內(nèi)控視角下預算績效管理體系的構建路徑

龐鳳云

摘要：提高內(nèi)控水平，加強預算管理，既可以防范財務風險、優(yōu)化資金配置，同時還能夠為各項工作的順利開展提供充足的資金保障。為避免預算超支、資金挪用等問題的發(fā)生，有必要建立健全內(nèi)部管理體系，并完善預算績效管理體系，實現(xiàn)預算目標制定、預算執(zhí)行過程和預算執(zhí)行結果全過程監(jiān)控、監(jiān)督和考核，實現(xiàn)預算管理有效監(jiān)督監(jiān)控，保障預算目標順利達成，防止出現(xiàn)超預算情況?；诖?，文章首先分析了內(nèi)部控制和預算績效管理的共性，其次論述了內(nèi)控視角下預算績效管理體系的顯著特點，最后提出了內(nèi)控視角下預算績效管理體系構建路徑，為進一步提升預算績效管理水平、更好發(fā)揮預算績效管理作用提供了理論基礎。

關鍵詞：內(nèi)部控制；預算績效管理；績效目標；層次分析法

一、引言

在業(yè)財一體化的深入推進下，預算管理的重要性得到了進一步凸顯。構建預算績效管理體系，可實現(xiàn)預算方案編制、預算目的確定、預算執(zhí)行等過程的全過程管理、全面考核，并根據(jù)績效考核結果明確預算管理中存在的漏洞，進而有針對性地進行優(yōu)化、改進，實現(xiàn)預算管理水平的漸進式提升。同時，內(nèi)部控制與預算績效管理在多個方面具有密切聯(lián)系，以加強內(nèi)部控制作為切入點，探究預算績效管理體系的構建策略和實施方法，從而達到預算目標的順利實現(xiàn)，對各項工作的高質(zhì)量發(fā)展都是大有益處的。

二、內(nèi)部控制與預算績效管理的共性分析

（一）兩者的目標具有一致性

預算績效管理的考核對象是圍繞預算執(zhí)行目標和實際執(zhí)行效果來開展的，通過發(fā)揮績效考核的過程管理、監(jiān)督、評價作用，保障預算管理目標和預算方案順利達成，基于預算管理保證各項業(yè)務有序開展。在內(nèi)部控制體系的基礎上，通過提高預算資金的利用率，保證各項業(yè)務的順利完成。由此可見，預算績效管理的目標是防控因為預算資金浪費而帶來的財務風險，以及確保既定工作計劃的順利開展。同樣的，內(nèi)部控制作為一種通過整合各類資源、制定各項計劃、采取各種方法，最終達到提高工作效率、達成既定目標的戰(zhàn)略管理手段，在最終目標上與預算績效管理有高度的一致性。

（二）兩者都要求全員參與

預算績效管理工作的開展，需要得到全體職工的配合與支持，全員參與是做好預算績效管理的必要前提。例如，在預算方案下發(fā)以后，各部門需要圍繞預算目標、參考預算方案，在預算范圍內(nèi)將本部門的工作高質(zhì)量地完成。在這一過程中，每個部門的每一名職工，都要參與其中，相互配合、共同努力，確保預算目標的順利實現(xiàn)。內(nèi)部控制同樣如此，它需要財務部門、業(yè)務部門，以及內(nèi)部執(zhí)行部門等相互配合，才能讓內(nèi)控制度得到貫徹落實，內(nèi)控目標得以順利實現(xiàn)。

（三）兩者都要貫穿全過程

預算績效管理的全過程開展主要針對的是績效考核，前期是確立預算目標、編制預算方案，中期是預算貫徹執(zhí)行、預算績效考核，后期是考核結果的應用及預算方案優(yōu)化等。與此同時，要遵循全面性原則，讓績效考核能夠應用于預算管理的各個環(huán)節(jié)之中，讓預算目標得以順利實現(xiàn)；內(nèi)部控制也要貫穿到戰(zhàn)略決策、工作開展、資源配置等過程中，力求實現(xiàn)事前防范、事中控制、事后監(jiān)督的全過程管理。內(nèi)部控制與預算績效管理的這一共性，為預算績效管理體系的構建創(chuàng)造了良好條件。

三、內(nèi)控視角下預算績效管理體系的顯著特點

（一）戰(zhàn)略性

傳統(tǒng)的預算績效管理往往只關注績效目標是否完成，片面注重結果而輕視過程，很容易因為績效目標設置不合理、績效考核過程不透明等問題，導致最終的績效考核結果與實際情況出現(xiàn)較為嚴重的偏差。從內(nèi)部控制角度出發(fā)，建立預算績效管理體系，能夠?qū)㈤L期目標與短期目標相結合，將整體目標與部門目標相統(tǒng)一。這樣一來，預算績效管理能夠服務于長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，為資金和資源的調(diào)度、配置，以及各項工作的有序開展提供支持，讓預算管理更好地服務于業(yè)務開展，從而體現(xiàn)其戰(zhàn)略意義。

（二）系統(tǒng)性

內(nèi)部控制是為了實現(xiàn)運營目標、保護資產(chǎn)完整而采取的自我調(diào)整、規(guī)劃、評價、控制等一系列方法與措施的總稱，具有明顯的系統(tǒng)性特點?；趦?nèi)控視角構建預算績效管理體系，并系統(tǒng)性地合理統(tǒng)籌，從預算目標的確立、預算方案的編制、預算方案的執(zhí)行、預算執(zhí)行情況的監(jiān)督、預算執(zhí)行的績效考核等多個方面，發(fā)揮了績效考核對預算管理的保障和推動作用。

（三）資源配置最優(yōu)化

預算管理的目的是通過編制預算方案、監(jiān)督預算執(zhí)行，讓有限的資金能夠得到最大化的利用、有限的資源可以實現(xiàn)最優(yōu)化配置，從而以更低的成本確保既定的工作順利完成，力求達到投入最少、產(chǎn)出最高的效果。但是在預算執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)一些問題、存在許多漏洞，導致預算超支、資金浪費。為了最大程度上杜絕此類問題的出現(xiàn)，必須要構建預算績效管理體系，對預算管理進行全過程的監(jiān)督、考核。利用績效考核結果來反映預算完成情況，同時也督促相關部門真正重視和支持預算管理。

四、內(nèi)控視角下預算績效管理體系的構建

（一）構建預算績效目標管理體系

績效目標的制定對預算執(zhí)行實施具有導向作用，同時也是開展預算績效評價的前提?；趦?nèi)部控制的實現(xiàn)需要確立科學、合理的預算績效目標，一方面可以提升預算的準確性，有利于預算方案的實施，提高了預算資金的利用效率，保證了既定業(yè)務的順利完成；另一方面，則能夠方便預算執(zhí)行部門實時對照，保證超預算行為的早發(fā)現(xiàn)、早處理，嚴防因為資金流失、濫用而帶來的不良影響。為體現(xiàn)出預算績效目標的科學性，應明確其設計原則，并做好績效目標的審核工作。

1. 績效目標的設計原則

在確立預算績效目標時，應遵循以下原則：第一是靈活性原則。由于各個部門的業(yè)務內(nèi)容不同，以及外部環(huán)境的復雜變化，決定了預算績效目標必須要做到與時俱進、靈活調(diào)整，這樣才能發(fā)揮出預算績效管理的實用價值，保證最終的績效考核結果客觀、有效；第二是針對性原則，在確立了總目標以后，還應結合各業(yè)務部門的實際情況，以及業(yè)務的開展需要，制定更加具體、更有針對性的分目標。有了明確的目標指引，才能讓預算管理工作按部就班地開展，從而降低財務風險的發(fā)生率；第三是效率性原則，預算績效管理是一項系統(tǒng)性、復雜性、專業(yè)性的工作，從收集數(shù)據(jù)到開展數(shù)據(jù)分析，再到得出結果和改進預算方案，整個過程需要投入較多的人力、物力和時間。在設計預算績效目標時，應體現(xiàn)出效率性原則，用最低的成本、最快的時間，完成預算績效考核。

2. 績效指標的選取

確立預算績效目標是構建預算管理績效體系的關鍵步驟，同時也是提高預算管理水平、開展預算績效考核的參考依據(jù)。在選擇績效指標時，應從實際出發(fā)，讓各項指標能夠與預算執(zhí)行密切聯(lián)系，用明確的指標客觀地反映出預算執(zhí)行情況，體現(xiàn)出預算績效考核結果的可信度、準確性?？梢栽O計三級預算績效指標，通過逐級劃分的方式，讓績效目標有邏輯、更明確。

3. 績效目標與指標的審核

在初步確立了預算績效目標與指標后，還要由預算管理委員會開展審核。根據(jù)總體發(fā)展戰(zhàn)略、當年重點工作安排、部門工作開展計劃、當年預算支出結構、當年資金安排情況等，對預算績效目標加以審核。如果發(fā)現(xiàn)績效目標不合理、不細致等問題，應當給出批復意見，重新作出調(diào)整；經(jīng)預算管理委員會批準后，圍繞績效目標和指標編制詳細的預算績效管理方案，并將其下達給相應的業(yè)務部門，指導預算管理工作的開展，同時也為下一步績效考評工作的開展提供參考。

（二）構建預算績效管理監(jiān)控體系

為保障預算績效管理工作得以順利開展，有必要融合應用信息技術，搭建預算績效管理監(jiān)控平臺，從而對整個預算執(zhí)行過程實行動態(tài)化、全面性的監(jiān)督?；谛畔⒒O(jiān)控平臺的預算績效管理監(jiān)控要點包括：

1. 收集預算績效信息。按照全面性、真實性、有效性的原則收集相關信息，這是開展預算績效監(jiān)控的必要前提。以業(yè)務為核心，對預算資金的具體流向、取得效益等展開調(diào)查，獲取海量的相關數(shù)據(jù)。在數(shù)據(jù)收集方面，可以借助于大數(shù)據(jù)技術，提高數(shù)據(jù)收集效率，并按照需求對數(shù)據(jù)進行識別、篩選，保證所得數(shù)據(jù)的來源可靠、內(nèi)容可行。

2. 分析預算績效信息。對獲取的相關數(shù)據(jù)展開加工、分析，并借助于信息化監(jiān)控平臺實現(xiàn)預警糾偏、通報披露等功能。其中，預警糾偏是預算績效監(jiān)控平臺的核心功能模塊，可根據(jù)預算執(zhí)行數(shù)據(jù)的智能分析完成自動預警，保證了業(yè)務開展過程中超預算行為的第一時間發(fā)現(xiàn)。

（三）構建預算績效管理評價體系

1. 績效評價對象

預算績效評價的對象主要是使用預算資金的業(yè)務部門和制定預算方案的預算部門。針對業(yè)務部門，通過實施預算績效管理評價制度，可以將業(yè)務各個流程中的資金花費情況全部納入評價范疇，每項業(yè)務中支出了多少資金，以及資金的具體流向等，都是預算績效評價的重點內(nèi)容。

2. 績效評價流程

理清預算績效評價流程，能夠縮短評價周期、明確各方責任，通過整合各方力量發(fā)揮預算績效管理的價值。為此，內(nèi)控視角下預算績效評價流程主要包括以下步驟：

（1）準備階段。負責預算績效評價的主管部門向被評價部門下達通知，包括績效評價的時間、內(nèi)容、要求等，要求通知內(nèi)容詳細、無誤，以便于被評價部門知悉并積極配合。成立預算績效評價專項小組，并結合被評價部門的業(yè)務范疇、工作要求等制定詳細的預算績效評價方案，為下一步預算執(zhí)行中落實好績效評價提供參考依據(jù)。

（2）實施階段。預算績效評價小組要全面收集被評價部門的各項業(yè)務數(shù)據(jù)，全面掌握資金使用情況，在保證數(shù)據(jù)真實性、口徑一致性的前提下，還要開展現(xiàn)場勘查。在充分調(diào)研的基礎上撰寫預算管理的評價報告，并初步得到績效評價結論。

（3）評價報告形成階段。根據(jù)前期的初步結論和反饋評價，針對反饋意見開展論證，最后得到最終的評價結果，以此為參照撰寫預算管理績效評價報告。

3. 績效評價方式

選擇科學的預算績效評價方法，有助于體現(xiàn)評價過程的透明性、公平性和評價結果的真實性、客觀性。目前常用的績效評價方法有平衡計分卡（BSC）、層次分析法（AHP）以及成本效益法等若干種。這里以層次分析法為例，作為一種定性與定量相結合的分析方法，它能根據(jù)既定的預算績效目標，以及預算執(zhí)行過程中存在的問題，將問題進行層層分解，然后將不同層次的指標重新聚合，得到一個多層次的分析結構模型。以該模型作為分析對象，計算當前層指標相對于上一層指標的優(yōu)先權重，最后采用加權平均法求得，計算出最優(yōu)權重，從而確定最優(yōu)的預算績效管理方案。

（四）構建預算績效管理的反饋體系

1. 引入績效評價信息反饋機制

內(nèi)控力度的加強，支出項目的增多，對預算績效管理的要求也更加嚴格。同時，在預算執(zhí)行過程中也面臨諸多的問題，如預算超支等。這就需要構建預算績效管理的反饋體系，通過對預算執(zhí)行過程的全面監(jiān)督，同時參考預算績效評價結果，完成對預算績效管理的反饋，讓預算管理人員可以更加直觀地認識到現(xiàn)階段的工作開展中還存在哪些短板，進而在后續(xù)的工作開展中有針對性地補齊短板，推進預算管理工作的高質(zhì)量開展。例如，根據(jù)績效評價的反饋，發(fā)現(xiàn)預算績效指標的設置不夠合理，指標權重不夠科學，導致最終的預算績效評價結果與實際情況有較大出入。根據(jù)這一反饋結果，預算管理人員深入開展調(diào)查，結合各部門以往的預算完成情況、當年的工作開展計劃、部門工作的具體內(nèi)容等，重新制定一套詳細實用的預算績效指標體系，確保績效考核結果與真實情況相符，從而實現(xiàn)預算績效管理體系的實用價值。

2. 注重績效評價結果的運用

預算績效管理是以績效考核為基礎、以考核結果為參考，在結果分析的基礎上總結經(jīng)驗、認識不足，然后提出改進方案，最終讓預算績效管理的方法、模式、體系都能得到持續(xù)性的改善，循序漸進地提升預算管理水平。因此，在預算績效管理體系中，考核只是手段，考核結果的應用才是關鍵。依托預算績效管理的反饋機制，可以從以下兩個方面應用績效評價結果：第一，對于預算方案制定、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)取得的成功經(jīng)驗要及時總結，并在今后的預算管理中推廣開來。相應的，如果預算執(zhí)行情況不理想，則要剖析問題原因，及時尋求對策，對今后的預算管理加以改進。第二，將內(nèi)部控制與預算績效管理相結合，進一步提升內(nèi)部管理水平，讓管理人員能夠?qū)Y金的使用情況做到全面、動態(tài)地掌握，并且能夠在今后的工作開展中合理分配預算資金，實現(xiàn)資金利用效率的最大化。

3. 根據(jù)績效評價結果實施激勵措施

開展預算績效管理評價，一方面是以量化結果的方式更加直觀地展示預算績效管理體系的應用情況，另一方面也能以評價結果為依據(jù)，采取相應的激勵措施，進一步提高績效管理人員的責任心和使命感，切實杜絕預算超支等問題的發(fā)生。在實施激勵措施時，要兼顧正面獎勵和負面懲處。對于設定的各項預算目標都能夠順利實現(xiàn)，或者是預算方案能夠落實到位，應當對預算執(zhí)行部門及人員給予相應的獎勵，這樣才能發(fā)揮示范引領作用；相反，對于那些未能實現(xiàn)預算目標，則要按照相關規(guī)定實行必要的懲處，以維護預算績效評價的權威性和約束力，讓預算執(zhí)行部門及人員產(chǎn)生緊迫感和危機感，這對于反思和整改預算績效管理中存在的不足也有一定的幫助。另外，根據(jù)預算績效評價結果，對于因為個人操作不當、決策失誤等原因?qū)е碌念A算超支、資金浪費，還應追究當事人的責任，最大限度追回資金，降低負面影響。

五、結語

基于內(nèi)部控制體系，加強預算績效考核管理，在預算方案編制、績效管理評價、預算目標制定、預算執(zhí)行及預算結果等方面進行全面評價，可實現(xiàn)預算管理事前預防、事中控制和事后評價，可在客觀反映預算管理水平的基礎上，及時發(fā)現(xiàn)預算管理不足，督促預算部門整改，實現(xiàn)預算管理糾偏，確保預算管理方案高質(zhì)量落實，在順利實現(xiàn)預算目標的同時，實現(xiàn)預算資金的最優(yōu)化利用。同時，隨著內(nèi)部控制要求的日益嚴格和預算管理水平的不斷提升，現(xiàn)行的預算績效管理體系必須與時俱進地調(diào)整、創(chuàng)新、優(yōu)化，才能更好地發(fā)揮對預算管理的促進作用。

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（作者單位：山東教育電視臺）