中國即將逐步告別“市管縣”時(shí)代

許經(jīng)勇

十七屆三中全會(huì)的《決定》明確提出：到2020年全國基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制，而為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，就必須把發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)放在突出的位置。與其相聯(lián)系，要增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的活力和實(shí)力，就必須穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的改革試點(diǎn)。擴(kuò)大縣域、鎮(zhèn)域發(fā)展自主權(quán)。有條件的省份要率先依法探索省直接管理縣(市)的體制。標(biāo)志著我國即將逐步告別市(地級市)管縣的時(shí)代，迎來省管縣的新時(shí)代。

一、縣域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要載體

改革開放以來。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段(1978年至1984年)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的時(shí)期；第二階段(1985年至2001年)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的時(shí)期；第三階段(2002年以后)是向縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展傾斜的時(shí)期。這個(gè)階段的主要特征，是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村。逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的階段。2004年以來，中央連續(xù)6年發(fā)了6個(gè)一號文件。其主題緊緊圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村。進(jìn)入21世紀(jì)，我國工業(yè)化已發(fā)展到較高的階段，初步具備工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的條件。這就要求我們必須把發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要載體。2003年3月十屆人大一次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》至2009年3月十一屆人大二次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》。每一屆的《政府工作報(bào)告》都頻頻圍繞縣域經(jīng)濟(jì)這個(gè)主題作重要論述，標(biāo)志著我國已經(jīng)進(jìn)入縣域經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的時(shí)期。

縣域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)融合的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)的實(shí)力與活力，不僅制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且制約著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以及制約著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化(即發(fā)展小城鎮(zhèn))。是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，并因此形成了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化支撐農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化支撐農(nóng)村城鎮(zhèn)化以及城鎮(zhèn)化提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展新格局，形成以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、工農(nóng)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的新機(jī)制。正如十七屆三中全會(huì)的《決定》所指出的：“形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)機(jī)制。”以發(fā)展、壯大縣域經(jīng)濟(jì)為切入點(diǎn)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。既推動(dòng)著農(nóng)民的分工分業(yè)分化，把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，讓更多的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，又能把傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。把傳統(tǒng)農(nóng)村改造成為社會(huì)主義新農(nóng)村。

縣域經(jīng)濟(jì)作為國民經(jīng)濟(jì)的基本單元。其發(fā)展?fàn)顩r如何，基本上反映了一個(gè)省總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，尤其是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的水平。人們普遍都這樣認(rèn)為，廣東是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份，但是由于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，2006年其縣域經(jīng)濟(jì)基本競爭力評價(jià)。被擺在浙江、江蘇、山東等省之后，名列第9位，拖了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后腿。因而。無論是人均GDP、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入以及城鄉(xiāng)居民收入差別的縮小方面，都明顯落在浙江省的后面。以2006年為例，人均GDP。浙江省為31684元。廣東省為28077元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，浙江省為18265元。廣東省為16015元；農(nóng)村居民人均純收入，浙江省為7335元，廣東省為5080元。城鄉(xiāng)居民收入差別，浙江省為2.641，廣東省為3.151。浙江省農(nóng)村居民人均年純收入已連續(xù)22年名列全國各省區(qū)第l位，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入已連續(xù)6年名列全國各省區(qū)第l位。改革開放以來，浙江省始終堅(jiān)持強(qiáng)省必須先強(qiáng)縣，并把發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)作為解決“三農(nóng)”問題的切入點(diǎn)。浙江省的經(jīng)驗(yàn)表明，凡是縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地方，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，以及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的進(jìn)程也就較快。縣域經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，縣域經(jīng)濟(jì)的支撐產(chǎn)業(yè)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是以工促農(nóng)的主體力量，縣域經(jīng)濟(jì)的紐帶——縣城和中心鎮(zhèn)是以城帶鄉(xiāng)的主要載體。

二、增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力，擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)

早在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國省(自治區(qū)、直轄市)、縣(旗)兩級之間的地級是虛的，行政上的專員是省長的代表，行署是省政府的派出機(jī)構(gòu)。并不是一級政府。也沒有相應(yīng)的政府部門，不能召開人大會(huì)議，只設(shè)人大的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。只有自治州(盟)和自治縣(旗)是例外。但是。1982以來，伴隨著“市管縣”和“地改市”體制的推行，我國的虛三級實(shí)際上就變成實(shí)三級，即省——市(地級)——縣(縣級市)。其中的地級市不僅設(shè)置了與省級機(jī)構(gòu)、縣級機(jī)構(gòu)相對應(yīng)的全套政府，行使管轄所屬的縣或縣級市，并通過召開人大會(huì)設(shè)立人大常委會(huì)。到2003年底為止，全國已有282個(gè)地級市，成為凌駕于縣以上的一級政府。在全國的2 861個(gè)縣級單位中，只有海南省的縣和個(gè)別縣是直屬于省級，其他縣都是隸屬于地級市。

我國縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，直接關(guān)系到80％以上國民的民生，但我國現(xiàn)行的行政體制，包括“市管縣”體制，基本上還是屬于權(quán)力和稅收上收，而責(zé)任下移型體制。與這種體制相聯(lián)系的必然是基層政府的財(cái)力更趨捉襟見肘，但基層政府往往又得直接承擔(dān)公民社會(huì)保障的重任。由于基層政府的財(cái)力極其有限，所屬社區(qū)公民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面的社會(huì)保障水平往往很低?，F(xiàn)實(shí)的情況是：一方面是中央財(cái)政收入迅速增長：另一方面是基層財(cái)政長期吃緊，甚至背著巨額債務(wù)。盡管這些年來中央對地方政府的轉(zhuǎn)移力度不斷加大，但基層政府的財(cái)政依然沒有好轉(zhuǎn)。據(jù)測算，2005年鄉(xiāng)村政府債務(wù)高達(dá)10 000億元?；鶎诱?cái)政收入不敷支出，其出路只有一條，這就是加重“三農(nóng)”負(fù)擔(dān)，削弱農(nóng)村公共品供給。“市管縣”體制的負(fù)面效應(yīng)還表現(xiàn)在。無論是財(cái)稅完成、基建投資新項(xiàng)目上馬等。都是優(yōu)先考慮市，即“重市輕縣”；與此相聯(lián)系，市(地級市)政府的工作重心，一般都是放在城區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)，這就不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展：再加上縣一級發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)的自主權(quán)受到市一級很大的限制，這就不利于調(diào)動(dòng)縣一級的積極性與主動(dòng)性。

為了逐步克服“市管縣”體制所造成的負(fù)面效應(yīng)，國家“十一五”規(guī)劃提出。要理順省級以下財(cái)政管理體制?！坝袟l件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”。也就是“省管縣”體制?！笆」芸h”有兩種類型：一是財(cái)政省管縣，即在財(cái)政預(yù)算編制上，由省直接對縣編制預(yù)算，在收入劃分上也由省直接對縣進(jìn)行劃分，同時(shí)省也把轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)基金補(bǔ)助、資金調(diào)度、債務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)權(quán)限下放到縣一級的一種管理體制：二是行政省管縣。具體是市縣平級，不僅在財(cái)政體制上，而且在人事權(quán)、審批權(quán)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)都由省與縣直接打交道。十七屆三中全會(huì)的《決定》，在論述擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)、增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力和實(shí)力的同時(shí)。也著重指出，在推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革的同時(shí)，“有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制”。2008年12月31日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》又指出：“穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制?！?/p>

在“省管縣”體制改革方面，浙江省一直走在全國的前列。

早在1992年。為了在經(jīng)濟(jì)上與上海接軌。浙江省就對蕭山、余杭、鄞縣等13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，包括擴(kuò)大基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項(xiàng)目審批權(quán)限。1997年浙江省政府同意蕭山、余杭試行享受地級市一部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。2002年8月17日，在浙江省委、省政府的強(qiáng)有力推動(dòng)下，313項(xiàng)本來應(yīng)該屬于地級市經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限被“空降”至蕭山、義烏等20個(gè)縣級政區(qū)，涵蓋外經(jīng)貿(mào)、國土資源、交通、建設(shè)等12大類擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)，幾乎覆蓋了省市兩級政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的各個(gè)方面。2006年11月，浙江省啟動(dòng)第4輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)。主要是義烏市。2008年底，浙江省啟動(dòng)第5輪擴(kuò)權(quán)改革，在全省(除單列市寧波外)全面推行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，意味著浙江省所有的縣都能獲得到原來屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。浙江省持續(xù)10多年擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的示范效應(yīng)，帶動(dòng)了其他地區(qū)的相應(yīng)改革。到2007年6月，全國實(shí)行財(cái)政體制省管縣的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個(gè)省份，加上北京、上海、天津、重慶4個(gè)直轄市，共有22個(gè)省市(直轄市)的財(cái)政體制實(shí)行“省管縣”。

三、依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限

小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是縣域經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。甚至可以這樣說，沒有小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)就沒有縣域經(jīng)濟(jì)。1983年，費(fèi)孝通在江蘇省小城鎮(zhèn)研究討論會(huì)上，就從中國農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā)，提出了“小城鎮(zhèn)，大問題”的精辟論斷。胡耀邦讀了費(fèi)孝通的文章后，又進(jìn)一步提出發(fā)展小城鎮(zhèn)是個(gè)大政策。從大問題到大政策，說明了發(fā)展小城鎮(zhèn)對建設(shè)農(nóng)村政治中心、經(jīng)濟(jì)中心、文化中心，改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌，具有特殊的意義。1998年，十五屆三中全會(huì)通過的《決定》，又把發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義，上升到“帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”。為了促進(jìn)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。浙江省在實(shí)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革的基礎(chǔ)上。又在全國率先推出“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的改革，力圖把中心鎮(zhèn)培育建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、體制機(jī)制創(chuàng)新區(qū)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)示范區(qū)。至2007年底，浙江省共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)1 227個(gè)，其中建制鎮(zhèn)752個(gè)。根據(jù)發(fā)展空間、區(qū)位條件，人口產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素，首批篩選出141個(gè)省級中心鎮(zhèn)作為“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”改革的試點(diǎn)。即擴(kuò)大這部分中心鎮(zhèn)的權(quán)限，賦予部分縣級經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，涉及財(cái)政、規(guī)費(fèi)、資金扶持、土地、戶籍等10個(gè)方面的權(quán)限。同時(shí)強(qiáng)化中心鎮(zhèn)政府對農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會(huì)保障、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)職能，理順中心鎮(zhèn)條塊關(guān)系，垂直部門派駐中心鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，探索中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法監(jiān)督改革。至今為止。我國行政執(zhí)法權(quán)是以縣一級為主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面幾乎是一片空白。上述部門權(quán)力下放，與老百姓息息相關(guān)的環(huán)保、勞保、安監(jiān)、城建等領(lǐng)域權(quán)限。將會(huì)在這部分省級中心鎮(zhèn)有所體現(xiàn)。目前浙江省已有一大批經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)甚至可以和縣級市相匹敵。但這些鎮(zhèn)的社會(huì)管理仍然需要上一級(縣級政府)的批示。一旦啟動(dòng)了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的改革，本來屬于縣一級的一些職能將會(huì)被下放到鎮(zhèn)一級。比如說審批權(quán)的下放，有利于提高辦事效率；城鎮(zhèn)規(guī)劃權(quán)的下放，可以使城鎮(zhèn)規(guī)劃更加因地制宜。再加上一部分財(cái)權(quán)的下放，有利于強(qiáng)化小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及加大公共品供給，使城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到協(xié)調(diào)發(fā)展。十七屆三中全會(huì)的《決定》在總結(jié)我國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)指出：“依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)機(jī)制。”