繼往開來　開創(chuàng)財稅改革的新局面

林金灼

財稅領(lǐng)域是社會主義市場經(jīng)濟體制改革的突破口。我國的財稅改革從中央對地方放權(quán)讓利、中央與地方分灶吃飯、利稅分離開始，直到1994年以后，才形成比較規(guī)范、統(tǒng)一的分稅制。

一、建國六十年財稅改革歷程回顧

建國以來的成就，最讓大家心中有數(shù)的就是財稅改革。2008年我國財政收入突破六萬億元。稅收收入占90％以上，納稅已經(jīng)成為理所當(dāng)然的事情。然而。在建國之初卻并非如此。

(一)理論探索時期

在計劃經(jīng)濟體制下，以計劃為核心的經(jīng)濟運行機制，使財政不僅執(zhí)行著政府配置資源的活動，而且也執(zhí)行了理當(dāng)由企業(yè)和個人所執(zhí)行的資源配置活動，從而成為社會資源配置的基本承擔(dān)者。

1財權(quán)財力的高度集中。建國初期，國家財政實際承擔(dān)了國有企業(yè)職工“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣Ｕ象w系。在統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制下，國有經(jīng)濟單位(其中主要是國有工業(yè)企業(yè))的純收入基本上都交由財政集中支配，企業(yè)本身能夠自主支配的財力極其有限。通過財政上的統(tǒng)收，“匯集”在國有經(jīng)濟單位中的高利潤便轉(zhuǎn)移到政府手中，形成了財政收入的主要來源，

2“非稅論”的傳播?！白蟆钡闹味愃枷朐诶碚撋系木唧w表現(xiàn)。就是所謂的“非稅論”。當(dāng)時我國的財政收入結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)兩大特征：一是來自國有經(jīng)濟單位的繳款占大頭；二是稅利并存，以利為主，財政收入來源于稅收的部分是不占大頭兒。

“非稅論”在上世紀50年代的傳播，對我國財稅改革實踐產(chǎn)生了災(zāi)難性的影響。首先?！胺嵌愓摗比尜H低稅收的地位和作用，擾亂了我國的治稅思想。其次，“非稅論”是我國歷次簡化稅制、直至取消稅收改革的理論基礎(chǔ)。受“非稅論”危害最深的是我國稅收理論研究領(lǐng)域。在1978年以前的20多年時間里，稅收理論研究基本上處于停滯狀態(tài)，甚至在許多稅收基本理論問題上出現(xiàn)歷史的倒退。

(二)放權(quán)讓利時期

這個時期的讓利放權(quán)具有直接功利性和實用主義的特征。改革只注重解決當(dāng)時火燒眉毛的實際問題，而顧不上徹底地根除深層次弊端，每一個改革舉措在解決老問題之后又產(chǎn)生了新問題，

1讓利：財政改革的起點。在相當(dāng)長時期里。特別是“文化大革命”期間，人的物質(zhì)利益被視為洪水猛獸和資本主義復(fù)辟的溫床。十一屆三中全會思想解放的大討論，承認了人的物質(zhì)利益。因而，剛開始的財政改革便以“讓利”為主要特征。

實行多勞多得政策，采取計件工資、發(fā)放獎金。成為調(diào)動職工積極性和提高國有企業(yè)產(chǎn)出的重要手段。地方政府財政有了更多自主權(quán)力，能夠促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和居民福利水平的改善。之后的財政赤字雖然有所下降，但財政的“兩個比重”(財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重)一路下滑，一直延續(xù)到上世紀90年代中期。

2放權(quán)：財政改革的探索。在財政改革的實踐中，讓利僅僅是對原有體制的一種調(diào)整，為改革贏得共識和支持，但放權(quán)則已經(jīng)蘊含著改革的探索。

(1)對地方放權(quán)

1980、1985和1988年的3次財政體制調(diào)整和改革。是財政放權(quán)不斷加大的一個過程，但哪些權(quán)要下放，放到什么程度，并沒有一個準確的界定，是一個不斷摸索過程。由于各種分級包干制先天不足，且體制頻繁變動，使政府間分配難以預(yù)期，助長了地方政府的短期行為。

(2)對企業(yè)放權(quán)

把中央權(quán)力下放到地方屬于一種行政性分權(quán)，并沒有觸動傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的實質(zhì)。只要沒有觸及賦予企業(yè)自主權(quán)這個要害問題，也就不能跳出原有的框框。擴大或確立企業(yè)自主權(quán)就一直成為改革中的熱點問題。經(jīng)過兩次利改稅后。1987年開始實施承包制。承包經(jīng)營責(zé)任制也是國家對企業(yè)放權(quán)的一種新探索，但是承包經(jīng)營責(zé)任制沒有真正實現(xiàn)“政企分開”和打破“大鍋飯”，“盈了歸自己，虧了歸國家”的“風(fēng)險大鍋飯”局面并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，政府承擔(dān)著無限的責(zé)任和風(fēng)險。

讓利、放權(quán)作為調(diào)整和改革的主線，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性起來了，生產(chǎn)效率也隨之提高，同時，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性也極大地調(diào)動起來。在這一系列讓利、放權(quán)措施實行的同時，國家財政收入增長速度卻日漸放緩。

(三)宏觀調(diào)控時期

1994年分稅制改革試圖對新體制框架的構(gòu)建，使政府與市場之間、各級政府之間形成一種新的責(zé)權(quán)利關(guān)系-產(chǎn)生內(nèi)在的激勵。由于政府間的財政關(guān)系趨向穩(wěn)定。調(diào)動了中央與地方兩個積極性?！皟蓚€比重”逐年上升，中央財政實力增強，改變了過去“弱中央”的狀況，使中央的宏觀調(diào)控能力逐步增強，中央得以做許多過去想做而無法做的大事。

財政政策的發(fā)展功能和結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能更為突出，公共管理、宏觀調(diào)控以及經(jīng)濟、社會發(fā)展都離不開財政政策的支撐。90年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制模式的確立和逐步健全，中國政府面對復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，審時度勢合理應(yīng)對。靈活運用財政政策、貨幣政策等經(jīng)濟調(diào)控手段，對經(jīng)濟運行中的周期性波動進行了有效的宏觀調(diào)控，有力地促進了國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。

二、完善我國財稅制度的若干建議

黨的十六屆四中全會提出構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略任務(wù)和奮斗目標，其中蘊含著當(dāng)代中國社會價值取向的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)歷了以經(jīng)濟增長為中心的“建設(shè)財政”，逐步走向“公共財政”，再到時下聚焦于民生問題的“民生財政”的改革歷程后，財政改革在新形勢下將面臨新的任務(wù)。

(一)改革政府間財政關(guān)系

1994年，主要是在中央和省為代表的地方之間構(gòu)建起分稅制框架，而省以下的財政體制，即使在發(fā)達地區(qū)，也沒進人實質(zhì)性的分稅制狀態(tài)。一些事權(quán)在實際運行中間。最后要落實到最基層，要求地方政府有充分的財力去履行事權(quán)。但在實際運行中，財權(quán)和財力卻背離這種事權(quán)下移的趨勢而上移，從而造成地方財政困難。因此，只有事權(quán)、財權(quán)、財力三要素達到對稱才能使政府運轉(zhuǎn)正常。相對于事權(quán)。財權(quán)與財力都是手段，是為履行特定事權(quán)服務(wù)的。對一些經(jīng)濟發(fā)展完全依賴農(nóng)業(yè)的地區(qū)。由于稅源單薄。即使有了財權(quán)，也無法組織起與事權(quán)相匹配的財力，那么只有通過省以下的轉(zhuǎn)移支付制度，才能實現(xiàn)事權(quán)與財力的對稱。而對一些有地方特色產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，由于發(fā)展后勁足、蘊藏豐富財力，只有大膽實行省直管縣財政體制改革，實現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)相匹配，才能有效促進地方經(jīng)濟發(fā)展。這就需要針對各地實際情況，重新匹配事權(quán)、財權(quán)和財力的組合，以使財政體制與我國區(qū)域發(fā)展的狀況相吻合，并有助于遏止地區(qū)差距進一步擴大，

(二)注重財稅改革的公平、公正

政府提供公共服務(wù)是為了滿足公共需要，調(diào)節(jié)居民個人之間的收入分配也是一種社會的公共需要。因為只要實行按要素分配。那就免不了人與人之間收入分配差距的拉大，而人與人之間收入分配差距的拉大，在一定限度之內(nèi)，可能會有利于經(jīng)濟效率的提高和經(jīng)濟的高速增長。但是，如果差距擴大了，就可能危害整個社會的穩(wěn)定發(fā)展。一旦整個社會的穩(wěn)定發(fā)展面臨來自于收入分配差距拉大的危險，那么，調(diào)節(jié)居民個人之間的收入分配就演化為一種社會的公共需要。在

當(dāng)前的背景條件下，社會經(jīng)濟生活當(dāng)中政府所能把握的、所能操作的無非是稅收和財政當(dāng)中的轉(zhuǎn)移支付兩個方面的手段，幾乎所有的稅收都具有再分配的功能，而不管是流轉(zhuǎn)稅還是直接稅，只要是消費的份額比別人大，只要消費的物品檔次比別人高，就得比別人多付稅、多繳稅。

在構(gòu)建和諧社會中，我們更強調(diào)的是公平、公正。公共服務(wù)的均等化。適時擴大消費稅征稅范圍，相應(yīng)調(diào)整稅目稅率，增強稅收調(diào)節(jié)的力度，對于緩解社會收入分配不公的矛盾將會收到積極效果。3次提高個稅起征點后，再提高的呼聲依然很強烈。當(dāng)個稅起征點要提高到3000元消息傳出以后，就出現(xiàn)了兩種截然不同的聲音。收入較高地區(qū)認為還應(yīng)再提高，而東北、中西部等地區(qū)就會出現(xiàn)多數(shù)人不交個稅的情況：但如果不提高個稅免征額，又對東部地區(qū)一些家庭負擔(dān)重、支出較大的納稅人不公平。從稅收公平角度講，個稅調(diào)整要考慮納稅人家庭負擔(dān)等因素，在今后會朝著實行綜合與分類相結(jié)合個人所得稅改革方向進行。

(三)進一步提高財政透明度

政策或制度是公共性的與社會民眾的利益有密切關(guān)系，在其決定和實施過程中，應(yīng)當(dāng)有民眾的廣泛參與。今日中國的稅制改革還沒運行在法制的軌道上，中國的稅是在法上而不在法下。國家的稅收立法，二十多種稅中目前只有企業(yè)所得稅經(jīng)過全國人大立法，其他的稅種都是政府出文件、立條例就征稅，民主監(jiān)督力度不夠，民眾的參與性不夠。建國以來，我們的智慧還沒有找到一種辦法。就是如何來制約政府，把它的規(guī)模和職能控制住。西方通過《大憲章》解決了這個問題，我們也要讓財政稅收民主化、法制化，讓它在人民的控制之下，允許之下征稅。

政府在向社會公布財政收支狀況、赤字狀況和債務(wù)狀況等方面信息時。應(yīng)該全面、詳細、及時，民眾才能更好地理解和支持財政的每一次改革，確保財稅改革順利進行，特別要加強政府對各種救助承諾的透明度，使各類潛在的救助對象形成更明確的預(yù)期。從而避免風(fēng)險累積和向政府轉(zhuǎn)移。

目前我國的財政改革正向縱深推進，但我們應(yīng)該清醒地認識到，改革、發(fā)展充滿不確定性，包括改革的路徑、過程和結(jié)果都是無法預(yù)知的，傳統(tǒng)的改革路徑和改革方式不一定完全適應(yīng)新形勢下的新要求，在防范和化解公共風(fēng)險和公共危機的理念引導(dǎo)下，不斷進行新的探索，使財政改革更好地服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和人自身的全面發(fā)展，通過構(gòu)建民生財政的過程，更加凸現(xiàn)財政對社會公平正義的支撐作用。