宏觀方面是農(nóng)村宅基地的立法與管理上。我國有關(guān)法律在農(nóng)民住房和宅基地的立法與管理上做出了規(guī)定。首先是立法方面：《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地；農(nóng)村宅基地是無償取得的：禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定，各級(jí)政府對(duì)符合條件的農(nóng)民建房用地不準(zhǔn)收費(fèi)；嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。宅基地轉(zhuǎn)讓須符合規(guī)定條件，購買人必須為房屋所在地本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。其次是管理方面：我國法律規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；宅基地審批過程中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土資源管理所要做到“三到現(xiàn)場”。也就是農(nóng)村宅基地的劃撥是縣級(jí)機(jī)構(gòu)決定的，而日常管理是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所完成的。

微觀方面是我國農(nóng)村住房和宅基地的利用上。主要出現(xiàn)了三種現(xiàn)象：一是閑置宅基地與空置住宅。在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，很多農(nóng)民都住進(jìn)了商品房，原有的農(nóng)村居民點(diǎn)還仍保持原樣。而在經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，由于外出打工的比較多，在村里常駐的人口比較少聞此還保留著許多不用的舊房沒有拆除，造成了大量的宅基地與房屋閑量。二是宅基地緊張與住宅擁擠。農(nóng)村中，許多農(nóng)戶由于家庭人口較多，而且由于諸多的原因，擁有的宅基地面積較小，或者只有一處宅基地，從而不得不三代共居。甚至四代共居。更有因?yàn)檎孛娣e小，但又人口較多，需要大的住宅，于是向自家宅基地以外擴(kuò)張，造成兩戶之間的通道或者道路狹窄。三是農(nóng)戶私自買賣住房與宅基地。在農(nóng)民的意識(shí)中。買賣房屋及宅基地不需要經(jīng)過任何人同意。他們認(rèn)為那些都是屬于自己的家產(chǎn)，自己有權(quán)進(jìn)行處分，并且隨著城市房地產(chǎn)熱的發(fā)展，農(nóng)村中也興起了買賣宅基地及房屋的熱潮。

二、我國農(nóng)村宅基地存在的問題

(一)農(nóng)村宅基地立法和管理的問題

一是宅基地?zé)o償使用的問題。我國《土地管理法》及相關(guān)法律均規(guī)定，我國的宅基地是無償取得及使用的、這種方式雖然減低了農(nóng)民建房的成本，保障了低收入農(nóng)民住房問題。但也出現(xiàn)了諸多問題：(1)農(nóng)民抱著“不用白不用”的心態(tài)，無限制利用宅基地，致使土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，甚至在一些人口規(guī)模較大的村莊，由于村內(nèi)宅基地用完，便大面積占用耕地建房，致使耕地面積逐步萎縮。(2)宅基地的無償使用會(huì)使農(nóng)民都想多占、多用，甚至?xí)霈F(xiàn)搶奪宅基地的現(xiàn)象，影響社會(huì)安定，也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村宅基地的有償退出。

二是對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)沒有明確的法律規(guī)定。我國立法方面對(duì)宅基地是否可以轉(zhuǎn)讓以及如何轉(zhuǎn)讓一直模糊不清：(1)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)人對(duì)地上建筑物(主要是房屋)進(jìn)行出租出賣。然而，針對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓，卻未做出明確的規(guī)定，使宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓與房屋轉(zhuǎn)讓相分離。(2)法律特別指出對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步限制，即禁止農(nóng)村宅基地向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓必須是同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的轉(zhuǎn)讓。阻礙了宅基地的有效市場配置。

三是基層政府管理方面的問題。對(duì)于宅基地的管理，我國法律有著嚴(yán)格的規(guī)定，在實(shí)行中卻出現(xiàn)大量問題：(1)農(nóng)民宅基地的審批要經(jīng)以下程序：村民向村委會(huì)提出申請(qǐng)：村民代表會(huì)議討論通過并公布；報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核：縣人民政府批準(zhǔn)。在農(nóng)民宅基地審批過程中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土所必須做到“三到現(xiàn)場”。然而，實(shí)際上由于管理力度的不足。不經(jīng)過法定程序而通過幕后交易直接拿地現(xiàn)象比比皆是。(2)基層政府管理人員對(duì)工作沒有主動(dòng)性，不能親自下到村，調(diào)查和解決宅基地中的不當(dāng)利用問題。

(二)農(nóng)戶使用宅基地的問題

該問題主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：(1)農(nóng)民的觀念意識(shí)存在問題。在農(nóng)民的意識(shí)中宅基地是無償取得與使用的，那么宅基地應(yīng)該越大越好，于是宅基地的面積逐步擴(kuò)大，蠶食耕地現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，農(nóng)民普遍認(rèn)為宅基地是一種私有財(cái)產(chǎn)，可以祖祖輩輩繼承下來，自己不使用，也不準(zhǔn)別人使用，即使閑置、拋荒，別人也無權(quán)過問。(2)農(nóng)村宅基地空置與緊缺相矛盾的問題。農(nóng)村中一部分農(nóng)民擁有大面積的宅基地，但是建造面積很小。使用率很低。甚至農(nóng)戶會(huì)在多余的宅基地上種植蔬菜瓜果等，而另一部分農(nóng)民卻不能滿足其對(duì)宅基地的需求，二者之間存在矛盾，容易引起宅基地緊缺農(nóng)民的不滿，使社會(huì)穩(wěn)定受到影響。(3)農(nóng)村宅基地的不當(dāng)使用問題。當(dāng)一家農(nóng)戶的子女成為城市居民后，其父母的宅基地仍然存在，由于宅基地是可以世襲的，那么當(dāng)父母過世后。其已成為城市居民的子女可以繼承此宅基地。這樣子女就可以在老宅上建造豪華住房，或者挪作他用，搞養(yǎng)殖甚至辦工廠等等。部分農(nóng)戶也存在在宅基地上搞其他產(chǎn)業(yè)的情況。使得宅基地的規(guī)劃舉步維艱。

三、提高農(nóng)村宅基地利用效率的對(duì)策

市場是解決一切問題的最好手段，對(duì)于農(nóng)村宅基地的配置也不例外。那么應(yīng)該如何提高宅基地的利用效率呢?我們有如下的對(duì)策及建議：

(一)從立法和管理上提高農(nóng)村宅基地的利用效率

首先要建立農(nóng)村宅基地有償使用機(jī)制。規(guī)定宅基地使用費(fèi)，授權(quán)各地土地管理部門在充分調(diào)研、評(píng)估、論證的基礎(chǔ)上，確定本地宅基地的基準(zhǔn)地價(jià)和具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，然后各村根據(jù)自己的具體情況。依據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)上下浮動(dòng)，確定本村宅基地的地價(jià)，再根據(jù)宅基地使用權(quán)證書上記載的宅基地面積確定每宗宅基地的宅基地使用費(fèi)。宅基地使用費(fèi)由宅基地使用人統(tǒng)一上繳村集體，由村集體對(duì)這部分費(fèi)用進(jìn)行再分配，對(duì)本集體組織內(nèi)部成員原則上以宅基地補(bǔ)貼金的形式按平均數(shù)對(duì)每戶村民進(jìn)行返還。

其次要建立規(guī)范的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度。(1)加強(qiáng)國土資源部門的執(zhí)法監(jiān)督。國土資源部門要定期地對(duì)農(nóng)村新建的房屋核查。對(duì)違規(guī)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行糾正。同時(shí)要對(duì)閑置的宅基地權(quán)利人進(jìn)行宣傳指導(dǎo)，使其認(rèn)識(shí)到對(duì)宅基地充分利用的重要性。對(duì)嚴(yán)重違規(guī)違法的轉(zhuǎn)讓。相關(guān)行政主體可以依法進(jìn)行處罰。(2)制定嚴(yán)格的宅基地外部流轉(zhuǎn)制度。法律對(duì)宅基地使用權(quán)向集體外的流轉(zhuǎn)應(yīng)該予以規(guī)定，這種轉(zhuǎn)讓是合法的，但要規(guī)定嚴(yán)格的轉(zhuǎn)讓程序及轉(zhuǎn)讓條件。比如。對(duì)于已成為城市居民無權(quán)再申請(qǐng)宅基地的農(nóng)戶其宅基地可以在外部流轉(zhuǎn)。

再次要建立盤活宅基地制度。(1)做好實(shí)地調(diào)查清理工作。各地要因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作，制定消化利用的規(guī)劃、計(jì)劃和政策措施。對(duì)農(nóng)村村民新建、改建、擴(kuò)建住宅，要充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。(2)鼓勵(lì)農(nóng)民退還閑置宅基地。對(duì)“一戶多宅”和空置住宅。各地要制定相關(guān)激勵(lì)措施，鼓勵(lì)擁有多余宅基地的農(nóng)民騰退其多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的農(nóng)戶，要采取簽訂合同等有效措施，確保其按期拆除舊房，交出舊宅基地，以免舊宅基地閑置浪費(fèi)。

(二)從規(guī)范市場流轉(zhuǎn)上提高農(nóng)村宅基地的利用效率

從市場著手，允許宅基地流轉(zhuǎn)。規(guī)范流轉(zhuǎn)是提高宅基地使用效率的有效方法。因此應(yīng)該做到：

1允許農(nóng)民對(duì)私有房屋轉(zhuǎn)讓。這種轉(zhuǎn)讓不僅僅局限于轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)符合條件的成員，城鎮(zhèn)居民也可以購買農(nóng)村居民的房屋，同時(shí)享有該房屋附隨的宅基地使用權(quán)。但這個(gè)過程要嚴(yán)格遵循相應(yīng)的登記制度，要嚴(yán)格限制城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置尚未建造房屋的土地作為宅基地。

2鼓勵(lì)農(nóng)民的私有房屋自由出租。允許房屋同宅基地的使用權(quán)一并出租。并對(duì)承租人做出無身份限制，但是。要確保本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶享有優(yōu)先承租權(quán)。這樣既有利于最大程度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民對(duì)私有房屋的處分權(quán)能，同時(shí)又很好地實(shí)現(xiàn)了宅基地的保障功能。促進(jìn)農(nóng)村閑置私有房屋的資源合理配置。

3宅基地與宅基地使用權(quán)可以一并繼承。在農(nóng)村可以實(shí)行宅基地與宅基地使用權(quán)一并繼承的制度，此繼承制度對(duì)繼承人是否是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不予限制。但同時(shí)也要制定相應(yīng)配套的繼承程序和相關(guān)法律法規(guī)，以免使良好的制度無法可依。

(三)從農(nóng)戶自身提高農(nóng)村宅基地的利用效率

農(nóng)戶使用宅基地過程中出現(xiàn)的問題主要是由觀念引起的，這就要求：第一，普及農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的法律意識(shí)。農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律意識(shí)相對(duì)薄弱，不懂法現(xiàn)象很普遍，對(duì)農(nóng)村土地相關(guān)法律規(guī)定更加不了解，應(yīng)派專門人員對(duì)村民進(jìn)行講解及宣傳。第二，更新農(nóng)民的宅基地所有權(quán)觀念。要加大宣傳力度，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民節(jié)約集約用地的積極性。特別應(yīng)針對(duì)當(dāng)前農(nóng)民的宅基地私有觀念根深蒂固的現(xiàn)狀，采取多種形式加大相關(guān)土地法律法規(guī)的普及教育，更新農(nóng)戶的宅基地所有權(quán)觀念。讓農(nóng)戶明白：在宅基地的集體所有制下。農(nóng)民既有使用的權(quán)利，更有合理使用的義務(wù)。