關(guān)于在內(nèi)蒙古部分旗縣實施“區(qū)直管旗（縣）”試點的幾點建議

內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心課題組

黨的“十七大”以來，在進一步推進改革發(fā)展的新形勢下。黨中央多次提出，繼續(xù)推進省直管縣(市)的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直管縣(市)的體制，進一步擴大縣級政府的社會管理和經(jīng)濟管理權(quán)限。這為縣域經(jīng)濟發(fā)展和地方政府改革創(chuàng)新開拓了新的空間。近年來，為突破縣域經(jīng)濟發(fā)展的體制制約，許多省區(qū)探索了“省直管縣”的有效途徑和方式。我區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中存在諸多的問題與現(xiàn)階段行政管理體制的弊端有著密切的聯(lián)系，盡快開展“區(qū)直管旗(縣)”試點，推動行政管理體制改革勢在必行。

一、實施“區(qū)直管旗(縣)”的必要性

(一)“區(qū)直管旗(縣)”是提高行政效率的需要

從國外的趨勢看，政府管理的層級結(jié)構(gòu)正向扁平化方向發(fā)展。如，美國縣和市二級行政區(qū)平均管理幅度為431個，俄羅斯二級行政區(qū)平均管理幅度為21個，德國二級行政區(qū)平均管理幅度為40個。我國二級行政區(qū)平均管理幅度僅為8.6個，我區(qū)也僅為8.4個，遠遠低于發(fā)達國家地方政府的管理幅度。實施“區(qū)直管旗(縣)”改革可以通過財政體制的“扁平化”漸進帶動行政體制的“扁平化”，實現(xiàn)行政體制由“金字塔型”向“扁平型”轉(zhuǎn)變，使公共行政權(quán)力“零距離”地接近服務(wù)對象，有利于降低行政成本，提高行政效率，緩解旗(縣、市)事權(quán)與財權(quán)不相稱的矛盾。

(二)“區(qū)直管旗(縣)”是轉(zhuǎn)變政府職能的需要

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及政府職能的逐步調(diào)整，自治區(qū)與盟(市)兩級政府的職能發(fā)生了較大的變化，事務(wù)性工作明顯減少，需要政府審批的事項將會越來越少。據(jù)統(tǒng)計，實行審批制度改革以來，中央和地方行政審批項目削減幅度達到50％左右。隨著改革的深化。旗(縣、市)以上政府的行政管理職能將由微觀逐漸轉(zhuǎn)向宏觀，自治區(qū)級政府及其所屬部門的管理幅度空間增大。實施“區(qū)直管旗(縣)”改革，將有利于旗(縣、市)政府轉(zhuǎn)變職能，提高社會管理和公共服務(wù)能力，更直接、高效地為企業(yè)和社會公眾提供服務(wù)，減輕規(guī)費負擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，浙江省實施“省直管縣”后，平均每年每個縣(市、區(qū))群眾節(jié)約費用1000萬元，義烏市僅下放機動車變更登記這一事項，一年為老百姓節(jié)省費用500萬元。

(三)“區(qū)直管旗(縣)”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要

縣域是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最重要環(huán)節(jié)，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑。通過擴大旗(縣、市)的經(jīng)濟管理權(quán)限，可以為經(jīng)濟實力較強和發(fā)展?jié)摿^大的旗(縣、市)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展提供廣闊空間，增強自我發(fā)展能力。通過改革財政體制?？梢栽鰪娊?jīng)濟弱旗(縣、市)的財政實力，提高公共服務(wù)的資金保障，強化公共服務(wù)和社會管理職能，縮小城鄉(xiāng)差距具有重要的意義。

(四)“區(qū)直管旗(縣)”是貫徹自治區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的需要

自治區(qū)“十一五”規(guī)劃提出，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總體戰(zhàn)略是：“呼包鄂”地區(qū)率先發(fā)展，東部地區(qū)加快發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵是在各主要經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)部形成相互聯(lián)系，資源配置合理的若干增長極?？h域經(jīng)濟是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分，必須加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展。因此，要在“呼包鄂”、“赤(峰)－通(遼)”和“海(拉爾)－滿(洲里)”等重點區(qū)域內(nèi)部選擇基礎(chǔ)好、潛力大的旗(縣、市)實施“區(qū)直管旗(縣)”，增強這些旗(縣、市)的輻射帶動作用，發(fā)展成為區(qū)域經(jīng)濟的重要支點。

(五)“區(qū)直管旗(縣)”是保增長保民生的需要

當前，受國際金融危機的影響，我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活遇到一些困難。保持全區(qū)經(jīng)濟的平穩(wěn)較快增長，就必須充分發(fā)揮縣域經(jīng)濟對國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性作用，圍繞壯大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，擴大投資規(guī)模：圍繞挖掘消費潛力。提高居民收入。通過“區(qū)直管旗(縣)”改革，可以進一步理順體制，使國家和自治區(qū)擴大內(nèi)需的各項措施落到實處：同時。也可以推動財政逐步轉(zhuǎn)向公共財政、民生財政，有效提高旗(縣、市)財政民生支出的保障水平。

(六)“區(qū)直管旗(縣)”是推進形成主體功能區(qū)的需要

按照國家推進形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求，我區(qū)按縣域劃分為重點開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域兩種類型，這是今后經(jīng)濟社會發(fā)展空間布局的重要依據(jù)。重點開發(fā)區(qū)域承擔(dān)著推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，集聚經(jīng)濟和人口的重要任務(wù)，這就要求進一步增強縣域經(jīng)濟的活力。賦予旗(縣、市)更多的經(jīng)濟和社會管理權(quán)限。限制開發(fā)區(qū)域的主要是保護生態(tài)環(huán)境和保障糧食安全，財力增長受到一定限制，這就要求建立與基本公共服務(wù)均等化相適應(yīng)的財政體制，加大對限制開發(fā)區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付力度，緩解縣級財政困難。

二、實施“區(qū)直管旗(縣)”的可行性

(一)國家大政方針為我區(qū)“區(qū)直管旗(縣)”改革指明了根本方向

2005年溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革會議上明確指出，具備條件的地方可以推進省直管縣的試點：黨的十六屆五中全會提出，要優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、減少行政層級，條件成熟的地區(qū)可以實行省直管縣的財政體制：國家“十一五”規(guī)劃提出“推進省直管縣”。這為我區(qū)推進“區(qū)直管旗(縣)”試點提供了政策依據(jù)。

(二)國內(nèi)外的成功實踐為我區(qū)“區(qū)直管旗(縣)”改革提供了有益借鑒

1992年以來，我國陸續(xù)有浙江、吉林、河北、湖北、江蘇、黑龍江等省市進行“省管旗(縣)”試點，采取邊試點，邊推進，建立了不同的發(fā)展模式，取得了明顯成效。就我區(qū)而言，1986年3月自治區(qū)人民政府批準二連浩特市為計劃單列市。1992年7月，國務(wù)院批準二連浩特市為全國13個沿邊開放城市之一。1992年3月滿洲里經(jīng)國務(wù)院批準為首批沿邊開放城市，自治區(qū)計劃單列市，享有省級經(jīng)濟管理權(quán)限，這些改革政策有力地促進了兩市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，滿洲里已成中俄最大的陸路口岸，二連浩特市已成為對蒙的重要口岸。這些經(jīng)驗可以為我區(qū)實施“區(qū)直管旗(縣)”試點提供有益借鑒。

(三)我區(qū)縣城經(jīng)濟社會快速發(fā)展為“區(qū)直管旗(縣)”改革提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)

“十一五”以來，我區(qū)縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，2007年地區(qū)生產(chǎn)總值占全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值的55.7％，比2000年提高了4.2個百分點；實現(xiàn)地方財政收入163.75億元，占全區(qū)地方財政收入的56.86％，比2000年增長了2.6倍。第八屆全國縣域經(jīng)濟基本競爭力百強縣(市)，我區(qū)人選2個，西部百強縣(市)我區(qū)占到22個。這些都為推進“區(qū)直管旗(縣)”試點提供了強有力的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

(四)信息化的快速發(fā)展為我區(qū)“區(qū)直管旗(縣)”提供重要的技術(shù)支撐

隨著信息化的加快推進，以網(wǎng)絡(luò)、通信等技術(shù)手段保障的電子政務(wù)正在不斷推廣，技術(shù)上為翩平化的行政管理創(chuàng)造了條件。

三、實施“區(qū)直管旗(縣)”的基本構(gòu)想

(一)總體設(shè)想

牢固樹立和全面落實科學(xué)發(fā)展觀，按照“制定標準，選擇試點：制定規(guī)劃，分步實施”的原則，以“審批權(quán)和財權(quán)”為核心，積極推進制度創(chuàng)新，擴大部分旗(縣、市)行政管理權(quán)限，減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推進形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的旗(縣、市)，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)試點選擇

考慮到我區(qū)實際，有必要按照旗(縣、市)的不同特點，按照不同類型選擇試點旗(縣、市)。

類型一：選擇經(jīng)濟強旗(縣、市)作為試點，支持部分經(jīng)濟條件較好的旗(縣、市)加快發(fā)展。一方面可以加強其輻射帶動作用，另一方面能夠與中心城市形成合力。要結(jié)合自治區(qū)打造“呼包鄂”經(jīng)濟圈的發(fā)展戰(zhàn)略。可選擇準格爾旗等作為試點旗縣；結(jié)合加快“赤(峰)－通(遼)”和“海(拉爾)－滿(洲里)”兩帶發(fā)展，可選擇寧城縣、奈曼旗、陳巴爾虎旗作為試點旗(縣)。

類型二：選擇目前經(jīng)濟優(yōu)勢并不明顯，但擁有土地、資源、區(qū)位等潛在發(fā)展條件的旗(縣、市)作為試點。如，錫林郭勒盟的東烏旗等。

類型三：按照“幫強扶弱”的原則，選擇一些經(jīng)濟發(fā)展比較落后的旗(縣、市)，重點加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。如，興安盟阿爾山市等。

(三)改革內(nèi)容

要在統(tǒng)籌考慮各旗(縣、市)經(jīng)濟總量、財政狀況、工業(yè)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平、發(fā)展?jié)摿ΣΩ髦饕笜诉M行綜合比較的基礎(chǔ)上，從以下兩個方面進行改革：

一是對經(jīng)濟強旗(縣、市)賦予更大的發(fā)展自主權(quán)，重點在規(guī)費、土地、社會管理等領(lǐng)域下放審批權(quán)。除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定之外，須經(jīng)盟(市)審批或管理的，由擴權(quán)旗(縣、市)自行審批、管理；須經(jīng)盟(市)審核、報自治區(qū)審批的。由擴權(quán)旗(縣、市)直接報自治區(qū)審批，報盟(市)備案；對國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定須經(jīng)盟(市)審核、審批的事項，采取委托或授權(quán)等辦法，由試點旗(縣、市)審核、審批。

二是對經(jīng)濟欠發(fā)達旗(縣、市)實行扶持政策，以事權(quán)確定財權(quán)，理順旗(縣、市)政府與盟(市)政府的事權(quán)與財權(quán)。加大財政轉(zhuǎn)移支付傾斜力度，國家和自治區(qū)對交通、通信、能源、環(huán)保、流通、旅游、農(nóng)牧業(yè)、林業(yè)、水利和教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)投資重點向欠發(fā)達旗(縣、市)傾斜。在融資擔(dān)保、干部交流、人才引進和勞務(wù)培訓(xùn)等方面實行特殊的政策。

(四)盟市與試點旗(縣、市)關(guān)系的處理

“區(qū)直管旗(縣)”是盟(市)與旗(縣、市)經(jīng)濟利益關(guān)系的調(diào)整，這將有利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展，由此很可能受到來自盟(市)的阻力。因此。在推行“區(qū)直管旗(縣)”時要兼顧盟(市)與旗(縣、市)關(guān)系。協(xié)調(diào)好中心城市的擴張與縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，在旗(縣、市)與中心城市之間建立一種新型的競爭一合作一分工關(guān)系，使城市和區(qū)域共生共榮，相互依托，合作發(fā)展。

從盟(市)財政的統(tǒng)籌能力和調(diào)控能力看，一般來說，如果盟(市)財力較弱?；旧蠜]有能力幫扶旗(縣、市)甚至需要從旗(縣、市)財政“抽血”才能滿足自身需要，則應(yīng)以納入“區(qū)直管旗(縣)”范圍為宜；如果盟(市)財力較強，能夠帶動和支持縣域經(jīng)濟的發(fā)展，則不納人“區(qū)直管旗(縣)”范圍。

(五)試點旗縣的管理

“區(qū)直管旗(縣)”為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供了一個寬松的平臺，但是基層政府在發(fā)展過程中有可能出現(xiàn)趨利化短期行為，這種行為可能會在“擴權(quán)”過程中被放大，甚至扭曲激勵機制。因此?！皵U權(quán)”所獲得的自由度不應(yīng)沒有約束，“區(qū)直管旗(縣)”需要激勵機制與約束機制有效銜接。實行“區(qū)直管旗(縣)”，必然對自治區(qū)政府的管理水平提出更高的要求。因此，必須建立以自治區(qū)政府有效監(jiān)管機制為核心的“擴權(quán)一約束機制，加強自治區(qū)對旗(縣、市)轉(zhuǎn)移支付的要求，合理指導(dǎo)縣域經(jīng)濟發(fā)展。提高監(jiān)管水平，使縣域經(jīng)濟在良性軌道上發(fā)展。

四、幾點建議

(一)加強宣傳，提高認識

一是認真學(xué)習(xí)國家的相關(guān)政策方針，落實國家對縣域盆濟發(fā)展的方針政策：二是學(xué)習(xí)和借鑒其它試點省區(qū)已取得的經(jīng)驗和成果，結(jié)合我區(qū)的實際，積極推進“區(qū)直管旗(縣)”試點；三是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高試點旗(縣、市)政府部門的業(yè)務(wù)工作水平，增強責(zé)任意識和發(fā)展意識，切實轉(zhuǎn)變政府職能和工作方式。

(二)開展前期研究，制定具體實施意見

一是針對我區(qū)區(qū)情，積極開展前期研究，為開展“區(qū)直管旗(縣)”試點提供理論支持。二是針對我區(qū)旗(縣、市)比較多的特點，制定詳細的篩選辦法和具體的實施意見，制定一套完整的選擇指標體系，在充分考慮旗(縣、市)的經(jīng)濟基礎(chǔ)、配套服務(wù)能力和發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)上，分區(qū)域選擇一些具有代表性的旗(縣、市)；三是制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)“區(qū)直管旗(縣)”工作若干規(guī)定》，提供相應(yīng)的政策支持和指導(dǎo)。

(三)設(shè)立組織推進機構(gòu)。完善相應(yīng)配套政策體系

一是考慮到“區(qū)直管旗(縣)”是一個系統(tǒng)工程，涉及面寬，特別是與現(xiàn)有體制存在一些沖突，建議設(shè)立由自治區(qū)主席牽頭的推進機構(gòu)，保障試點工作的順利進行；二是切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，認真搞好經(jīng)濟管理權(quán)限和政策調(diào)整后的工作銜接，確保改革試點工作扎實穩(wěn)步推進。自治區(qū)各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工切實加強對擴大部分試點旗縣市經(jīng)濟管理權(quán)限工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，確保試點旗(縣、市)經(jīng)濟管理權(quán)限擴大后不出現(xiàn)管理上的脫節(jié)和漏洞。