我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題的研究

馬　彥

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，資源配置需要進(jìn)一步優(yōu)化，勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng)已經(jīng)十分常見(jiàn)，但卻引出了一個(gè)新問(wèn)題——養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和接續(xù)。目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然延續(xù)各統(tǒng)籌區(qū)各自為政的狀況。已越來(lái)越不能適應(yīng)新形勢(shì)，嚴(yán)重阻礙了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，削弱了養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障功能。養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難有多方面的原因，而解決這一難題在當(dāng)前可以通過(guò)提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次、加強(qiáng)信息化建設(shè)和出臺(tái)轉(zhuǎn)移接續(xù)的政策等辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)。

一、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)的現(xiàn)狀

我國(guó)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的確立始于1997年國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它也在不斷完善。截至2008年底，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的已有2億多人，為社會(huì)安定團(tuán)結(jié)發(fā)揮了巨大的保障作用。然而，時(shí)代的進(jìn)步使社會(huì)出現(xiàn)了一些原有制度無(wú)法解決的新問(wèn)題。其中?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系轉(zhuǎn)移問(wèn)題十分突出，長(zhǎng)此以往將影響社會(huì)穩(wěn)定。為此，人力資源和社會(huì)保障部在2009年2月擬定了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》。并廣泛征求公眾意見(jiàn)?？梢?jiàn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題已經(jīng)引起了各方的重視，并開(kāi)始著手解決。

養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系是指在社會(huì)保險(xiǎn)制度下，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、用人單位、勞動(dòng)者之間形成的關(guān)系，連續(xù)性是它的一大特點(diǎn)。以前一份工作干到老的時(shí)代。連續(xù)性的問(wèn)題還沒(méi)顯現(xiàn)。隨著近幾年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活躍，人們追求自身更好的發(fā)展，不再安定于一處，跨市跨省工作已很平常，這就形成大量人員流動(dòng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的問(wèn)題日益凸顯。

由于政治、經(jīng)濟(jì)、制度等種種原因，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度被分割在200多個(gè)統(tǒng)籌單位中，多為縣市級(jí)統(tǒng)籌內(nèi)運(yùn)作，各統(tǒng)籌區(qū)單位各自為政，即使是極少數(shù)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的省份，也不是真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌。且目前的養(yǎng)老保險(xiǎn)多以城鎮(zhèn)企業(yè)職工為重點(diǎn)，難以完全適應(yīng)這種大規(guī)模流動(dòng)狀態(tài)，出現(xiàn)了一些勞動(dòng)者，特別是農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員因跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)就業(yè)而養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益得不到有效維護(hù)的問(wèn)題。已經(jīng)持續(xù)近5年的農(nóng)民32“退保潮”，就是因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不順暢的典型案例。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難的負(fù)效應(yīng)

(一)阻礙了勞動(dòng)力的流動(dòng)，不利于人力資源的優(yōu)化配置

經(jīng)濟(jì)發(fā)展。社會(huì)上出現(xiàn)了幾類人。如農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、高學(xué)歷高技術(shù)人才等。他們或從農(nóng)村來(lái)到城市打工，或沒(méi)有固定工作，或跨市跨省調(diào)派工作，其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系并不固定于一個(gè)地區(qū)或一個(gè)單位。這就給養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的接續(xù)帶來(lái)了困難。各統(tǒng)籌區(qū)之間政策不統(tǒng)一，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶既不能轉(zhuǎn)走也不能提取，再加上轉(zhuǎn)入地的限制條件，阻礙了勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。人力資源得不到優(yōu)化配置。

(二)損害了勞動(dòng)者的養(yǎng)老保障權(quán)益，不利于社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展

勞動(dòng)者跨地區(qū)換工作，轉(zhuǎn)入地往往會(huì)對(duì)接續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系提出各種苛刻的限制條件或征收額外費(fèi)用，勞動(dòng)者會(huì)損失相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；若接續(xù)不上。養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系中斷，有的轉(zhuǎn)入地又不承認(rèn)參保人員在轉(zhuǎn)出地的繳費(fèi)年限，繳納的年限、費(fèi)用少，退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額也會(huì)相應(yīng)減少，影響生活水平，某些不滿15年繳費(fèi)年限的參保人員甚至領(lǐng)不到養(yǎng)老金；且轉(zhuǎn)移關(guān)系時(shí)，勞動(dòng)者只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶既不能轉(zhuǎn)走又不能提取，而是并入地方財(cái)政，退休時(shí)也不能享受，因此這部分常常被認(rèn)為是“為他人做嫁衣”。

(三)轉(zhuǎn)續(xù)難，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口擴(kuò)大

目前各地紛紛出現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金壓力大、收不抵支的現(xiàn)象。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，被迫或主動(dòng)中斷養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的人數(shù)增多，而新參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)減少，繳費(fèi)人員大量流失。養(yǎng)老保險(xiǎn)的基數(shù)下降必然減少基金收入。支付數(shù)額日趨增加，收繳總量卻逐年下降，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口擴(kuò)大，為養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展埋下隱患。

(四)出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)漏洞。產(chǎn)生異議和糾紛。影響社會(huì)穩(wěn)定

在轉(zhuǎn)移接續(xù)的過(guò)程中。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)管理的漏洞，可能給欺詐行為提供方便，如多頭參保、騙保等。再比如，農(nóng)民工流動(dòng)性大。但養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不能轉(zhuǎn)移，使農(nóng)民工只能退保，而轉(zhuǎn)出地卻因“退?！鲍@取利益。因?yàn)檗r(nóng)民工退保只能領(lǐng)走個(gè)人賬戶部分，轉(zhuǎn)入地政府既不用在其退休后支付養(yǎng)老金又能得到社會(huì)統(tǒng)籌部分的收益，因此反而歡迎農(nóng)民工退保。違背了其為民服務(wù)、施惠于民的原則。另外，因?yàn)榻永m(xù)問(wèn)題，在轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出地和勞動(dòng)者三方以及產(chǎn)生接續(xù)關(guān)系的雙方單位和勞動(dòng)者三方之間出現(xiàn)的異議和糾紛，也成為影響社會(huì)安定的因素之一。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難的六大原因分析

(一)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低是根本原因

由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異和政策獨(dú)立，養(yǎng)老保險(xiǎn)也多為縣市級(jí)統(tǒng)籌，極少地區(qū)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次太低、管理分散。這正是養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)難、遭遇政策性壁壘的最根本原因。

(二)現(xiàn)行財(cái)政體制的原因

首先，在現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制下。中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管，地方相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政管理體制與養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌、基金的調(diào)劑發(fā)生沖突。其次，目前我國(guó)的非對(duì)稱性財(cái)政結(jié)構(gòu)，在地方財(cái)政收人占全國(guó)財(cái)政總收入比例不斷減少的同時(shí)，其財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政總支出的比例卻不斷加大，而地方財(cái)政還要為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口兜底，財(cái)政的枯竭導(dǎo)致地方公共服務(wù)能力的疲弱，因此各統(tǒng)籌區(qū)不愿意接納養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)入而設(shè)置重重阻礙。

(三)陳舊的戶籍制度

陳舊的戶籍制度造成我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，養(yǎng)老保險(xiǎn)體系也在這種背景下被分割開(kāi)來(lái)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分離并行、接續(xù)不暢，阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)的遷徙。

(四)轉(zhuǎn)入地統(tǒng)籌基金壓力大

由于勞動(dòng)者在原參保地轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，只能轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額，統(tǒng)籌部分并入當(dāng)?shù)刎?cái)政，不能轉(zhuǎn)走或領(lǐng)取，轉(zhuǎn)入地接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系后，其退休后的養(yǎng)老金卻要由轉(zhuǎn)入地統(tǒng)籌基金支付。也就是說(shuō)光有支出而沒(méi)有收人，基金缺口加劇，轉(zhuǎn)出地將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到轉(zhuǎn)入地頭上，無(wú)疑給轉(zhuǎn)入地統(tǒng)籌基金加重負(fù)擔(dān)。

(五)管理系統(tǒng)落后，關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)成本高

各統(tǒng)籌區(qū)業(yè)務(wù)管理自成體系，政策、方式、操作皆不一致，信息網(wǎng)絡(luò)互相不連接，使養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)繁瑣，甚至造成信息丟失，提高了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)成本。

(六)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)與地方利益有沖突

地方財(cái)政是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保障，當(dāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不夠支付時(shí)，地方財(cái)政要兜底。個(gè)人只轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶部分，而地方在發(fā)放養(yǎng)老金時(shí)要發(fā)放所有的待遇并補(bǔ)齊差額，給轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老保險(xiǎn)基金加重負(fù)擔(dān)，間接拖累了地方財(cái)政。轉(zhuǎn)出地歡迎關(guān)系轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)入地拒絕轉(zhuǎn)移，正是地方利益矛盾沖突的具體表現(xiàn)。

四、解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)難的制度設(shè)計(jì)思路

(一)逐步提高統(tǒng)籌層次，先將統(tǒng)籌層次提高到省級(jí)

可以說(shuō)，提高統(tǒng)籌層次是減少養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題的關(guān)鍵性一步。具體做法是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然采用社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的管理模式，繳費(fèi)機(jī)制保持不變。但將統(tǒng)籌層次統(tǒng)一提高到省級(jí)統(tǒng)籌。全省執(zhí)行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和政策，繳費(fèi)基數(shù)和繳費(fèi)比例統(tǒng)一規(guī)定?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金由省級(jí)統(tǒng)一調(diào)度使用，實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，由省級(jí)直接管理。全省統(tǒng)一編制和實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算，明確各級(jí)政府的責(zé)任?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程和管理制度全省統(tǒng)一，全省執(zhí)行統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)且使用統(tǒng)一的應(yīng)用系統(tǒng)。

中央早在幾年前就出臺(tái)了要求提高統(tǒng)籌層次的通知、決定，但地方真正嚴(yán)格執(zhí)行、落實(shí)的卻極少，主要因?yàn)樘岣呓y(tǒng)籌層次需要兼顧各方面的利益分配。目前，人保部在2009年工作會(huì)議上已經(jīng)申明，年底要在全國(guó)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度，決心已表。重在實(shí)踐。

(二)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行分段計(jì)算養(yǎng)老金

中國(guó)之所以可以借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)。這是因?yàn)橹袊?guó)省、市之間基金封閉運(yùn)行，政策不一。歐盟各成員國(guó)都是獨(dú)立的國(guó)家，社保情況也不統(tǒng)一，兩者的社會(huì)背景有很強(qiáng)的相似性。

在歐盟。勞動(dòng)者先后在不同的國(guó)家就業(yè)。不論在哪個(gè)國(guó)家工作并繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，都可以在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行權(quán)益記錄。將來(lái)在任何一個(gè)國(guó)家退休，都可以通過(guò)相關(guān)憑證就地享受養(yǎng)老保障。同樣，我們可以借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，采取“工作地繳費(fèi)，分段記錄：退休地發(fā)放。全國(guó)結(jié)算”的思路，以解決流動(dòng)就業(yè)者社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題。

(三)加強(qiáng)社會(huì)保障信息化建設(shè)。實(shí)行社會(huì)保障“一卡通”

首先建立全國(guó)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)操作平臺(tái)及完備的中心數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)社保資料的共傳、共享，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)。讓勞動(dòng)者能夠在全國(guó)各地參保并及時(shí)查詢個(gè)人的參保情況。然后在全國(guó)社保信息網(wǎng)絡(luò)建成的基礎(chǔ)上，社會(huì)保障“一卡通”成為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)分段計(jì)算模式的技術(shù)載體。當(dāng)參保人員調(diào)動(dòng)工作時(shí)，個(gè)人賬戶部分的資金隨同保障卡轉(zhuǎn)移；退休時(shí)，統(tǒng)籌基金部分將按照參保人員在不同地區(qū)、不同時(shí)段的繳費(fèi)情況分段計(jì)算，并由不同地區(qū)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將資金劃轉(zhuǎn)到參保人員辦理退休手續(xù)的地區(qū)，養(yǎng)老金由最后退休地負(fù)責(zé)發(fā)放。養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、個(gè)人賬戶隨卡轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙流動(dòng)。