從分權(quán)下集權(quán)到集權(quán)下分權(quán)*
——近代中國(guó)財(cái)政分權(quán)與事權(quán)適配的演進(jìn)

馬金華，畢學(xué)進(jìn)

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)財(cái)政史研究所，北京 100081）

近年來(lái)，學(xué)界關(guān)于財(cái)政分權(quán)集權(quán)①分權(quán)，即權(quán)力從中央政府轉(zhuǎn)移到地方實(shí)體的過(guò)程。分權(quán)在財(cái)政領(lǐng)域?yàn)樨?cái)權(quán)劃分，即為多級(jí)政府結(jié)構(gòu)中從上而下的財(cái)政權(quán)力配置。（參見(jiàn)：Cheema G S，Rondinelli D A，Decentralizing Governance：Emerging Concepts and Practices，Washington D.C.：Brooking Institution Press，2007，p.67）。因財(cái)政資源是有限的，隨著政府職能的擴(kuò)大，政府往往面臨事權(quán)經(jīng)費(fèi)不足的局面。如何將有限的財(cái)政資源，分配到各級(jí)政府的事權(quán)中，成為財(cái)政分權(quán)的關(guān)鍵。的爭(zhēng)論頻見(jiàn)。主張分權(quán)的學(xué)人認(rèn)為，因地方的資源異質(zhì)性和需求偏好性，中央政府不能一刀切，②Oates，Wallace E.，Toward A second-generation theory of fiscal federalism，International Tax and Public Finance，vol.12，2015，pp.349-373.故應(yīng)當(dāng)給予地方更多的財(cái)政權(quán)力③Oates W.E.，F(xiàn)iscal federalism.New York：Harcourt Brace Jovanovich，1972;Tanzi V.，F(xiàn)iscal federalism and decentralisation：a review of some efficiency and macroeconomic aspects.Washington D.C.：Annual World Bank Conference on Development Economics，1996，pp.295-315.（如晚清時(shí)期的財(cái)權(quán)下移，使地方得以興辦各類(lèi)實(shí)業(yè)）。因而部分學(xué)人對(duì)中國(guó)歷史上的財(cái)政集權(quán)持有批判態(tài)度。④Pomeranz K.，The Great Divergence：Europe，China，and the Making of the Modern World，Princeton，NJ：Princeton University Press，2021，pp.69-111.畢學(xué)進(jìn)、馬金華：《清末西式財(cái)稅理論中土融適、移植及其價(jià)值再審視》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史評(píng)論》2022年第2期。然而，主張集權(quán)的學(xué)人又指出，財(cái)政分權(quán)會(huì)降低中央對(duì)整體資源的宏觀調(diào)控能力（如晚清至北洋政府時(shí)期的枝強(qiáng)干弱）⑤Barter S J，The Dangers of Decentralization：Clientelism，the State，&Nature in a Democratic Indonesia.Federal Governance，vol.1，2008，pp.1-15；施戍杰：《斯密動(dòng)力、國(guó)家能力與晚清近代化受挫》，《中國(guó)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)論文集》，2010年，等。，造成地方無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)（如北洋時(shí)期地方自行的軍事競(jìng)爭(zhēng)與擴(kuò)張）⑥參見(jiàn)Arends，Helge，The"Dangers of Decentralization"and Their Relevance to Local Public Services.Diss.Universit?t Bremen，2018；劉?。骸侗毖笳畷r(shí)期的財(cái)政分權(quán)與集權(quán)》，《求索》2017年第6期，等。，甚至影響國(guó)家穩(wěn)定。⑦參見(jiàn)Prud'homme R，The dangers of decentralization.The World Bank Research Observer，vol.2，1995，pp.201-220；Sewell，David O，"The Dangers of Decentralization"according to Prud'homme：some further aspects.The World Bank Research Observer，vol.1，1996，pp.143-150；楊蔭溥：《民國(guó)財(cái)政史》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1985年版，第1-37頁(yè)。因此，部分學(xué)人對(duì)中國(guó)歷史上的財(cái)政分權(quán)持有批判態(tài)度。⑧參見(jiàn)管漢暉：《秦漢以來(lái)我國(guó)中央與地方的財(cái)政關(guān)系——財(cái)政分權(quán)的歷史淵源回溯》，《經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2017年第4期；張敏：《民國(guó)前期中央和地方權(quán)力聚散研究1912-192》，河南大學(xué)出版社2017年版，第101頁(yè)；財(cái)政應(yīng)當(dāng)是集權(quán)，還是分權(quán)，學(xué)界言人人殊。

此問(wèn)題之所以莫衷一是，是因?yàn)閷W(xué)界的既往研究多割裂了財(cái)政集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。⑨財(cái)政分權(quán)是一個(gè)復(fù)雜動(dòng)態(tài)過(guò)程。任何政府不可能采取簡(jiǎn)單的集權(quán)或者分權(quán)策略，而是應(yīng)該建立在復(fù)雜環(huán)境下做出的因應(yīng)選擇。任何一個(gè)行政主體，其做出的分權(quán)或者集權(quán)決策，一般是建立在分權(quán)或者集權(quán)既定事實(shí)的潛在危害性基礎(chǔ)上進(jìn)行的糾偏行為（Musgrave，R.，Theory of Public Finance，New York：McGraw-Hill，1959）。如果過(guò)度分權(quán)，將會(huì)導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控能力下降，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，中央政府將會(huì)想方設(shè)法集權(quán)，此種決策稱(chēng)為“分權(quán)下集權(quán)”。但是，如果中央政府過(guò)度集權(quán)，導(dǎo)致地方積極性難以提升，引起資源配置效應(yīng)弱化，為規(guī)避其潛在風(fēng)險(xiǎn)，中央會(huì)適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，此種決策稱(chēng)為“集權(quán)下分權(quán)”。單純從集權(quán)與分權(quán)角度，難以辨別財(cái)政活動(dòng)的全相。實(shí)際上，集權(quán)或分權(quán)的決策，多是對(duì)分權(quán)或集權(quán)的既定事實(shí)下潛在風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)時(shí)糾偏，因此，集權(quán)下也有分權(quán)，分權(quán)下亦有集權(quán)，二者并非簡(jiǎn)單對(duì)立，而是復(fù)雜系統(tǒng)的交互。應(yīng)在集權(quán)下分權(quán)，還是在分權(quán)下集權(quán)，則應(yīng)結(jié)合財(cái)權(quán)⑩財(cái)權(quán)，即各級(jí)政府負(fù)責(zé)籌集和支配收入的權(quán)力（參見(jiàn)Oates W.E.，F(xiàn)iscal Federalism，New York：Harcourt Brace Jovanovich，1972，pp.349-373）。一般而言，財(cái)權(quán)包含稅權(quán)、債權(quán)和費(fèi)權(quán)，即各級(jí)政府的稅種歸屬權(quán)、債務(wù)發(fā)行權(quán)和各類(lèi)罰款等的收費(fèi)權(quán)。同時(shí)，考慮到中國(guó)近代金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方財(cái)政的補(bǔ)苴作用（參見(jiàn)杜恂誠(chéng)：《近代中國(guó)貨幣市場(chǎng)的整合與分割》，《中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)史研究》2018年第3期），因此將貨幣發(fā)行權(quán)也歸入到財(cái)權(quán)范疇內(nèi)。與事權(quán)?事權(quán)，即各級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)的管理公共事務(wù)和提供公眾服務(wù)的職責(zé)權(quán)力，包括行政、司法、教育、實(shí)業(yè)、建設(shè)、治安等財(cái)政分配活動(dòng)的事務(wù)與權(quán)力。參見(jiàn)馬海濤：《政府間事權(quán)與財(cái)力、財(cái)權(quán)劃分的研究》，《理論視野》2009年第10期。適配的情況進(jìn)行討論。

與既往研究“以集論集”與“以分論分”不同的是，本文根據(jù)近代中國(guó)財(cái)政分權(quán)的基本狀態(tài)，將近代中國(guó)財(cái)政分權(quán)的歷史劃分為分權(quán)下集權(quán)和集權(quán)下分權(quán)兩個(gè)階段。即晚清到北洋時(shí)期，是在分權(quán)的既定事實(shí)上進(jìn)行的集權(quán)行為。而南京國(guó)民政府時(shí)期，則是在相對(duì)集權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的分權(quán)嘗試。近代財(cái)政分權(quán)經(jīng)歷了從分權(quán)下集權(quán)到集權(quán)下分權(quán)的演進(jìn)。本文結(jié)合相關(guān)的理論和史實(shí)，分析了兩種模式下財(cái)權(quán)與事權(quán)的配適情況，或可覆新境，并從另一新的視角，窺見(jiàn)近代央地財(cái)政關(guān)系演化的多維面相。

一、分權(quán)下集權(quán)：晚清到北洋時(shí)期的財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)適配

（一）晚清到北洋時(shí)期的財(cái)政分權(quán)

清初統(tǒng)治者沿襲明代高度集中的財(cái)政管理方式，“一省歲入之款，報(bào)明聽(tīng)候部撥，疆吏亦不得專(zhuān)擅”。①《曾文正公奏稿》卷20，第24頁(yè)。參見(jiàn)朱東安：《曾國(guó)藩集團(tuán)與晚清政局》，華文出版社2003年版，第48頁(yè)。然道咸以降，中央財(cái)政“一耗于夷務(wù)，再耗于庫(kù)案，三耗于河決”。②《議汰兵疏》，咸豐元年三月初九日，《曾文正公文集》奏稿卷1，第25頁(yè)。加之貪腐成風(fēng)，財(cái)政已處割肉補(bǔ)瘡之態(tài)。咸豐年間，太平軍興，清王朝又失江浙富庶諸地，財(cái)政愈發(fā)艱窘，軍需難以為繼。咸豐帝令各地督撫自行籌餉。以資軍需，并逐步掌握了所籌款項(xiàng)自主支配之權(quán)，其動(dòng)用支配，多由地方督撫自行處理，甚至不向中央奏銷(xiāo)，以致“前自軍興以來(lái)，各省丁、漕等款紛紛奏留，供本省軍需。于是戶(hù)部之權(quán)日輕，疆臣之權(quán)日重”。③《曾文正公奏稿》第20卷，第24頁(yè)。參見(jiàn)朱東安：《曾國(guó)藩集團(tuán)與晚清政局》，第48頁(yè)。如此一來(lái)，原來(lái)下放給地方的臨時(shí)籌款權(quán)，就轉(zhuǎn)化為一種固定的區(qū)域性的財(cái)政支配權(quán)。這種實(shí)質(zhì)性財(cái)政分權(quán)，在同光時(shí)期得以固化，奏銷(xiāo)制度漸趨廢弛，解款協(xié)款制度名存實(shí)亡。“中國(guó)所征一切賦稅，其為地方動(dòng)用者不知凡幾，然往往混入行政費(fèi)內(nèi)，故無(wú)所謂國(guó)家與地方之別”。④《王履康奏請(qǐng)變通擬定國(guó)家及地方稅年限并懇將國(guó)稅提前規(guī)定以促自治而立主商事》，宣統(tǒng)二年七月七日，“國(guó)立”故宮博物院館藏檔案，檔案號(hào)：故機(jī)190158 號(hào)。如何在分權(quán)的既定事實(shí)下，恢復(fù)清初“財(cái)權(quán)一統(tǒng)”的局面，成為中央政府的重要方策。中央政府在此種情形下，開(kāi)始在分權(quán)的狀態(tài)下醞釀集權(quán)方案。

集權(quán)的第一項(xiàng)嘗試是財(cái)政清理?！柏?cái)政散漫，非鉤考整齊，恐司計(jì)大臣亦難周知其成數(shù)?！雹荨稙楦＝ǖ辣O(jiān)察御史趙炳麟奏制定預(yù)算決算表整理財(cái)政而端治本一折遵旨議奏各緣由恭折仰祈圣鑒事》，光緒三十三年，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔號(hào)：40-00-000-000003-0003。度支部認(rèn)識(shí)到，“清理財(cái)政要義有二，曰統(tǒng)一，曰分明”。⑥《度支部奏為清理財(cái)政宜先明定辦法并瀝陳現(xiàn)在為難情形》，光緒三十四年十一月二十八日，“國(guó)立”故宮博物院館藏檔案，檔案號(hào)：故機(jī)168637。為準(zhǔn)確把握地方財(cái)政收支實(shí)數(shù)，度支部選派44名監(jiān)理官赴全國(guó)各地開(kāi)展了財(cái)政清理計(jì)劃，然而，地方督撫頗為抵觸，甚至與監(jiān)理官大起齟齬。⑦如，甘肅財(cái)政監(jiān)理官劉次源與地方藩司毛慶蕃即起爭(zhēng)端。毛慶蕃“平日宗旨不以清理財(cái)政為然，訾謷部章，詆為多事?！薄肚逋⒏锔拭C布政使毛慶蕃職》，宣統(tǒng)元年十二月十八日，《中華民國(guó)史事紀(jì)要》，第643-644頁(yè)。地方督撫或明或暗，對(duì)中央財(cái)政清理計(jì)劃處處牽制，暗流涌動(dòng)的中央與地方財(cái)權(quán)較量與紛爭(zhēng)，制約了財(cái)政清理中央預(yù)算的開(kāi)展，也阻滯了央地兩稅的劃分。

另一項(xiàng)集權(quán)的嘗試是借央地兩稅的劃分恢復(fù)財(cái)權(quán)一統(tǒng)之局。度支部認(rèn)識(shí)到，“全國(guó)預(yù)算當(dāng)合全國(guó)一統(tǒng)，系各國(guó)歲出預(yù)算皆以行政各部以事為目。唐宋會(huì)計(jì)錄，分析軍民用意略同，現(xiàn)擬歲入各類(lèi)均歸臣部主管，以符統(tǒng)一財(cái)權(quán)之義”。⑧《為試辦全國(guó)預(yù)算擬定暫行章程事奏稿》，宣統(tǒng)三年五月，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：41-0025-0001。此奏折指明預(yù)算權(quán)集中于度支部，以合財(cái)權(quán)統(tǒng)一之義。然而現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，央地兩稅的劃分一無(wú)祖制，二無(wú)成規(guī)，對(duì)中央單方面集中財(cái)權(quán)的劃分方案自然引來(lái)各方猜疑。大部分地方堅(jiān)持認(rèn)為，屬于地方一切事項(xiàng)開(kāi)支，理應(yīng)有相應(yīng)地方稅作保障，地方財(cái)政應(yīng)自收自支，而非中央一統(tǒng)。因“稅源各別，學(xué)說(shuō)互歧，界畫(huà)既未易分明，標(biāo)準(zhǔn)亦殊確當(dāng)”⑨《為試辦全國(guó)預(yù)算擬定暫行章程事奏稿》，宣統(tǒng)三年三月，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：41-0025-0001。，故各方各執(zhí)一詞。未等計(jì)劃籌定，清廷既已覆亡，對(duì)西方兩稅理論調(diào)適與嫁接的初次嘗試失敗。

辛亥鼎革雖更國(guó)體，但因地方掌控財(cái)權(quán)，已歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)的路徑依賴(lài)成既定事實(shí)，地方財(cái)政依然各自為謀，財(cái)權(quán)的枝強(qiáng)干弱成為這一歷史階段的基本樣態(tài)。鑒于地方財(cái)政實(shí)質(zhì)性獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)，中央政府于1913年以立法形式正式承認(rèn)了地方財(cái)稅，并將田賦、鹽課、關(guān)稅、契稅等大端稅種劃分中央，而地方只有田賦附加稅、商稅、牲畜稅、船捐等繁雜難收的稅捐。①《財(cái)政部咨各省檢送劃分國(guó)家稅地方稅法草案請(qǐng)飭屬一體遵照文（附草案）》，《政府公報(bào)分類(lèi)匯編》，1915 年第23 期，第106-108頁(yè)。中央此舉意欲把控主要稅源，削弱地方財(cái)權(quán)。然而地方借口需款甚緊，或明或暗反對(duì)，方案難以施行。1916年袁世凱身亡后，原本羸弱的中央政府更無(wú)權(quán)威，地方紛紛截留中央解款。考慮到地方實(shí)力派權(quán)勢(shì)漸重的實(shí)際，1923年，曹錕政府將田賦下歸地方，中央稅收則保持關(guān)稅、印花稅、各種消費(fèi)稅、鹽稅、煙酒稅等稅，以維一統(tǒng)之局。雖中央已做較大讓步，但是時(shí)聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)已漸蔓延，“湘漢合流形成一派，西南半壁聯(lián)省互助，大勢(shì)所趨”。②《為主張?jiān)趺褡詻Q共建聯(lián)省自治事致天津市總商會(huì)的函》，1921年8月4日，天津市檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：J0128-3-008741-026對(duì)中央劃分方案并不理會(huì)。時(shí)人指出，“民國(guó)以來(lái)，政治騷動(dòng)，戰(zhàn)亂不已。形態(tài)上，或可謂為‘中央集權(quán)’與‘地方分權(quán)’之爭(zhēng)。中央所采之所謂‘集權(quán)’為武力統(tǒng)一，獨(dú)裁體制。地方所采之所謂‘分權(quán)’為群雄割據(jù)，封建地盤(pán)。中央以‘統(tǒng)一’為名，東討西伐；地方藉‘自治’之口，擁兵相抗，合縱連橫，究其實(shí)，不過(guò)大小軍閥之禍國(guó)殃民耳”。③朱斯煌主編：《民國(guó)經(jīng)濟(jì)史》，銀行學(xué)會(huì)編印，1948年版，第175頁(yè)。

由此可以得出，晚清到北洋時(shí)期，中央政府在財(cái)政已經(jīng)分權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行糾偏，希冀在分權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)集權(quán)，但干弱枝強(qiáng)，中央無(wú)法整合各省實(shí)力派，最終無(wú)果而終。

（二）分權(quán)下集權(quán)模式與財(cái)權(quán)事權(quán)適配

1.分權(quán)下集權(quán)的優(yōu)點(diǎn)

財(cái)政分權(quán)的重要目的之一，是讓財(cái)權(quán)與事權(quán)得以匹配。地方掌握分權(quán)的最大優(yōu)勢(shì)在于，由于鄰近和信息優(yōu)勢(shì)，地方政府能夠更好地響應(yīng)當(dāng)?shù)氐男枨蠛头?wù)。在傳統(tǒng)中央政府調(diào)度一切社會(huì)資源的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)模式下，地方辦理多項(xiàng)實(shí)業(yè)均需要仰于中央撥款，而從下到上的信息是不對(duì)稱(chēng)的，信息的傳遞成本又極其高昂，地方各項(xiàng)事業(yè)辦理，或多或少受到款項(xiàng)掣肘。④畢學(xué)進(jìn)、馬金華、許暉：《近代中國(guó)財(cái)政分權(quán)的歷史框架和當(dāng)代啟示》，《學(xué)術(shù)研究》2022年第12期。

而在分權(quán)的既定事實(shí)下，地方掌握了實(shí)質(zhì)性款項(xiàng)，這保障了地方辦理事業(yè)的經(jīng)費(fèi)需求。晚清時(shí)期地方可具備一定財(cái)力發(fā)展地方教育、開(kāi)辦實(shí)業(yè)、新建交通。如教育一端，1905年，四川省地方投入經(jīng)費(fèi)有“行政費(fèi)每歲約五十萬(wàn)兩，軍政費(fèi)每歲約一百五十萬(wàn)兩，教育費(fèi)每歲約一百萬(wàn)兩，交通費(fèi)開(kāi)辦約一百萬(wàn)兩”。⑤《內(nèi)閣中書(shū)尹克昌奏請(qǐng)?zhí)碓O(shè)建昌行省折》，《東方雜志》第2卷第8期，1905年8月25日，第58-60頁(yè)。廣東全省“官立學(xué)堂動(dòng)撥之款，不遺巨細(xì)”，有“存古、法政、工業(yè)、師范、方言各學(xué)堂”，其經(jīng)費(fèi)支出，有提學(xué)司衙門(mén)經(jīng)費(fèi)、學(xué)務(wù)公所經(jīng)費(fèi)、存古學(xué)堂經(jīng)費(fèi)、法政學(xué)堂經(jīng)費(fèi)等二十余項(xiàng)，各類(lèi)近代化的新式教育學(xué)堂在各省全面鋪開(kāi)。云南“籌辦滇省學(xué)務(wù)，設(shè)立師范、農(nóng)業(yè)、藝徒、方言各學(xué)堂，參酌地方情形，次第規(guī)定”。⑥《德宗實(shí)錄》，光緒三十三年十二月辛酉。

北洋時(shí)期，地方財(cái)權(quán)事權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，尤其是省級(jí)政府公共服務(wù)職能進(jìn)一步拓展，事權(quán)不斷下延。以山東省為例，到北洋時(shí)期，該省已有警察、教育、實(shí)業(yè)發(fā)展等多項(xiàng)固定性事權(quán)。各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)具體如表1所示。

表1 山東省1918—1921年預(yù)算表

表1中所列有失真情形，⑦該預(yù)算數(shù)據(jù)失真的原因有三。其一，時(shí)間段內(nèi)該省財(cái)政頗有盈余。即使考慮臨時(shí)歲出數(shù)據(jù)，該省財(cái)政亦能平衡，而報(bào)界于1916年即已探知，“山東財(cái)政之窮迫，已達(dá)其極”（《山東財(cái)政之窮迫已達(dá)其極》，《時(shí)報(bào)》1916年6月4日，第2版），他省財(cái)政亦窮窘異常，各省庫(kù)空如洗為常態(tài)。其二，從歲出而言，僅有內(nèi)務(wù)經(jīng)費(fèi)、財(cái)政經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)、實(shí)業(yè)經(jīng)費(fèi)四項(xiàng)，而是時(shí)山東軍事倥傯，“軍用浩繁，原有款項(xiàng)，不敷開(kāi)支”（《山東財(cái)政與匪患》，《時(shí)報(bào)》1918年6月11日，第6版）。而歲出中并無(wú)軍事支出。其三，歲入來(lái)源頗為單一，而是時(shí)山東省有戲捐、河工附捐、戶(hù)工捐等多項(xiàng)稅捐并未統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。同時(shí)歲入中多項(xiàng)數(shù)據(jù)連年不變。因此上述數(shù)據(jù)或?yàn)槭?bào)中央的紙面文章。但亦可窺見(jiàn)，北洋時(shí)期山東省已有警察治安、教育文化、慈善事業(yè)、工程建設(shè)等多項(xiàng)事權(quán)，并細(xì)分多項(xiàng)具體經(jīng)費(fèi)預(yù)算。如教育一項(xiàng)，有四所師范學(xué)校經(jīng)費(fèi)、省立女子師范學(xué)校經(jīng)費(fèi)、法政專(zhuān)門(mén)學(xué)校經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)專(zhuān)門(mén)學(xué)校經(jīng)費(fèi)、工業(yè)專(zhuān)門(mén)學(xué)校經(jīng)費(fèi)、商業(yè)專(zhuān)門(mén)學(xué)校經(jīng)費(fèi)、省立女子職業(yè)學(xué)校經(jīng)費(fèi)等14項(xiàng)專(zhuān)門(mén)學(xué)校經(jīng)費(fèi)；省立第一到第十一中學(xué)、各類(lèi)小學(xué)等17項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；省立女子職業(yè)講習(xí)所、模范工業(yè)講習(xí)所、模范職業(yè)講習(xí)所、棉業(yè)講習(xí)所、巡回演講所、山東圖書(shū)館、山東教育公會(huì)等11項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

2.分權(quán)下集權(quán)的缺點(diǎn)

晚清地方事權(quán)下移后，并未呈現(xiàn)出事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配的局面。如前述山東省教育事項(xiàng)，“各校職員因經(jīng)費(fèi)無(wú)著，教育前途已陷悲觀”。①《山東教育經(jīng)費(fèi)之維持辦法》，《新聞報(bào)》1921年4月19日，第9版。山東省實(shí)際支出大項(xiàng)實(shí)為軍費(fèi)。1921年山東省議定裁減軍費(fèi)會(huì)議上，有代表提出，“應(yīng)照分年遞減辦法，免致激出意外變端，……宜以五年的預(yù)算五百萬(wàn)為標(biāo)準(zhǔn)”。②《山東實(shí)行裁減軍費(fèi)》，《新聞報(bào)》1921年1月20日，第6版。財(cái)政廳長(zhǎng)張子衡提出，“非實(shí)行減去二百萬(wàn)元，不足以救危亡，否則山東財(cái)政，難免破產(chǎn)之阨”。③《山東實(shí)行裁減軍費(fèi)》，《新聞報(bào)》1921年1月20日，第6版。這即表明，山東省年均軍費(fèi)或在100萬(wàn)元以上，這是造成山東省財(cái)政竭蹶無(wú)款，以及財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的主要原因。

山東并非個(gè)案，北洋時(shí)期其他省份情形相差無(wú)幾。如1922年，四川省軍費(fèi)支出占預(yù)算88%，1923年直隸軍費(fèi)支出占預(yù)算49%，山東占59%，河南占84%，山西占80%，湖北占94%，江蘇占41%，安徽占59%，1924年湖南占50%，1925年江西占78%，各地軍費(fèi)支出獨(dú)占鰲頭。①同時(shí)，北洋時(shí)期各省軍費(fèi)占預(yù)算支出比重呈上升趨勢(shì)。1916年以前各省軍費(fèi)支出控制40%以?xún)?nèi)，1919年擴(kuò)張至41.68%，1923年擴(kuò)張至64%，年有增遞。參見(jiàn)張敏：《民國(guó)前期中央和地方權(quán)力聚散研究（1912-1928）》，河南大學(xué)出版社2017年版，第101頁(yè)。楊蔭溥評(píng)價(jià)說(shuō)，“北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)代的最大特點(diǎn)，就是各軍閥此伏彼起、互相廝殺，造成一個(gè)兵連禍結(jié)的局面?！腥私y(tǒng)計(jì)，1912—1922年這十一年中，共發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)一百七十九次。執(zhí)政軍閥在企圖以武力統(tǒng)一全國(guó)迷夢(mèng)的支配下，地方軍閥在企圖憑借武力爭(zhēng)奪地盤(pán)野心的推動(dòng)下，軍事開(kāi)支成為當(dāng)時(shí)財(cái)政歲出中最龐大的一個(gè)項(xiàng)目”。②楊蔭溥：《民國(guó)財(cái)政史》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1985年版，第12頁(yè)。

如此情形下，各省歲入多用之軍需，從而擠壓了地方常規(guī)性事權(quán)的投資。晚清時(shí)期，各省以至各縣已擁有教育、治安、水利、行政、實(shí)業(yè)、警察、自治、司法等多項(xiàng)事權(quán)。然北洋時(shí)期浩繁的軍需支出，使其常規(guī)性事權(quán)支出難以為繼。如，湖南省“計(jì)軍費(fèi)五百一十六萬(wàn)三千余元，教育費(fèi)三百一十一萬(wàn)七千余元，行政費(fèi)三百四十七萬(wàn)二千余元。推查比例，軍費(fèi)占百分之五十，而教育、行政僅各占百分之二十五”。③《國(guó)內(nèi)財(cái)政經(jīng)濟(jì)：湘省預(yù)算審查完竣》，《銀行月刊》1923年第3卷第4期，第182-183頁(yè)。湖南情形尚較為可觀。如云南，“本省頻年以來(lái)不得已而用兵，致將財(cái)政之大部分撥充軍費(fèi)，實(shí)業(yè)費(fèi)僅占十分之一，以致百業(yè)凋敝?！雹荦?jiān)疲骸痘I增巨款收毀紙幣為金融之根本救濟(jì)案》，《金融研究號(hào)》1926年，第5頁(yè)。上?！皽赜纸?jīng)戰(zhàn)事……而保衛(wèi)地方，警察尤關(guān)重要?！瓚┵F會(huì)（商會(huì)）設(shè)法借墊，以濟(jì)要需”⑤《上海市木材商業(yè)同業(yè)公會(huì)認(rèn)捐的軍警鉑捐款，地方保安捐及認(rèn)購(gòu)二五庫(kù)券公債等有關(guān)文書(shū)》，1925年1月，上海市檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：S145-1-78。。各地均面臨事權(quán)不匹財(cái)權(quán)的困局。

下延到縣級(jí)，可進(jìn)一步窺見(jiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的背離。以山西省曲沃縣1924年預(yù)算為例，該縣歲入中，基本來(lái)源于捐稅。歲出中，主要是內(nèi)務(wù)費(fèi)、教育費(fèi)和行政預(yù)備金。具體見(jiàn)表2所示。

表2 山西省曲沃縣1924年歲入歲出表 單位：元

由表2 可見(jiàn)，山西省曲沃縣1924 年歲入中，田賦附加與各項(xiàng)雜捐合共占比近60%。雜捐有鋪捐、戲捐、公益捐、包捐等七種。另需指出，雜款收入中，有附加義務(wù)教育費(fèi)、契稅附加義務(wù)教育費(fèi)、雜貨津貼等數(shù)種，有較為明顯的“因事立名”特征。綜而言之，各類(lèi)捐稅在縣財(cái)政收入中占比超95%以上。而就其歲出言之，內(nèi)務(wù)費(fèi)與行政預(yù)備金等行政類(lèi)經(jīng)費(fèi)占比近65%，另教育類(lèi)經(jīng)費(fèi)占比29%，實(shí)業(yè)費(fèi)占比僅為3.7%。預(yù)算中并未見(jiàn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)等事權(quán)。山西省曲沃縣預(yù)算表明，該縣已有教育、治安等多項(xiàng)事權(quán)，但尚不豐富。財(cái)政收入呈典型“因事立名”特征，地方財(cái)政多取于稅捐。

縣級(jí)財(cái)政“因事立名”的主要原因，是省控制了縣級(jí)財(cái)政，縣級(jí)多項(xiàng)制度內(nèi)稅收皆上繳于省，縣存留不多。省級(jí)政府又將大部分上繳的稅收用于軍需，縣支持地方事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)寥寥可數(shù)。隨著地方行政、治安、教育等事權(quán)的拓寬，地方只能“按需設(shè)項(xiàng)”以苛稅補(bǔ)苴彌縫，在可獲取的捐稅范圍內(nèi)優(yōu)先支持警察、行政、教育等事權(quán)。在經(jīng)費(fèi)允許的情況下，再考慮發(fā)展衛(wèi)生、實(shí)業(yè)等。這限制了地方事權(quán)的拓展，也加重了民眾負(fù)擔(dān)。

總之，北洋時(shí)期各省控制了債權(quán)稅權(quán)等財(cái)權(quán)，“截留國(guó)稅，擅發(fā)紙幣，無(wú)所不為，蓋所謂財(cái)政，早已變成大小軍閥窮兵黷武之經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。①?gòu)堃环玻骸睹裨詠?lái)之地方財(cái)政》，銀行周報(bào)社1948年版，第171頁(yè)。這一方面造成了地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的錯(cuò)配，大量的軍需消耗性支出擠壓了教育、實(shí)業(yè)、司法等事權(quán)的所需經(jīng)費(fèi)，同時(shí)又使地方不得不“因事立名”而藉端增稅。另一方面又進(jìn)一步加劇了央地關(guān)系的離散，“在軍閥統(tǒng)治下的各省，都儼然是獨(dú)立王國(guó)”。②楊蔭溥：《民國(guó)財(cái)政史》，第37頁(yè)。以至連年征伐，“九年三亂，……自湖南建義破走北軍，光復(fù)舊壤，而四川亦擊走滇黔，自固疆圉”，③《章炳麟之離奇建議》，《大公報(bào)（天津版）》1920年11月12日，第6版。地方利用債務(wù)、苛捐、濫發(fā)鈔票等手段擴(kuò)充軍需，擴(kuò)張地盤(pán)，進(jìn)一步鞏固了其已實(shí)質(zhì)性控制的財(cái)權(quán)、軍權(quán)與事權(quán)，這又反過(guò)來(lái)強(qiáng)化了分權(quán)的事實(shí)，進(jìn)一步離散了央地關(guān)系，使中央的財(cái)政分權(quán)改革，更難落實(shí)。④劉?。骸侗毖笳畷r(shí)期的財(cái)政分權(quán)與集權(quán)》，《求索》2017年第6期。

二、集權(quán)下分權(quán)：南京國(guó)民政府時(shí)期的財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)適配

（一）南京國(guó)民政府時(shí)期的財(cái)政分權(quán)

與北洋政府時(shí)期各省自行其是不同，南京國(guó)民政府形式上完成了國(guó)家的統(tǒng)一，同時(shí)南京國(guó)民政府還進(jìn)行了一系列集權(quán)變革，如裁厘改統(tǒng)、設(shè)立四行二路庫(kù)、發(fā)行法幣等：通過(guò)財(cái)政報(bào)告制度、財(cái)政巡查制度和財(cái)政監(jiān)督制度等，以期打破中央和地方的信息不對(duì)稱(chēng)。其財(cái)政集權(quán)措施已被既往學(xué)界廣泛探討，⑤焦建華：《現(xiàn)代化進(jìn)程中的集權(quán)與分權(quán)：南京國(guó)民政府分稅制改革再探討（1927-1936》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》2015年第2期；柯偉明：《戰(zhàn)時(shí)中央財(cái)政集權(quán)與營(yíng)業(yè)稅征收制度改革》，《第八屆北京大學(xué)史學(xué)論壇論文集》，2012年；馬金華、畢學(xué)進(jìn)、劉銳：《從“家國(guó)財(cái)政”到“國(guó)家財(cái)政”：近代中國(guó)預(yù)算制度演進(jìn)路向（1911-1949）》，《公共財(cái)政研究》2021年第3期，等。本文從財(cái)政報(bào)告、巡查等制度、稅權(quán)與債權(quán)控制制度和貨幣發(fā)行控制制度等幾個(gè)方面做進(jìn)一步補(bǔ)充。

財(cái)政報(bào)告制度分為季報(bào)與年報(bào)兩種。就季報(bào)而言，“各省政府每季行政計(jì)劃，限于每季之前一個(gè)月內(nèi)呈報(bào)，以便審查”。⑥《每季行政計(jì)劃須依限造送》，《江西省政府公報(bào)》1931年第4期，第58頁(yè)。如1933年7月，湖北省報(bào)告了一九三三年四五六三個(gè)月行政計(jì)劃，包括營(yíng)業(yè)稅開(kāi)征、土地清丈、整理縣地方財(cái)政等事宜。⑦《湖北省財(cái)政廳關(guān)于一九三三年四五六三個(gè)月行政計(jì)劃書(shū)的呈文附湖北省政府指令公字市2812號(hào)》，1933年7月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-001-0066-0002。就年報(bào)而言，“各省市政府總概算速同全年行政計(jì)劃，應(yīng)于二月十五日以前分送”。⑧《為本年度歲入歲出概算書(shū)及行政計(jì)劃存轉(zhuǎn)事致天津市社會(huì)局指令》，1936 年5 月21 日，天津市檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：J0025-3-002927-007。如1934年2月，湖北省報(bào)告了一九三四年全年施政綱要。⑨《財(cái)政部對(duì)湖北省政府一九三四年全年施政綱要實(shí)施情形報(bào)告的回復(fù)》，1935年10月29日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-001-0111-0007。1936年2月，又報(bào)告了一九三六年全年財(cái)政計(jì)劃綱要，提出改善田賦征收制度、推行新式戶(hù)折以及土地陳報(bào)等計(jì)劃。⑩《湖北省財(cái)政廳關(guān)于1936 年度行政計(jì)劃呈簽及計(jì)劃書(shū)》，1936 年2 月11 日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-001-0142-0006。但是，也有部分省份延期報(bào)告。?1930年行政院通令指出，“現(xiàn)查依限造送者固屬不少，延未遵辦者仍間有之”。參見(jiàn)《院令先期一月送每季行政計(jì)劃》，《江蘇省政府公報(bào)》1930年第625期，第11-12頁(yè)。

財(cái)政巡查制度亦為兩種。一是固定性巡查，1927年底頒行《財(cái)政特派員暫行章程》，要求在各地設(shè)立公署，稽核及冊(cè)報(bào)所管區(qū)域內(nèi)一切國(guó)稅之賬目及情況，同時(shí)兼具緝查職能，如財(cái)政部廣東省財(cái)政特派員公署瓊岸查緝區(qū)即負(fù)責(zé)緝獲漏稅私貨。?《財(cái)政部廣東省財(cái)政特派員公署關(guān)于瓊岸查緝區(qū)緝獲漏稅私貨的事案卷》，日期不詳，廣東省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：004-002-0118-001～002。另因地制宜推進(jìn)中央財(cái)政政策在地方的落實(shí)。二是非固定巡查。財(cái)政部派員隨時(shí)對(duì)地方的財(cái)政行政計(jì)劃與預(yù)算情況進(jìn)行巡查。如1934年，財(cái)政部即派員赴各地考察田賦整理、雜稅廢除等多項(xiàng)事宜。①《內(nèi)政部財(cái)政部關(guān)于中央隨時(shí)派員赴各地考察督促呈報(bào)事宜》，1934 年2 月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0125-0014。1935年，財(cái)政部特派巡查員考察了云南貴州預(yù)算與田賦情況，“前往兩省考察本年度預(yù)算之編制、上年度省縣預(yù)算之經(jīng)過(guò)、及年來(lái)裁廢苛雜，減輕田賦附加之進(jìn)行程度”②《財(cái)部派員考察滇黔財(cái)政》，《新聞報(bào)》1936年10月10日，第13版。。1937年還考察了四川稅務(wù)工作③《三機(jī)關(guān)派員考察全川稅務(wù)》，《四川經(jīng)濟(jì)月刊》1937年第7卷第3期，第19頁(yè)。、魯豫的土地陳報(bào)工作等。④《派員赴魯豫考察土地陳報(bào)》，《財(cái)政研究》1937年第12期，第14頁(yè)。

1928年，中央政府即頒發(fā)《監(jiān)督地方財(cái)政條例》十二條，對(duì)地方預(yù)算核定、新稅核準(zhǔn)等進(jìn)行了初步規(guī)定。⑤《國(guó)民政府財(cái)政部監(jiān)督地方財(cái)政條例》，《山西財(cái)政月刊》1928年第1卷第3期，第39-41頁(yè)。1933年，中央進(jìn)一步修正了該條例，規(guī)定“財(cái)政行政監(jiān)督機(jī)關(guān)為財(cái)政部”，同時(shí)規(guī)定“各省及直隸……變更稅目，增減稅率或募集公債時(shí)，應(yīng)依法由省市政府?dāng)M局計(jì)劃，咨由財(cái)政部審核簽注，呈由行政院核審，立法院議決，呈請(qǐng)國(guó)民政府令行”。⑥《財(cái)政部關(guān)于函送修正監(jiān)督地方財(cái)政暫行辦法的咨文》，1933年1月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0002-0003。

北洋時(shí)期，各地加征稅捐，苛稅叢生。為了改變現(xiàn)狀，南京國(guó)民政府廢除了地方自行征收的苛捐雜稅，“各省非經(jīng)財(cái)政部核定，不得設(shè)置稅款”。⑦《財(cái)政部關(guān)于整理地方財(cái)政案及全國(guó)財(cái)政會(huì)議提案》，1934年，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0003-0006。如對(duì)湖北省各縣教育雜捐廢除問(wèn)題，中央專(zhuān)文指出，“嚴(yán)厲查禁各縣未經(jīng)核準(zhǔn)之雜稅附捐。查本部前準(zhǔn)，貴省政府咨送各縣二十四年度預(yù)算案內(nèi)，曾經(jīng)敘明，各縣教育雜捐已于核定二十四年度預(yù)算案加以刪除，并經(jīng)嚴(yán)飭各縣令行停止等語(yǔ)，是所有二十三年度各縣關(guān)于教育部分暫緩?fù)Ｕ髦惥?，?yīng)于飭廳切實(shí)監(jiān)督禁征，以恤民艱”。⑧《財(cái)政部對(duì)湖北省政府一九三四年全年施政綱要實(shí)施情形報(bào)告的回復(fù)》，1935年10月29日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-001-0111-0007。即使在中央制度框架內(nèi)的稅收，對(duì)其征繳控制也極其嚴(yán)格。如對(duì)營(yíng)業(yè)稅的征收章程、稅率設(shè)定以及組織規(guī)則等，“應(yīng)先經(jīng)中央政治會(huì)議決定原則，立法院審議內(nèi)容，始得成立”。⑨《湖北省政府關(guān)于依法核定湖北省征收營(yíng)業(yè)稅條例及施行細(xì)則等后再送行政院的咨、訓(xùn)令以及財(cái)政部相關(guān)咨文》，1931年3月31日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0167-0003。1931年3月，湖北省初步擬定營(yíng)業(yè)稅章程，財(cái)政部第一輪審議，即提出多輪修改意見(jiàn)，如將“減征半數(shù)，修為減半征稅”，將“除照額補(bǔ)征外，并處以?xún)杀吨廖灞读P金，修為應(yīng)處以每月稅額一倍至三倍之罰金”。⑩《湖北省政府關(guān)于依法核定湖北省征收營(yíng)業(yè)稅條例及施行細(xì)則等后再送行政院的咨、訓(xùn)令以及財(cái)政部相關(guān)咨文》，1931年3月31日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0167-0003。湖北省按中央要求修訂了章程。當(dāng)然，營(yíng)業(yè)稅只屬一端，尚有田賦及其他多種稅權(quán)的控制，限于篇幅，不一一贅述。?如，就田賦的控制上，南京國(guó)民政府時(shí)期頒行《修正整理田賦先行舉辦土地陳報(bào)辦法大綱草案說(shuō)明書(shū)》，在各省開(kāi)展土地陳報(bào)，獲取土地信息，并將其作為征稅的依據(jù)；而且也可借此裁汰各類(lèi)柜書(shū)糧差，將盤(pán)踞在地方的田賦征收勢(shì)力從稅收征納體系中排除出去，從而直接加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)的控制。參見(jiàn)劉?。骸赌暇﹪?guó)民政府前期的土地調(diào)查——基于鄉(xiāng)村治理的視角》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2017年第7期。

北洋政府時(shí)期各省自行發(fā)行公債，自挹軍需，自擴(kuò)疆圉，“情形頗為紊亂，中央各部會(huì)及各省地方均得自由舉借債務(wù)，浸無(wú)體制，財(cái)權(quán)分散，監(jiān)督為難，基金無(wú)著，債信日墮”。?《關(guān)于各機(jī)關(guān)不得逕洽外資舉等內(nèi)債有必要應(yīng)先由財(cái)政部會(huì)同洽辦的代電》，1945年12月，湖南省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：M0000-019-00585-118。南京國(guó)民政府為防此弊，乃嚴(yán)控地方舉借債務(wù)，加強(qiáng)對(duì)發(fā)債權(quán)的管控。如《修正監(jiān)督地方財(cái)政暫行辦法》第四條規(guī)定，“遇有增減稅率或募集公債，應(yīng)依法由縣市政府?dāng)M具計(jì)劃在縣市參議會(huì)未成立前，召集地方各法團(tuán)公開(kāi)討論，呈報(bào)財(cái)政所審核簽注，呈請(qǐng)省政府議決令行，并咨送財(cái)政部備案”。?《財(cái)政部關(guān)于函送修正監(jiān)督地方財(cái)政暫行辦法的咨文》，1933年1月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0002-0003。對(duì)于新發(fā)行的債務(wù)，規(guī)定“嗣后不得逕洽外資，舉籌內(nèi)債，為有必要，必先商由本部會(huì)同洽辦，呈核施行”。?《關(guān)于各機(jī)關(guān)不得逕洽外資舉等內(nèi)債有必要應(yīng)先由財(cái)政部會(huì)同洽辦的代電》，1945年12月，湖南省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：M0000-019-00585-118。其核準(zhǔn)程式頗為復(fù)雜，需經(jīng)由財(cái)政部審核，立法院審議，國(guó)民政府命令公布后方可發(fā)行。?《準(zhǔn)財(cái)政部函知南京市公債條例已呈轉(zhuǎn)交立法院核議仰知照》，1929 年9 月28 日，南京市檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：10010020250（00）0027。以湖北省1932年擬發(fā)善后公債為例，“議定發(fā)行鄂省善后公債三百萬(wàn)元，檢同公債條例及付息表等件，咨送財(cái)政部審核”。①《湖北省政府關(guān)于鄂省善后公債條例業(yè)由部核呈院，請(qǐng)迅予提交的電文及財(cái)政部的蒸電》，1931年10月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0249-0013。但立法院財(cái)政委員會(huì)討論認(rèn)為，“應(yīng)先調(diào)查湖北省發(fā)行公債之用途，省市政府最近財(cái)政收支狀況，此次擬發(fā)公債用途應(yīng)先編造預(yù)算，即希按照上列各項(xiàng)分別查明，開(kāi)列詳單”。②《湖北省政府關(guān)于調(diào)查辦理湖北善后短期公債的訓(xùn)令和電文及財(cái)政部的電文》，1932年6月28日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0252-0001。按立法院要求補(bǔ)充后，一年審核未有函復(fù)，湖北省政府先后三次電至財(cái)政部，呈請(qǐng)“迅予核定，俾便發(fā)行，而應(yīng)軍需”。③《湖北省政府關(guān)于鄂省善后公債條例業(yè)由部核呈院，請(qǐng)迅予提交的電文及財(cái)政部的蒸電》，1931年10月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0249-0013。財(cái)政部復(fù)電，“三電敬悉。鄂省善后公債條例，業(yè)由部審核，呈請(qǐng)行政院轉(zhuǎn)呈國(guó)府提交，立法院審查候議，決即公布”，④《湖北省政府關(guān)于鄂省善后公債條例業(yè)由部核呈院，請(qǐng)迅予提交的電文及財(cái)政部的蒸電》，1931年10月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0249-0013。半年后，公債條例才經(jīng)中央政府公布。⑤《湖北省財(cái)政廳關(guān)于報(bào)送湖北省財(cái)政廳一九三四年四五六三個(gè)月行政計(jì)劃的呈文》，1934年4月5日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-001-0110-0002 。由此表明公債發(fā)行已非地方各行其是。

1929年，中央政府公布《銀行注冊(cè)章程》，對(duì)地方銀行注冊(cè)的過(guò)程、資本金的增減以及人員的任命詳細(xì)規(guī)定，尤其是對(duì)于注冊(cè)以及增減資本、營(yíng)業(yè)執(zhí)照頒發(fā)，都需報(bào)財(cái)政部。⑥《財(cái)政部關(guān)于抄送銀行注冊(cè)章程的咨文、公函及湖北省政府的訓(xùn)令》，1929 年4 月30 日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0201-0002。1931年，頒布《銀行法》五十一條，其中規(guī)定各地方銀行的名稱(chēng)、總行所、資本總額、創(chuàng)辦人之姓名住所、成立年限、營(yíng)業(yè)范圍、組織規(guī)則等，呈請(qǐng)財(cái)政部或呈由所在地主管官署轉(zhuǎn)請(qǐng)財(cái)政部核準(zhǔn)。⑦《財(cái)政部關(guān)于抄送銀行注的咨文》，1931年4月27日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0196-0004。同時(shí)，制定《銀行兌換券發(fā)行稅法》，嚴(yán)格控制地方銀行發(fā)行券鈔。⑧《財(cái)政部關(guān)于制定銀行兌換券發(fā)行稅法明令公布并實(shí)行的咨文》，1931年8月25日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0196-0008。1933年，湖北省銀行擬發(fā)行角票，“并未呈經(jīng)本部核準(zhǔn)，所擬推行辦法各節(jié)應(yīng)即刪除”。⑨《行政院財(cái)政部關(guān)于財(cái)政廳一九三三年一二三三個(gè)月行政計(jì)劃書(shū)審查意見(jiàn)的咨文》，1933年4月1日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-001-0065-0011。

綜上，南京國(guó)民政府通過(guò)武力征伐、裁厘改統(tǒng)、財(cái)政報(bào)告、財(cái)政巡查、財(cái)政監(jiān)督、稅權(quán)控制、債權(quán)控制和地方銀行控制等種種手段，逐步完成了政治上和財(cái)政上的集權(quán)。隨后，又在集權(quán)下再實(shí)施分權(quán)，主要措施有“實(shí)省虛縣”和“實(shí)縣虛省”。

第一個(gè)分權(quán)措施是“實(shí)省虛縣”。“實(shí)省虛縣”主要是確立中央和省級(jí)兩級(jí)財(cái)政制度。1927年，古氏劃分案列入國(guó)家收入的有鹽務(wù)稅、關(guān)稅、常關(guān)稅、煙酒稅、卷煙稅、煤油稅、厘金及郵包稅、礦稅、印花稅、國(guó)有營(yíng)業(yè)收入及禁煙罰款等；列入地方收入的有田賦、契稅、牙稅、當(dāng)稅、商稅、船捐、房捐、屠宰稅、漁業(yè)稅和其他雜稅雜捐。1928年接任財(cái)政部長(zhǎng)的宋子文對(duì)古氏劃分案進(jìn)行修訂，頒布新的中央和省兩級(jí)分稅制方案，規(guī)定屬中央稅目有鹽稅、海關(guān)稅及內(nèi)地稅、常關(guān)稅、煙酒稅等16項(xiàng)，屬地方稅目有田賦、契稅、牙稅、當(dāng)稅、屠宰稅等12項(xiàng)。經(jīng)過(guò)此次劃分，中央和省級(jí)政府的稅目歸屬逐步明晰，即國(guó)家稅收以鹽稅、關(guān)稅、統(tǒng)稅為主體，地方稅收以田賦、契稅和后來(lái)的營(yíng)業(yè)稅為主體。

第二個(gè)分權(quán)措施是“實(shí)縣虛省”。因“實(shí)省虛縣”的改革并沒(méi)有明確縣級(jí)稅源，使“縣級(jí)財(cái)政成為省級(jí)財(cái)政之附庸”。⑩葉廣麟：《財(cái)政收支系統(tǒng)恢復(fù)三級(jí)制應(yīng)有的準(zhǔn)備》，《福建省銀行季刊》1946年第2卷，第80-84頁(yè)。有鑒于此，南京國(guó)民政府?dāng)M“實(shí)縣虛省”，即將縣級(jí)財(cái)政納入財(cái)政分權(quán)范圍內(nèi)。1935年，頒行《財(cái)政收支系統(tǒng)法》，將中央和地方二級(jí)財(cái)政體制演變?yōu)橹醒?、省（市）、縣（市）三級(jí)財(cái)政體制，并把土地稅、田賦附加、印花稅的三成、營(yíng)業(yè)稅的三成全部劃給了縣級(jí)財(cái)政。在1941年第三次全國(guó)財(cái)政會(huì)議上，議定由中央劃撥縣級(jí)財(cái)政印花稅的30%，遺產(chǎn)稅的25%，營(yíng)業(yè)稅由原定20%劃撥改增為30%，以鞏固縣級(jí)財(cái)政。①參見(jiàn)潘國(guó)旗：《第三次全國(guó)財(cái)政會(huì)議與抗戰(zhàn)后期國(guó)民政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整》，《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究》2004年第4期。1946年，進(jìn)一步明確，財(cái)政收支系統(tǒng)分為中央、省（或院轄市）、縣（或省轄市）三級(jí)②《財(cái)政收支改為三級(jí)制》，《立報(bào)》1946年5月31日，第2版。，從而完成了財(cái)政分權(quán)的框架制度設(shè)計(jì)。

（二）集權(quán)下分權(quán)模式與財(cái)權(quán)事權(quán)適配

1.南京國(guó)民政府在集權(quán)下分權(quán)的優(yōu)點(diǎn)

因中央與省級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)配置已被學(xué)界廣泛探討，③既往研究多從中國(guó)層面考察南京國(guó)民政府時(shí)期的集權(quán)效果，本文再補(bǔ)充幾條外文資料。英國(guó)皇家國(guó)際事務(wù)研究所（Royal Institute of International Affairs）對(duì)中國(guó)集權(quán)進(jìn)行財(cái)政分權(quán)與事權(quán)配置的評(píng)價(jià)說(shuō)，“中國(guó)統(tǒng)一后有了形式上的和平，政府和民眾的現(xiàn)代化努力都可以取得成果。我相信，一旦中國(guó)騎上馬，她將學(xué)會(huì)騎馬，甚至參加國(guó)際杯比賽?！粋€(gè)統(tǒng)一的中國(guó)保持傳統(tǒng)的方式將無(wú)法忍受各地自行其是……在努力創(chuàng)造團(tuán)結(jié)的同時(shí)，也試圖為國(guó)家提供所需的現(xiàn)代材料設(shè)備，如工業(yè)、鐵路、航空線路、現(xiàn)代軍隊(duì)等，以及一個(gè)現(xiàn)代的社會(huì)和政治組織”（Tsiang T F.，The Present Situation in China：A Critical Analysis，International Affairs Royal Institute of International Affairs，vol.14，1935，pp.496-513）。對(duì)中央集權(quán)后的各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展前景看好。《美國(guó)政治和社會(huì)科學(xué)院年鑒》（The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science）也持同樣觀點(diǎn)，“北洋時(shí)期中國(guó)的鐵路多數(shù)依靠外國(guó)資金，但南京國(guó)民政府時(shí)期中國(guó)的交通多用自己資金，1930 年，全中國(guó)的里程從22.7%增加到34.0%。同時(shí)，自1930 年以來(lái)，除日本控制中國(guó)滿(mǎn)洲里鐵路外，中國(guó)對(duì)鐵路的控制權(quán)明顯加強(qiáng)。另外，在這十年中中國(guó)建成35 000 英里左右的高速公路，雖然公共汽車(chē)和卡車(chē)數(shù)量的精確統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無(wú)法獲得，但這個(gè)數(shù)字很大并且正在穩(wěn)步增加。”（Clark，Grover，China's Economic Emergence.The ANNALS of the American Academy of Political and Social Science，vol.168，1933，pp.84-94）?！短窖笫聞?wù)雜志》（Pacific Affairs）亦持同樣觀點(diǎn)（Fong，H.D.，The prospect for China's industrialization.Pacific Affairs，vol.15.1，1942，pp.44-60）。當(dāng)然，將這一時(shí)期納入現(xiàn)代化的尺度，南京國(guó)民政府的成就是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但是與晚清和北洋時(shí)期的對(duì)比尺度下，仍不可忽略這一時(shí)期的發(fā)展。《美國(guó)政治和社會(huì)科學(xué)院年鑒》有一客觀評(píng)價(jià)，“并不是說(shuō)中國(guó)已經(jīng)成為一個(gè)主要的工業(yè)國(guó)家。她遠(yuǎn)非如此。也許她會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)主要從事農(nóng)業(yè)工作。但是似乎也相當(dāng)清楚，中國(guó)工業(yè)的發(fā)展已經(jīng)沿著良好的路線前進(jìn)，中國(guó)人已經(jīng)展示了他們使用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活技術(shù)的能力?，F(xiàn)在和以后，中國(guó)人不應(yīng)被視為在構(gòu)成現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活的所有方面都落后的民族，而應(yīng)被視為在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的那些領(lǐng)域中已經(jīng)有進(jìn)步的國(guó)家（Clark，Grover，China's Economic Emergence，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，vol.168，1933，pp.84-94）。本文重點(diǎn)補(bǔ)充論述被既往學(xué)界長(zhǎng)期忽視的縣級(jí)財(cái)權(quán)與事權(quán)的適配情況。

南京國(guó)民政府時(shí)期的地方財(cái)政支出方向，大概可以分為：（1）黨政費(fèi)（包括黨務(wù)費(fèi)或政權(quán)行使支出，行政支出或隔鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲行政費(fèi)之列稱(chēng)自治費(fèi)者，財(cái)務(wù)費(fèi)，司法費(fèi)等）④就黨務(wù)行政費(fèi)而言，在1930 年以前，其所估歲出百分?jǐn)?shù)多呈遞增趨勢(shì)，1935 年平均數(shù)為27%，1926 年為32%，1927 年為38%，1929年為43%，1930年為48%。之所以如此，一為黨政費(fèi)款額之實(shí)際增加，二為行政費(fèi)內(nèi)容漸趨于完備（如縣政府經(jīng)費(fèi)初末列入，預(yù)算后已列入）?？h黨政費(fèi)平均百分?jǐn)?shù)以寧夏、貴州、甘肅、安徽、廣西、山東、廣東等省較高，江蘇、江西、湖北、四川、西康、山西、青海等省較低。參見(jiàn)彭雨新：《縣地方財(cái)政》，商務(wù)印書(shū)館1948 年版，第21頁(yè)。；（2）公安保安費(fèi)（包括保安費(fèi)或自衛(wèi)費(fèi)，公安或警察費(fèi)）；（3）教育文化費(fèi)；（4）建設(shè)衛(wèi)生及救恤費(fèi)（包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出或建設(shè)費(fèi)實(shí)業(yè)費(fèi)交通費(fèi)、營(yíng)業(yè)投資及維持支出、衛(wèi)生及治療支出、保育及救濟(jì)支出、公務(wù)人員退休及撫恤支出、社會(huì)事業(yè)支出等）；（5）其他（凡不屬于以上四項(xiàng)之支出者，如債務(wù)支出、信托管理支出、損失支出、特殊支出、普通補(bǔ)助及協(xié)助支出、其他支出及預(yù)備費(fèi)等）。⑤彭雨新：《縣地方財(cái)政》，商務(wù)印書(shū)館1948年版，第21頁(yè)。

地方歲出較大項(xiàng)目之一為教育文化支出，如，1936—1942年大約占縣財(cái)政支出的三分之一。盡管因抗戰(zhàn)需要導(dǎo)致部分縣教育支出縮減，但整體均數(shù)亦有30%左右。分省而言，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)以前以江蘇、四川、山東、河南、廣西、青海、寧夏等為較高，如1937年，青海省縣財(cái)政有64%投入到教育文化支出中，寧夏亦投入了53%?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，則以四川、西康、河南、廣西、貴州等為較高。具體如表3所示。

縣財(cái)政另一大項(xiàng)支出是公安保安費(fèi)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)以前大約占比為五分之一，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)后降至六分之一。但是，山西、河南、福建、浙江、陜西等省因是戰(zhàn)區(qū)或鄰近戰(zhàn)區(qū)，保安費(fèi)用有所增加。從各省情況來(lái)看，除云南外，以山西、陜西、江西、浙江等省較高，四川、西康、廣西等省較低。具體如表4所示。

表4 1936—1942年各省縣地方公安保安費(fèi)所占?xì)q出百分?jǐn)?shù)表

除此之外，縣地方建設(shè)衛(wèi)生及救恤費(fèi)亦為縣財(cái)政支出主要大項(xiàng)。1936—1942年各省總平均數(shù)在15%以?xún)?nèi)。但因抗戰(zhàn)爆發(fā)，地方事業(yè)多告停滯，建設(shè)及衛(wèi)生支出平均百分?jǐn)?shù)下降（由9.73%降至5.57%）。1930年后，因新縣制實(shí)施，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、衛(wèi)生治療及保育救濟(jì)等事業(yè)，稍有增進(jìn)，其經(jīng)費(fèi)所占比例由6%增至10%左右。分省言之，江蘇、浙江、廣西等較高，山西、陜西、甘肅、青海、寧夏等較低。如表5所示。

實(shí)踐中，中央、省、縣共有行商營(yíng)業(yè)稅、住商營(yíng)業(yè)稅、契稅、地價(jià)稅及土地增值稅、特別課稅、棉花臨時(shí)特捐等。縣級(jí)稅源有屠宰稅、房捐、營(yíng)業(yè)牌照稅、使用牌照稅、筵席及娛樂(lè)稅和公產(chǎn)租課等項(xiàng)目。①《湖北省財(cái)政廳關(guān)于松滋、枝江、荊門(mén)、襄陽(yáng)、自忠等縣財(cái)政報(bào)告的代電及余正東的函》，1949年2月15日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS019-002-1483（1）-0013表6是1946年湖北省各縣稅捐來(lái)源。

表6 1946年湖北省各縣主要稅源 單位：元

湖北省各縣主要的稅種是營(yíng)業(yè)稅、筵席及娛樂(lè)稅兩種。從湖北省稅捐稽征處征收的稅額分布來(lái)看，縣稅占比較大，一般為70%左右，其次為省稅，占比約為20%左右。當(dāng)然，南京國(guó)民政府時(shí)期對(duì)縣級(jí)財(cái)政做了多次調(diào)整，且各地情況不一，無(wú)法一概而論。

盡管對(duì)南京國(guó)民政府時(shí)期地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的配置效應(yīng)不應(yīng)高估，②民國(guó)時(shí)期，一些地方實(shí)力派通過(guò)掌握的財(cái)權(quán)驅(qū)動(dòng)了地方近代化發(fā)展，但這并沒(méi)有脫離“匪幫”的角色，地方實(shí)力派與民眾并不存在較高的共容利益，因而其地方建設(shè)就不應(yīng)當(dāng)被高估。參見(jiàn)劉巍：《以“匪幫理論”解讀劉文彩現(xiàn)象》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)史評(píng)論》2019年第3期。但是相對(duì)于晚清與北洋時(shí)期而言，其改變了各地財(cái)政各自為政的意義也不應(yīng)被忽視。時(shí)人評(píng)論，在改制以前，“以此財(cái)源，而欲以發(fā)展縣地方事業(yè)，固不可能，即以之維持推行政令之必需機(jī)構(gòu)，亦感困難……地方事業(yè)，百?gòu)U待舉，不得不加以改革……現(xiàn)行制度下之最大特色，乃在縣（市）財(cái)源之較前充裕，使自治事業(yè)，得以充分發(fā)展，以期實(shí)行地方自治，奠定實(shí)施憲政之基礎(chǔ)，在制度上講，是無(wú)可評(píng)議”。③胡志康：《改制后之浙江縣級(jí)財(cái)政》，《浙江經(jīng)濟(jì)月刊》1948年第4卷第1期，第6-11頁(yè)。官方評(píng)價(jià)，“（之前）縣地方財(cái)政向由地方各自為政，主管官?gòu)d亦無(wú)詳明之統(tǒng)計(jì)，以致附稅雜捐賡續(xù)增設(shè)，人民苦于苛細(xì)，整理倍感困難，迨民國(guó)十八年依照中央頒布監(jiān)督地方財(cái)政法規(guī)以統(tǒng)一財(cái)政，收支厲行預(yù)算制度，實(shí)施會(huì)計(jì)獨(dú)立，各原則詳擬施行綱要，早經(jīng)呈核，通行顧雛，形已初具”。①《湖北省財(cái)政廳關(guān)于一九三三年四五六三個(gè)月行政計(jì)劃書(shū)的呈文附湖北省政府指令公字市2812號(hào)》，1933年7月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-001-0066-0002

2.南京國(guó)民政府在集權(quán)下分權(quán)的缺點(diǎn)

如前所述，在實(shí)際的決策中，地方到中央的信息傳遞面臨時(shí)間成本，且在信息失真風(fēng)險(xiǎn)下，中央無(wú)法全部掌握復(fù)雜的地區(qū)偏好分布，而地方政府則可以就近更好地評(píng)估公共服務(wù)需求與偏好，進(jìn)而總體上拓寬事權(quán)，提高公共資源配置的效率，因而相適的財(cái)政分權(quán)是必要的。但是，正是由于這種分散化的地緣與區(qū)域結(jié)構(gòu)，中央政府又必須在宏觀上把握地區(qū)行為信息，因?yàn)榉謾?quán)下的信息或非信息問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致負(fù)面的外部性風(fēng)險(xiǎn)（如不能掌控地方財(cái)政收支）。②Besley，T.，Coate S.，Centralized versus Decentralized Provision of Local Public Goods：A Aolitical Economy Approach，Public Economics，vol.12，2003，pp.2611-2637.同時(shí)，會(huì)引發(fā)地方政府之間的逐底競(jìng)爭(zhēng)（如北洋時(shí)期的軍事競(jìng)爭(zhēng)），并通過(guò)地方財(cái)權(quán)腐蝕中央能力（如地方公債、貨幣的隨意發(fā)行和厘金的隨意征收）。③Cai H.，Treisman D.，State Corroding Federalism.Public Economics，vol.3，2004，pp.819-843.時(shí)人認(rèn)識(shí)到，“國(guó)家之能治與不能治，率視政權(quán)之能一與不能一以為衡”。④王贛愚：《中國(guó)的政治改進(jìn)》，商務(wù)印書(shū)館，年份不詳，第122頁(yè)。因此，地方的財(cái)政行為應(yīng)納入到中央的統(tǒng)一框架之下，避免地方各行其是。故財(cái)政分權(quán)首在集權(quán)，在集權(quán)的基礎(chǔ)下分權(quán)，更為妥當(dāng)。

然而，南京國(guó)民政府并未有效集權(quán)，甚至混淆了中央集權(quán)與個(gè)人集權(quán)的邊界。同時(shí)，也未能有效分權(quán)，地方苛稅、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹等問(wèn)題依然存在。

其一，并未完成實(shí)質(zhì)性的國(guó)家統(tǒng)一。盡管較之北洋時(shí)期軍閥并立的局面有所改善，但是，蔣介石領(lǐng)導(dǎo)的中央政府，完全控制的地區(qū)僅有安徽、江蘇、浙江、福建、江西五個(gè)省份，僅將全國(guó)約8%的國(guó)土和20%的人口完全納入到了中央的運(yùn)轉(zhuǎn)框架之下。⑤翁有為、王力：《近代中國(guó)權(quán)力更替與國(guó)家中心力量重塑》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第3期。滇系、桂系、晉系、川系等省級(jí)軍事實(shí)力派依然長(zhǎng)期各行其是。中央部院之間、中央與地方之間、地方與地方之間的派系構(gòu)成極其復(fù)雜，甚至相互傾軋，使中央權(quán)威受損。

其二，并不具備合法性政府的基本特征。馬克斯·韋伯認(rèn)為，合法性政府分為三類(lèi)，分別是魅力型統(tǒng)治、合法型統(tǒng)治、傳統(tǒng)型統(tǒng)治。魅力型統(tǒng)治要求領(lǐng)導(dǎo)人具備超凡的軍事才能、政治才能、道德水準(zhǔn)和人格魅力，而合法型統(tǒng)治政府具有完善的法治建設(shè)和集體認(rèn)同及最低限度的法律遵從愿望，傳統(tǒng)型統(tǒng)治則要求政府具備集體認(rèn)可的信仰規(guī)則承續(xù)或權(quán)力譜系的正當(dāng)繼承。這三種類(lèi)型的政府，是權(quán)威產(chǎn)生的前提。⑥［德］馬克斯·韋伯著，閻克文譯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》第1卷，上海出版社2010年版，第322、333、351頁(yè)。但是南京國(guó)民政府并不具備這三種特征，因此其并不具備完全的權(quán)威性。就魅力型統(tǒng)治而言，中央政府的實(shí)際控制者蔣介石過(guò)分推崇武力，其個(gè)人并非具備超凡的軍事指揮才能，⑦陳默：《國(guó)民政府對(duì)1941年蘇德戰(zhàn)局的研判——兼論蔣介石的戰(zhàn)略眼光》，《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)研究》2021年第2期。也不具備過(guò)人的政治才能，也并非擁有兼濟(jì)天下的情懷，其個(gè)人威望僅局限于其嫡系與親信之間，并未得到廣泛性認(rèn)同，甚至從中央到地方多次出現(xiàn)反蔣行動(dòng)，如胡漢民、閻錫山、楊森、馮玉祥、盧漢、鄧演達(dá)等人先后反蔣。就合法型統(tǒng)治而言，南京國(guó)民政府盡管制定了一系列的法律法規(guī)，但集體認(rèn)同性低。在實(shí)踐中，“人大于法”，如蔣介石個(gè)人經(jīng)常違背預(yù)算法，增加軍事預(yù)算。其法制建設(shè)及實(shí)踐，與現(xiàn)代性法理所蘊(yùn)含的公共、理性、平等、公正精神背道而馳。⑧劉云虹：《差序格局社會(huì)中的法治困境——以國(guó)民政府監(jiān)察院“打虎”為例》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2014年第1期。南京國(guó)民政府在形式上繼承了三民主義，具備形式上的傳統(tǒng)型統(tǒng)治正當(dāng)性，但是，可控范圍內(nèi)的獨(dú)裁強(qiáng)化、“安內(nèi)”戰(zhàn)略失誤、統(tǒng)治集團(tuán)的官僚資本累積與苛捐雜稅，將“三民主義”的民權(quán)、民族與民生精神內(nèi)核逐漸消解。因此，從理論上而言，南京國(guó)民政府并不完全具備合法性政府的基本特征，導(dǎo)致中央的權(quán)威性備受挑戰(zhàn)，加上央地關(guān)系還交織著復(fù)雜的派系斗爭(zhēng)與權(quán)力博弈，侵蝕了中央權(quán)威。

同時(shí)，南京國(guó)民政府在集權(quán)于中央與集權(quán)于個(gè)人之間，存在混淆。在中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，財(cái)政采取高度集中的財(cái)政管理模式，財(cái)政決策很大程度上取決于君主偏好，呈現(xiàn)出典型的人格化特征。這也是馬克斯·韋伯所說(shuō)的，世襲制國(guó)家下統(tǒng)治者將國(guó)家視為一種私有財(cái)產(chǎn)，而非公共財(cái)產(chǎn)。①Weber M，Politik als Beruf’，Gesammelte Politische Schriften，1919，pp.505-560.在清代前期，君主權(quán)力登峰造極，以致皇帝只有集權(quán)之舉，而無(wú)分權(quán)之行。這嚴(yán)重?cái)D壓了社會(huì)的創(chuàng)新空間和分工空間，造成事權(quán)單一，阻礙技術(shù)進(jìn)步，從而制約整體國(guó)家能力的提升。南京國(guó)民政府時(shí)期，蔣介石推崇個(gè)人集權(quán)，強(qiáng)行干預(yù)財(cái)政運(yùn)行。如蔣介石多次強(qiáng)制要求增加軍費(fèi)預(yù)算，引發(fā)財(cái)政部長(zhǎng)宋子文不滿(mǎn)，宋氏感嘆“當(dāng)財(cái)政部長(zhǎng)，跟給蔣介石當(dāng)一條狗，沒(méi)什么兩樣”。②陳延一：《民國(guó)財(cái)長(zhǎng)：宋子文》，東方出版社2008年版，第144頁(yè)。預(yù)算的約束性、獨(dú)立性受人格化的侵蝕，使預(yù)算偏離了應(yīng)有的事權(quán)，從而制約了南京國(guó)民政府時(shí)期財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，也制約了國(guó)家能力的提升。

因此，中央權(quán)威不足的情形下，南京國(guó)民政府的財(cái)政分權(quán)行為，弊端頗多。如，中央要求各省取消各類(lèi)苛捐雜稅，但是在實(shí)踐過(guò)程中，因軍政費(fèi)缺口頗大，又不得不要求地方提高稅率，甚至開(kāi)征新稅。如湖北省營(yíng)業(yè)稅將棉業(yè)稅率定為千分之二點(diǎn)五，但是因“剿匪”需要，飭令湖北省提高稅率，“該省現(xiàn)征棉花營(yíng)業(yè)稅僅為千分之二五，稅率過(guò)輕，應(yīng)改增千分之十，以裕稅收”。③《武昌縣商會(huì)關(guān)于請(qǐng)免予推行新?tīng)I(yíng)業(yè)稅甲乙兩項(xiàng)辦法以恤商艱的呈文》，1932年10月9日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0177-0011。在新稅開(kāi)征上，以食鹽戰(zhàn)時(shí)附加稅、糧食征購(gòu)和田賦征借等手段開(kāi)辟財(cái)源。各地依然苛稅無(wú)窮，如武昌縣“民力凋敝，光復(fù)后因該縣接近省會(huì)，供應(yīng)繁多，人民負(fù)擔(dān)亦重，而地方財(cái)政又毫無(wú)基礎(chǔ)，但財(cái)政為庶政之母，凡事非財(cái)莫舉，因此攤派興矣。就政府方面言，誠(chéng)有其苦衷，就人民方面言，則不勝其苛細(xì)”。④曾繁柏：《視察武昌縣財(cái)政報(bào)告》，1947年2月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS019-001-1393（1）—0003。義烏縣因教育經(jīng)費(fèi)不足，征收筵席教育捐。⑤《奉省府指令核準(zhǔn)該縣征收筵席教育捐仰遵照》，《浙江教育行政周刊》，1932年第3卷第24期，第10頁(yè)。除此之外，還發(fā)行公債、超發(fā)貨幣解決財(cái)政困境，民眾仍不堪其累。就其歲出而言，軍費(fèi)依然居高不下。⑥如1937 年預(yù)算案中，軍務(wù)費(fèi)經(jīng)常、臨時(shí)二項(xiàng)合為392499952 元，占全部預(yù)算39.22%。以較二十五年的326727655 元增加了65772297元。時(shí)人評(píng)論，“軍務(wù)費(fèi)中有各省軍費(fèi)七千余萬(wàn)元，或由補(bǔ)助費(fèi)移列，或?qū)傩略稣?，于軍政軍令的統(tǒng)一關(guān)系甚大。軍政部管理經(jīng)常軍費(fèi)歷有短缺，此次編造軍務(wù)費(fèi)預(yù)算，事前由軍政財(cái)政當(dāng)局協(xié)商妥定，并相互聲明，此后依照預(yù)算執(zhí)行，不再如以前年度之請(qǐng)款追加預(yù)算?！敝袊?guó)第二歷史檔案館編：《中華民國(guó)史檔案資料匯編》第五輯第二編，江蘇古籍出版社2000年版，第163頁(yè)。這擠壓了事業(yè)經(jīng)費(fèi)的投入。隨著縣級(jí)治安、教育、建設(shè)、衛(wèi)生等多項(xiàng)事權(quán)的不斷擴(kuò)大，地方需款過(guò)殷，而軍費(fèi)依然居高不下，事權(quán)經(jīng)費(fèi)所費(fèi)不貲。⑦李國(guó)忠：《民國(guó)時(shí)期中央與地方關(guān)系》，天津人民出版社2004年版，第166-225頁(yè)。如江蘇省，“教費(fèi)雖增，而困難愈甚，六十一縣之中，每年收支可以相抵而略有剩余者，難得一二，而入不敷出積欠累累者，則比比皆是”。⑧薛鐘泰：《江蘇教育經(jīng)費(fèi)概況及其整理途徑》，《江蘇教育》1933年第2卷第3期。如湖北省荊門(mén)縣，在教育經(jīng)費(fèi)上，“屬困難萬(wàn)分，即是東挪西移，維持現(xiàn)狀”。在自衛(wèi)隊(duì)經(jīng)費(fèi)上，“因現(xiàn)財(cái)政困難無(wú)法籌措，經(jīng)各機(jī)關(guān)法團(tuán)第5次聯(lián)席會(huì)議決定成立本縣自衛(wèi)經(jīng)費(fèi)籌募保管委員會(huì)另行籌募”。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)經(jīng)費(fèi)上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治財(cái)產(chǎn)未能建立，多系向民間攤募，人民不堪其累”。⑨《荊門(mén)縣財(cái)政報(bào)告》，日期不詳，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS067-001-0732-0012。

三、兩種不同模式的比較

（一）財(cái)政分權(quán)的相似性與不同性

從晚清到南京國(guó)民政府時(shí)期，不同政府對(duì)財(cái)政分權(quán)具有相似性，概而言之，分別是地方財(cái)政信息的獲取、財(cái)政監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)、國(guó)地兩稅的邊界劃分和稅權(quán)債權(quán)的控制。

從地方財(cái)政信息的獲取一端而言，晚清時(shí)期的財(cái)政清理、北洋政府時(shí)期的地方財(cái)政監(jiān)督制度、南京國(guó)民政府時(shí)期的財(cái)政報(bào)告制度、巡視制度等，皆為獲取地方財(cái)政信息。如財(cái)政清理，即晚清時(shí)期中央獲取地方財(cái)政信息的嘗試。中央選派的財(cái)政監(jiān)理官，以專(zhuān)“清理財(cái)政，專(zhuān)重調(diào)查各省財(cái)政歷史沿革，每年出入的真實(shí)數(shù)目，不論向來(lái)已報(bào)部或從不報(bào)部的出入款項(xiàng)，皆須令各省和盤(pán)托出”。⑩張運(yùn)譜：《清末清理財(cái)政的回憶》，全國(guó)政協(xié)文史資料委員會(huì)編：《文史資料存稿選編》晚清北洋（上冊(cè)），中國(guó)文史出版社2002年版，第43頁(yè)。地方設(shè)立的清理財(cái)政局職責(zé)是“將該省光緒三十四年各項(xiàng)收支存儲(chǔ)銀糧確數(shù)按款調(diào)查，編造詳細(xì)報(bào)告冊(cè)并盈虧比較，表送部查覆，前項(xiàng)調(diào)查條款，由度支部開(kāi)列綱要，其詳細(xì)條目應(yīng)由該局酌量辦理，總以確實(shí)詳明為主”①《為具奏酌擬清理參政處各省清理財(cái)政局辦事章程一折奉旨事》，宣統(tǒng)元年，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：09-01-02-0015-011。，而北洋政府時(shí)期的中央政府仿晚清之制度，地方設(shè)財(cái)政與官銀錢(qián)行號(hào)監(jiān)理官，②《財(cái)政部部令第三百零一號(hào)：各省官銀錢(qián)行號(hào)監(jiān)理官章程》，《政府公報(bào)》1913年第591期，第12-13頁(yè)。并向各省派遣財(cái)政視察員，③《財(cái)政部呈大總統(tǒng)謹(jǐn)將擬派各省財(cái)政視察員開(kāi)單請(qǐng)批準(zhǔn)施行文》，《政府公報(bào)》1912年第195期，第7-8頁(yè)。隨后又在各省設(shè)巡按使公署，詳查地方行政及財(cái)政稅收事宜，這些措施皆為獲取地方財(cái)政收支的信息。南京國(guó)民政府時(shí)期，亦設(shè)地方財(cái)政的報(bào)告制度與財(cái)政巡查制度，以周知地方歲入歲出信息，以防信息失真與不對(duì)稱(chēng)。

就財(cái)政監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)一端而言，晚清時(shí)期清廷欲將財(cái)政監(jiān)督之權(quán)集中于度支部，在清理財(cái)政章程六條中，度支部提出：“各地方凡是涉及財(cái)政有關(guān)事宜應(yīng)及時(shí)咨報(bào)度支部；各地方藩司，應(yīng)由度支部直接考核；有關(guān)造報(bào)事宜，凡是應(yīng)報(bào)而逾期不報(bào)度支部者，應(yīng)嚴(yán)厲懲處?！雹堋稙橥鬃们謇碡?cái)政章程折奉旨事致宗人府》，光緒三十四年十二月，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：06-01-001-000711-0161。以期達(dá)到對(duì)地方財(cái)政的監(jiān)督作用。⑤需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，有學(xué)者指出清末的財(cái)政監(jiān)理官的職責(zé)是監(jiān)督地方財(cái)政，此言并不準(zhǔn)確（如肖高華：《“以?xún)?nèi)治外”——央地博弈下的近代地方財(cái)政監(jiān)督制度設(shè)計(jì)》，《史學(xué)月刊》2022年第1期）。按照財(cái)政監(jiān)理官權(quán)限，主要是了解地方財(cái)政收支實(shí)數(shù)，具體包括稽查司道庫(kù)儲(chǔ)之盈虧，稽査各屬征收地丁漕糧及折銀辦法，稽査新政用款以及稽査關(guān)于地方自治各項(xiàng)之籌集及支出等（《監(jiān)理財(cái)政官會(huì)議詳情》，《申報(bào)》1909年5月19日，第5版），并強(qiáng)調(diào)不得干涉省財(cái)務(wù)行政，因此財(cái)政監(jiān)理官并不具備具備監(jiān)督地方財(cái)政的職能。北洋政府時(shí)期，依據(jù)《監(jiān)督財(cái)政長(zhǎng)官考成條例》對(duì)地方財(cái)政行政長(zhǎng)官進(jìn)行監(jiān)督，各地設(shè)巡按使公署也可行監(jiān)督職權(quán)。及至南京國(guó)民政府時(shí)期，除選派財(cái)政特派員、巡視員、稅務(wù)督察專(zhuān)員外，還頒行《國(guó)民政府監(jiān)督地方財(cái)政暫行法》⑥《國(guó)民政府財(cái)政部監(jiān)督地方財(cái)政條例》，《山西財(cái)政月刊》1928年第1卷第3期，第39-41頁(yè)?！敦?cái)政部自治財(cái)政督導(dǎo)人員工作綱要》《財(cái)政都督導(dǎo)專(zhuān)員服務(wù)規(guī)則》⑦《“財(cái)政部自治財(cái)政督導(dǎo)人員工作綱要”及“財(cái)政都督導(dǎo)專(zhuān)員服務(wù)規(guī)則”由》，《財(cái)政部公報(bào)》1942年第3卷第23-24期，第75-78頁(yè)。等對(duì)地方財(cái)務(wù)行政進(jìn)行監(jiān)督。

就債權(quán)稅權(quán)的控制而言，晚清、北洋與南京國(guó)民政府三屆中央政府均重此端。晚清時(shí)期，度支部曾規(guī)定，“中央各部院以及地方各省的外債舉借償還權(quán)限應(yīng)統(tǒng)一歸入中央度支部下”。⑧《為妥酌清理財(cái)政章程折奉旨事致宗人府》，光緒三十四年十二月，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：06-01-001-000711-0161北洋政府時(shí)期，進(jìn)一步規(guī)定，“各該省無(wú)論內(nèi)債外債，均不得自行舉辦，其有特別為難情形，非借債不可者，亦應(yīng)據(jù)實(shí)呈報(bào)財(cái)政部核準(zhǔn)方可訂借”。⑨《整理各省債款之實(shí)行》，《申報(bào)》1917年4月4日，第6版。要求地方借款必須秉命于中央，以期控制地方債權(quán)。南京國(guó)民政府時(shí)期，要求“省地方收支及特別市收支，遇有新設(shè)稅目、增加支出，或募集公債時(shí)，均應(yīng)由國(guó)民政府財(cái)政部核準(zhǔn)后施行之”。⑩《國(guó)民政府財(cái)政部監(jiān)督地方財(cái)政條例》（1928年7月），全國(guó)財(cái)政會(huì)議秘書(shū)處：《全國(guó)財(cái)政會(huì)議匯編》，1928年版，第43頁(yè)。北洋時(shí)期初步界定央地稅權(quán)邊界后，對(duì)于未在界定范圍內(nèi)的稅種，規(guī)定“將來(lái)應(yīng)行廢止”。?《財(cái)政部劃分稅目之內(nèi)容》，《時(shí)報(bào)》1912年10月29日，第5版。地方不允許新立稅目。南京國(guó)民政府時(shí)期亦行此舉，1934年發(fā)布《廢除苛捐雜稅令》，規(guī)定“各省市征收稅捐，或增減稅目，凡與法律或法令之規(guī)定有抵觸時(shí)，財(cái)政部得隨時(shí)制止撤銷(xiāo)之”。?《國(guó)民政府令：廢除苛捐雜稅令》，《國(guó)民政府公報(bào)》1934年第1472期，第1頁(yè)。同時(shí)嚴(yán)格規(guī)定地方的稅目變更?《財(cái)政部關(guān)于函送修正監(jiān)督地方財(cái)政暫行辦法的咨文》，1933 年1 月，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0002-0003。、稅率變換?《湖北省政府關(guān)于補(bǔ)訂營(yíng)業(yè)稅物品販賣(mài)業(yè)中遺漏各業(yè)稅率表的指令、咨以及湖北省財(cái)政廳呈文》，1931年4月30日，湖北省檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：LS001-005-0168-0006。等，以控制地方稅權(quán)。

由是之故，晚清、北洋與南京國(guó)民政府時(shí)期，其財(cái)政改革措施的內(nèi)容與方式頗為相似。其不同之處在于，晚清到北洋時(shí)期是財(cái)權(quán)不斷下移的過(guò)程，而南京國(guó)民政府是財(cái)權(quán)不斷上移的過(guò)程。在清末北洋時(shí)期分權(quán)的既定事實(shí)下，中央的種種集權(quán)措施，地方多置若罔聞。報(bào)界評(píng)論，“中央極希望整理財(cái)政……近來(lái)督軍跋扈……財(cái)廳種種紊亂，地方財(cái)政余亦痛恨，但現(xiàn)中央能力薄弱，無(wú)可諱言”。①《閩代表與周自齊談話》，《申報(bào)》1920年12月18日，第6版。不少地方“只管名義上受北京的任命，而實(shí)際上卻是一毫不睬的”。②《中央財(cái)政的困難程度：現(xiàn)代評(píng)論》，1925年1月24日，上海市檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：D2-0-1780-102。“近幾年來(lái)各省釀成混戰(zhàn)的局面，因此軍費(fèi)大為膨脹……于是向地方上或是向外借款，預(yù)征田賦，濫發(fā)鈔票，債券，無(wú)所不有的稅捐也都增加了……這些借款、預(yù)征、增稅、加捐、鈔票、債券等，除了債券一項(xiàng)就在報(bào)端所見(jiàn)，略略可以計(jì)算外，其余的就沒(méi)有方法可以計(jì)數(shù)?！雹邸陡魇∝?cái)政的窮狀》，《現(xiàn)代評(píng)論》第4卷第85期，1926年7月24日，上海市檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：D2-0-1783-127。地方財(cái)政完全脫離中央管控。而南京國(guó)民政府在形式上完成國(guó)家統(tǒng)一后，又通過(guò)金融統(tǒng)制等措施完成財(cái)經(jīng)集權(quán)，隨后通過(guò)對(duì)稅權(quán)、債權(quán)、貨幣發(fā)行權(quán)的統(tǒng)一控制，進(jìn)一步完成財(cái)政集權(quán)，使財(cái)權(quán)下移的趨勢(shì)不斷上移。

（二）差異的關(guān)鍵：中央對(duì)全局的控制能力

中央政府類(lèi)型有“強(qiáng)政府”與“弱政府”之分。維斯和霍布森認(rèn)為，“中央政府之強(qiáng)弱應(yīng)以其能力之大小來(lái)衡量，能力大的國(guó)家謂之曰‘強(qiáng)政府’，能力小的國(guó)家謂之曰‘弱政府’。最強(qiáng)的政府能夠改變各社會(huì)集團(tuán)的行為，甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；弱政府雖能抵御各社會(huì)集團(tuán)的行為，卻無(wú)力改變他們的行為；最弱的政府則往往成了特殊利益的俘虜”。④［澳］琳達(dá)·維斯、［澳］約翰·M.霍布森著，黃兆輝、廖志強(qiáng)譯：《國(guó)家與經(jīng)濟(jì)發(fā)展——一個(gè)比較及歷史性的分析》，吉林出版集團(tuán)有限責(zé)任公司2009年版，第6頁(yè)。在資源調(diào)控中，弱政府往往調(diào)度失靈，不能協(xié)調(diào)各方利益團(tuán)體的一致行動(dòng)，而強(qiáng)政府則能夠?qū)⒏骼嫦嚓P(guān)者的行為納入統(tǒng)一框架范圍之內(nèi)，因此阿爾蒙德指出，“為了進(jìn)行有效的治理，所建立的政府必須足夠強(qiáng)大”。⑤［美］加布里埃爾·A.阿爾蒙德等著，楊紅偉等譯：《當(dāng)代比較政治學(xué)：世界視野》（第8版），上海人民出版社2010年版，第11頁(yè)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論提出，制度的變遷驅(qū)動(dòng)力是多元的，然而質(zhì)變力則取決于強(qiáng)勢(shì)力一方。⑥施戍杰：《斯密動(dòng)力、國(guó)家能力與晚清近代化受挫》，《中國(guó)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)論文集》，2010年。晚清時(shí)期，中央政府已失去對(duì)地方財(cái)政的控制，在信息獲取、資源調(diào)度中，皆處弱勢(shì)。羅茲曼針對(duì)晚清政局指出，“一個(gè)省在最自行其是的時(shí)候，甚至可以完全破壞中央和縣級(jí)各部門(mén)之間的聯(lián)系，可以和中央的部署背道而馳”。⑦［美］吉爾伯特·羅茲曼著，陶驊等譯：《中國(guó)的現(xiàn)代化》，江蘇人民出版社1995年版，第102頁(yè)。是時(shí)報(bào)界評(píng)論，各省稅收“自征之、自管之、自用之、自察之，長(zhǎng)吏一無(wú)所過(guò)問(wèn)”，⑧《學(xué)校經(jīng)費(fèi)議第二》，《新民叢報(bào)》1902年4月15日。這洵非虛語(yǔ)。除各地可征厘金外，還征收多種雜稅，不僅項(xiàng)類(lèi)龐雜，且數(shù)目巨大，朝廷亦難稽考。⑨《奏報(bào)遵旨查明江西厘稅積弊事》，光緒二十二年十一月初五日，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：04-01-35-0574-001。地方漸成藩、運(yùn)、糧、關(guān)等機(jī)構(gòu)以及其他分塊的地方財(cái)政管理體系，獨(dú)立于中央之外。多項(xiàng)稅收為地方自給，且各省欠解中央之款逐成燎原之勢(shì)。⑩《呈直屬光緒七年奏銷(xiāo)征收節(jié)年錢(qián)糧完欠數(shù)目等清單》，光緒十年，中國(guó)第一歷史檔案館館藏檔案，檔案號(hào)：03-6212-059。各地財(cái)政管理機(jī)構(gòu)直屬督撫，由地方自行考成。?《奏請(qǐng)劃分中央與地方行政權(quán)限并議各省分設(shè)六司留府裁縣折》，宣統(tǒng)二年十一月十七日，故宮博物院編：《清末籌備立憲檔案史料》，中華書(shū)局1979年版，第546頁(yè)。因此晚清時(shí)期，奏銷(xiāo)制度已名存實(shí)亡，內(nèi)銷(xiāo)盡為空文，外銷(xiāo)龐大而中央無(wú)法掌控，奏銷(xiāo)制度弊端頻現(xiàn)，中央權(quán)威瀕臨可危。盡管晚清政府還存在名義上的君臣關(guān)系，但實(shí)際上，清廷已失去對(duì)地方財(cái)政資源的調(diào)度能力和控制能力，資源也由中央統(tǒng)籌控制轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤脚c中央共同控制，軍隊(duì)也由“國(guó)有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩⒂小?，中央?quán)威已被實(shí)質(zhì)性侵蝕，這是在“自弱”的基礎(chǔ)上展開(kāi)變革，?施戍杰：《斯密動(dòng)力、國(guó)家能力與晚清近代化受挫》，《中國(guó)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)年會(huì)論文集》，2010年。因此其財(cái)政分權(quán)措施難有實(shí)效。

辛亥鼎革雖改變了國(guó)家政體，但央地關(guān)系并未得以糾偏，反而沿著原有的變遷路徑，更趨枝強(qiáng)干弱。時(shí)人評(píng)價(jià)，“民國(guó)以后，中央與地方的關(guān)系，并未改觀。根本問(wèn)題絲毫沒(méi)有解決。……變相的督撫——各省都督，竟成了操縱時(shí)局的人物。中央之對(duì)地方，鞭長(zhǎng)莫及；地方之對(duì)中央，擁兵抗命”。?王贛愚：《中國(guó)的政治改進(jìn)》，第121頁(yè)。在財(cái)政上，各省截留京餉已成為常態(tài)，中央“通電各省要求接濟(jì)……各省多無(wú)覆電”。①《財(cái)政紀(jì)：整理財(cái)政計(jì)劃》，《華僑雜志》1913年第2期，第124-125頁(yè)。向各省索款，“各省復(fù)稱(chēng)，目下無(wú)款可以協(xié)濟(jì)中央政府”，②《財(cái)政部近向各省索款各省復(fù)稱(chēng)目下無(wú)款可以協(xié)濟(jì)中央政府》，《時(shí)報(bào)》1914年3月22日，第3版。中央政令已難通行。北洋政府中后期，中央政府被各路軍閥輪番坐莊，更無(wú)權(quán)威。盡管中央政府嚴(yán)禁地方舉債、征稅，但皆成一紙空文。③張一凡：《民元以來(lái)之地方財(cái)政》，銀行周報(bào)社1948年版，第171頁(yè)。北洋后期各省之間合縱連橫，中華民國(guó)第五任大總統(tǒng)竟遭囚禁，各省之間相互吞并已成常態(tài)，央地關(guān)系已經(jīng)演變成為地方實(shí)力派之間、黨派之間以及軍閥內(nèi)部復(fù)雜關(guān)系的聚合。各省軍事實(shí)力派之間長(zhǎng)年征伐，中央自顧不暇，甚至成為他省討伐的對(duì)象，中央權(quán)威更為羸弱，④畢學(xué)進(jìn)：《北洋政府與云南地方內(nèi)債的發(fā)借》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)史評(píng)論》2022年第4期。其財(cái)政分權(quán)措施，自然付諸東流。

制度一旦形成依賴(lài)，只有依靠外生力量糾偏。諾斯認(rèn)為，戰(zhàn)爭(zhēng)、革命、武力征服是非連續(xù)性制度變遷的源泉，既定的制度依賴(lài)通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)和武力的非連續(xù)性方式是一種根本變遷。⑤［美］道格拉斯·C·諾思著，杭行譯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，格致出版社2014年版，第119-120、136頁(yè)。正是通過(guò)國(guó)共合作北伐，南京國(guó)民政府才得以“建立一個(gè)至少能維持形式上統(tǒng)一的中央力量”。⑥Tsiang T F，The Present Situation in China：A Critical Analysis，International Affairs Royal Institute of International Affairs，vol.14，1935，pp.496-513.又通過(guò)設(shè)立中央銀行、廢兩改元、推行法幣，逐步完成對(duì)財(cái)經(jīng)資源的統(tǒng)制，以致國(guó)外評(píng)價(jià)，“我要提請(qǐng)注意另一個(gè)需要深思的事實(shí)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)地位相對(duì)于世界其他地區(qū)的這種非常顯著的變化……顯然，如果中國(guó)知道政治和平與秩序，它們無(wú)疑會(huì)更大”。⑦Clark，Grover，China's Economic Emergence，The Annals of the American Academy of Political and Social Science，vol.168，1933，pp.84-94.然而遺憾的是，南京國(guó)民政府從始至終都未能完全消除地方實(shí)力派，加上其并不具備合法型政府的基本特征，國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性一直飽受各方質(zhì)疑，中央權(quán)威依然羸弱。國(guó)民黨內(nèi)部派系構(gòu)成極其復(fù)雜，內(nèi)部甚至相互傾軋，又進(jìn)一步侵蝕了中央權(quán)威。異化的集權(quán)思維，使財(cái)政的人格化控制現(xiàn)象依然存在，個(gè)人在更改預(yù)算，加征新稅，發(fā)行券鈔等話語(yǔ)權(quán)之大，可左右國(guó)家財(cái)政決策。因此，南京國(guó)民政府陷于權(quán)力正當(dāng)性的質(zhì)疑、復(fù)雜的派系傾軋、人格化的統(tǒng)治強(qiáng)化與糾葛的央地糾紛，并未完成財(cái)權(quán)的真正統(tǒng)一，也不能真正完成財(cái)政分權(quán)的現(xiàn)代化改革。

但不可否認(rèn)的是，“強(qiáng)大的政權(quán)，俾能統(tǒng)治全國(guó)的土地和人民，那就在于把已有的中央政權(quán)強(qiáng)固起來(lái)。中央政權(quán)一強(qiáng)固，便可指揮地方。從而我們就有一個(gè)政治組織”。⑧葉青：《中國(guó)政治問(wèn)題》，青年出版社1949年版，第124頁(yè)。強(qiáng)有力中央政府，是財(cái)政分權(quán)的基本前提。如無(wú)中央統(tǒng)一權(quán)力作為保障，地方各行其是，則中央政令難行。北洋時(shí)期地方自謀其財(cái)，以苛稅加征、公債發(fā)借等挹注軍需，地方隨意擴(kuò)充軍備，擴(kuò)大隊(duì)伍，擴(kuò)張地盤(pán)。面對(duì)地方日益壯大的軍事力量，中央政府更難管控，甚至成為地方征討的對(duì)象，中央權(quán)威更趨下滑。中央越孱弱，控制地方各自為是的財(cái)政便有心無(wú)力，這反過(guò)來(lái)又導(dǎo)致地方財(cái)政進(jìn)一步各謀其是，中央權(quán)威愈發(fā)下降，如此循環(huán)往復(fù)下，央地政局愈發(fā)離散，財(cái)政分權(quán)更成一紙空文。而在中央統(tǒng)一的框架運(yùn)轉(zhuǎn)下，則能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的聚合，從而消解地方與中央對(duì)抗的張力，在政治穩(wěn)定的基本前提下，央地兩稅劃分的阻力便會(huì)相應(yīng)變小，從而便于財(cái)政分權(quán)變革。遺憾的是，南京國(guó)民政府只有在可控范圍內(nèi)隨意加征苛捐雜稅，侵蝕了中央政府權(quán)力的正當(dāng)性和權(quán)威性，影響了財(cái)政分權(quán)的效果。

四、結(jié) 論

由于存在信息傳遞的扭曲和成本，中央無(wú)法掌握全國(guó)不同地區(qū)的民眾偏好與公共產(chǎn)品復(fù)雜性，而地方政府由于“近水樓臺(tái)先得月”的優(yōu)勢(shì)，更能匹配地方的偏好需求。因此，中央不能只集權(quán)而不分權(quán)，否則會(huì)導(dǎo)致地方無(wú)法擁有足夠的財(cái)力提供公共產(chǎn)品。⑨Oates W.E.，An essay on fiscal federalism.Journal of Economic Literature，vol.37，1999，pp.1120-1149.晚清時(shí)期的財(cái)權(quán)下移，打破了前清時(shí)期財(cái)權(quán)只集不分的局面，讓地方有了一定財(cái)力，以興辦實(shí)業(yè)、發(fā)展教育、構(gòu)筑司法。然而，過(guò)度財(cái)權(quán)下移亦有弊端。西方財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，權(quán)力下放伴有外部性風(fēng)險(xiǎn)，特別是過(guò)度財(cái)權(quán)的下移，會(huì)加劇區(qū)域不平等，造成地方無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而影響公共服務(wù)提供的質(zhì)量。①Tanzi V.，F(xiàn)iscal federalism and decentralisation：a review of some efficiency and macroeconomic aspects.Washington D.C.：Annual World Bank Conference on Development Economics，1996，pp.295-315;Prud’homme R.，The dangers of decentralization. The World Bank Research Observer，vol.2，1995，pp.201-220.北洋時(shí)期，財(cái)權(quán)過(guò)度下移，中央欲在分權(quán)下集權(quán)，擬通過(guò)債權(quán)、稅權(quán)控制等措施控制地方財(cái)政，然而多省置之不理，中央逐漸失去了統(tǒng)一駕馭能力，以致地方紛爭(zhēng)四起，軍事倥傯，所費(fèi)不貲，使原本已下移的多項(xiàng)事權(quán)面臨財(cái)力不足，地方只能“因事立名”，以稅捐等方式彌補(bǔ)財(cái)力。南京國(guó)民政府嘗試打破枝強(qiáng)干弱的路徑依賴(lài)，以期讓權(quán)力從碎片化走向集中化。通過(guò)法幣、廢厘、四行兩局一庫(kù)等措置之策，希冀實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)經(jīng)資源的統(tǒng)制管理，以便在相對(duì)集權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行財(cái)政分權(quán)。不可否認(rèn)的是，南京國(guó)民政府通過(guò)從實(shí)省虛縣到實(shí)縣虛省，形成了三級(jí)財(cái)政體系的制度框架。然而，南京國(guó)民政府只是形式上的統(tǒng)一，政府權(quán)力的正當(dāng)性受到質(zhì)疑，其中央權(quán)威僅局限于長(zhǎng)江流域的少數(shù)省份。同時(shí)，財(cái)政的法治化時(shí)常讓渡于人格化控制，財(cái)政決策的隨意性較大，軍需支出依然居高不下，其稅捐之類(lèi)、公債之?dāng)?shù)、發(fā)鈔之額甚至較前有過(guò)之而無(wú)不及，影響了財(cái)政分權(quán)的效果。

因此，揆諸近代財(cái)政分權(quán)的演化進(jìn)程，發(fā)現(xiàn)分權(quán)下的集權(quán)難以實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)事權(quán)配置，而集權(quán)下的分權(quán)則能實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)事權(quán)的合理分配。分權(quán)下的集權(quán)，會(huì)使事權(quán)脫節(jié)財(cái)權(quán)，導(dǎo)致地方通過(guò)苛捐濫征、公債濫發(fā)解決財(cái)政困境。同時(shí)，會(huì)使財(cái)權(quán)錯(cuò)配事權(quán)，地方將本已實(shí)質(zhì)性獨(dú)立的財(cái)政用于軍需擴(kuò)張，致使央地進(jìn)一步離散。集權(quán)下的分權(quán)，則是在“強(qiáng)中央”統(tǒng)一框架下配置財(cái)權(quán)事權(quán)，使財(cái)權(quán)事權(quán)更易配適。從晚清到北洋時(shí)期，是在分權(quán)下集權(quán)推進(jìn)財(cái)權(quán)分權(quán)改革，故都無(wú)果而終。到南京國(guó)民政府時(shí)期，在相對(duì)集權(quán)下分權(quán)，才初具財(cái)權(quán)分權(quán)制度。當(dāng)然，這種制度僅是框架性的。

吉爾伯特·羅茲曼對(duì)近代中國(guó)的制度變遷研究提出了三點(diǎn)啟示，分別是：（1）一個(gè)國(guó)家行政管理的高度集權(quán)，有助于協(xié)調(diào)和動(dòng)員資源以支持現(xiàn)代化趨勢(shì)；（2）集權(quán)后分權(quán)，促進(jìn)高度分工和專(zhuān)門(mén)化的機(jī)構(gòu)的發(fā)展；（3）自上而下與自下而上的治理，使中央、省與地方各級(jí)行政管理能實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。②［美］吉爾伯特·羅茲曼編，陶驊等譯：《中國(guó)的現(xiàn)代化》，上海人民出版社1989年版，第69-77頁(yè)。集權(quán)是國(guó)家實(shí)現(xiàn)整體宏觀調(diào)控能力的重要前提，而分權(quán)則是實(shí)現(xiàn)地方履行事權(quán)的基本手段。集權(quán)會(huì)抑制地方的積極性，而分權(quán)則又會(huì)導(dǎo)致地方無(wú)序發(fā)展。本文的結(jié)論是，任何分權(quán)的行為，必須在強(qiáng)中央政府的統(tǒng)一框架下施行。弱中央政府（存在嚴(yán)重分權(quán)的既定事實(shí)）往往不能調(diào)節(jié)各方利益主體的關(guān)系，也不能全面地調(diào)控資源，而強(qiáng)中央政府（存在中央已集權(quán)的既定事實(shí)）則能實(shí)現(xiàn)對(duì)全局關(guān)系的協(xié)調(diào)與資源的配置。③［美］弗朗西斯·福山著，黃勝?gòu)?qiáng)等譯：《國(guó)家構(gòu)建21 世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007 年版，第6-19頁(yè)。因此在中央集權(quán)的基本前提下，依據(jù)地方事權(quán)的需要，適當(dāng)分權(quán)，以適配其公共職能的履行。