集權與分權

王丹莉

摘要：財政分權并不是改革開放后才產(chǎn)生的現(xiàn)象，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟運行機制下，中央政府同樣存在著財政分權的內(nèi)在沖動，決策者在集權與分權的不斷試驗中尋求中央與地方利益的均衡點。計劃經(jīng)濟時期的財政分權在中央與地方的頻繁博弈、集權與分權的反復更替中推進。這種“集權下的分權”不會從根本上觸動資源配置的“計劃”方式，因而只能是解決過度集權弊端的權宜之計，只能實現(xiàn)對計劃經(jīng)濟體制的修正而不是突破。

關鍵詞：財政分權；集權；財政收入；工業(yè)化

中圖分類號：F812

一、引言

1994年的分稅制改革是新中國財政史上具有標志性意義的重要事件，由此而引發(fā)的關于財政分權及其影響的討論迄今為止仍然是財政領域研究中備受關注的話題。這一研究的深入似乎容易使人產(chǎn)生一個錯覺，即新中國的財政分權只是分稅制改革以后，或者至少應當是1978年改革開放以后的事情。對于改革開放以前中央政府的財政行為以及中央與地方政府之間的財政關系，研究者并沒有給以同樣的關注熱情。

本文嘗試以政府財政收入以及與其相關的財政管理體制的變化為切入點，對改革開放前就存在于中央與地方政府之間的財政分權化過程以及這一時期財政分權的特點進行分析和評述。有了對改革前財政集權與分權的透徹了解，我們才能形成對新中國成立以來中央與地方關系進而是中國獨特的經(jīng)濟發(fā)展軌跡的全景式認識。協(xié)調(diào)不同層級政府之間的關系是大國發(fā)展過程中必須解決的問題。如何更有效地實現(xiàn)財政資源的汲取及財政資源在各級政府之間的合理分配是新中國政府始終關注的問題。

二、統(tǒng)一財經(jīng)：財政集權的起點

1949年，成立之初的新中國面臨著非常復雜和嚴峻的經(jīng)濟形勢，經(jīng)歷了長期戰(zhàn)爭創(chuàng)傷的經(jīng)濟千瘡百孔，工業(yè)基礎十分薄弱，經(jīng)濟體系內(nèi)多種經(jīng)濟成分并存。而新生政權尚缺乏強大的左右經(jīng)濟的能力，中央政府在巨額的財政剛性支出面前捉襟見肘，這時要實現(xiàn)全國的財政收支概算都是“一個嚴重的斗爭任務”。^[1]3通貨膨脹、物資匱乏、金融波動、財政赤字、鈔票發(fā)行過多等諸多問題的存在，不斷地挑戰(zhàn)著政府與市場承受能力的極限。

中央財政經(jīng)濟委員會先后采取了收縮銀根、調(diào)運糧棉、拋售物資、回收貨幣等舉措以穩(wěn)定市場局面，但所有這些都不是釜底抽薪式的解決方法。1949年11月在中財委召開的會議上，陳云強調(diào)“物價問題的根本原因在于財政收支不平衡”^[2]9，進而于12月明確提出了“財政經(jīng)濟要統(tǒng)一管理”的主張，認為如果不作基本統(tǒng)一，則由此而來的金融、物價風潮可能會引發(fā)更大的困難^[3]48。而同一時期，中央政府所面臨的財政收入與支出脫節(jié)的問題日益嚴重。

迫于財政與市場的雙重壓力，中央政府開始著手逐步統(tǒng)一財經(jīng)工作。1950年3月，政務院作出了《關于統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟工作的決定》，決意在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一編制、清查物資、厲行節(jié)約，明確規(guī)定糧食、稅收等重要的財政收入來源全部歸中央人民政府財政部統(tǒng)一調(diào)度使用。^[4]31也就是說，統(tǒng)一財經(jīng)的最主要目標是統(tǒng)一財政收支，而其中的重中之重又是“統(tǒng)一收入，保證中央財政的需要”^[5]59。很快政務院又發(fā)布了《關于統(tǒng)一管理1950年度財政收支的決定》，根據(jù)這一《決定》，不僅財力上移，連同財政管理權限也一并集中在中央政府手中。^[6]234統(tǒng)一財經(jīng)工作的完成為新中國經(jīng)濟史翻開了新的一頁，既穩(wěn)定了當時的金融和物價，也使財政收支迅速走向平衡，1951年國家財政不僅沒有收不抵支，還略有盈余。^[7]267高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制由此確立，從而在根本上扭轉了原來分區(qū)管理方式下中央政府所面臨的財政困境。

統(tǒng)一財經(jīng)的意義還不僅僅在于市場的穩(wěn)定和財政赤字的消滅，新中國政府在財政汲取方面所做出的巨大努力是為了更長遠的經(jīng)濟建設而準備的。經(jīng)過了國民經(jīng)濟恢復時期，1953年過渡時期總路線提出，第一個五年計劃啟動，新中國的工業(yè)化進程拉開帷幕。這是一個“強制工業(yè)化”的過程，所謂“強制”，是因為當時的工業(yè)化并不是經(jīng)濟體系內(nèi)部自發(fā)運行而是政府強力推動的結果，這對中央政府調(diào)動、支配資金的能力提出了更高的要求。工業(yè)化目標帶來的強勁動力，促使中央政府通過各種舉措，在短期內(nèi)迅速提升了自己的財政汲取能力，使新中國突破了工業(yè)化伊始原本無法解決的資金瓶頸。

三、集權下的分權：缺乏穩(wěn)定性的頻繁博弈

統(tǒng)一財經(jīng)完成之后，新中國財政收入的整體規(guī)模發(fā)生了巨大的變化。1950年我國財政收入占國民收入的比重僅為15.3%，次年上升至26.8%。在經(jīng)濟發(fā)展水平并無質(zhì)的改變的前提下，這一比重的迅速變化當然是國家意志的體現(xiàn)和政策推動的結果。從1952年開始，財政收入占國民收入的比重穩(wěn)步上升，在改革開放前的絕大部分年份中，財政收入占國民收入的比重都超過了30%。不僅如此，從1951到1978年，半數(shù)以上年份的財政收入增速都遠高于國民收入增速，尤其是新中國成立初期，1951、1952、1954、1958、1959、1960等各年財政收入的增速比國民收入增速快出10個百分點（甚至20個百分點）以上。^[7]268

然而，隨之而來的問題是財政資源如何在中央與地方政府之間進行分配。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，通過統(tǒng)一財經(jīng)實現(xiàn)的中央政府的強財政汲取并沒有持續(xù)很久。只是在第一個五年計劃期間，中央政府財政收入占全國的比重居高不下，最高的年份（1953年）達到81.4%，最低也達73.3%（1957年），換言之，這五年間全國3/4左右的財政收入都集中掌握在中央政府手中。但是，在1958年以后，中央政府財政收入占全國的比重卻呈現(xiàn)出迅猛下降的趨勢。1959年僅為20.5%，在此后的20年間，該比重再未達到一五計劃時期的水平。有少數(shù)年份中央政府財政收入占全國比重出現(xiàn)小幅上升，如1962年該指標升至29.7%，1965年又增至35.2%，1971年以后該比重一直在20%以下，1978年為14.7%（參見圖1）。與之同步的是財政管理體制的變化，依據(jù)新中國在不同時段內(nèi)出臺的政策，地方政府掌握的財政收入經(jīng)歷了一個不斷攀升的過程，這意味著國家財力由最初的高度集中開始日趨分散。