多視角研究與探索村鎮(zhèn)銀行發(fā)展和改革

鐘彬

摘要：村鎮(zhèn)銀行歷經(jīng)十余年的發(fā)展，規(guī)模和數(shù)量在中國銀行業(yè)的比重均不斷提升，但自身發(fā)展已陷入瓶頸，村鎮(zhèn)銀行自身治理能力、管理體系、經(jīng)營模式與宏觀環(huán)境、經(jīng)濟形勢和金融需求不同步、不匹配的問題突出，風險案件頻發(fā)，成為當下防范化解金融風險的重要領域，也是百年未有之大變局下探尋村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的重要課題。本文回顧村鎮(zhèn)銀行發(fā)展歷程，分析現(xiàn)狀和問題，多視角研究村鎮(zhèn)銀行當下困局，提出村鎮(zhèn)銀行改革發(fā)展方向和建議。

關鍵詞：村鎮(zhèn)銀行；發(fā)展；改革；舉措

引言

2018年我國推動了農(nóng)村中小銀行改革化險，守住了風險底線，但村鎮(zhèn)銀行尚存在諸多問題需要解決，尤其是百年未有之大變局及疫情持續(xù)演化下，村鎮(zhèn)銀行發(fā)展矛盾更為凸顯。2022年河南村鎮(zhèn)銀行風險事件及行政機構的介入，讓村鎮(zhèn)銀行深層次發(fā)展問題暴露在公眾視野，推動提升監(jiān)管新高度。廣大村鎮(zhèn)銀行面臨大考，探尋新格局下的改進和突破的新方向是當下亟待解決的問題。

一、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展歷程

（一）村鎮(zhèn)銀行設立背景

為推動金融體系改革，適應加入世貿(mào)組織及股份制、市場化改革的需要，2001年中國銀行業(yè)一度撤并在縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構與網(wǎng)點，村鎮(zhèn)一級金融輸出銳減。隨著縣域經(jīng)濟和農(nóng)村城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟快速增長，金融供需矛盾加劇。為解決縣域及農(nóng)村地區(qū)金融服務的迫切需求，2006年中央一號文《關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》指出，廣大縣域及農(nóng)村地區(qū)迫切需要符合自身特點的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的基礎性金融服務。為此，原中國銀監(jiān)會實施“新政”，推出村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社三種農(nóng)村新型銀行業(yè)金融機構模式，其中，村鎮(zhèn)銀行成為操作有效、容易落地、覆蓋有力的新型金融機構代表。

（二）村鎮(zhèn)銀行發(fā)展階段

自2006年啟動村鎮(zhèn)銀行培育試點到準入、財政費用支持等配套政策出臺，村鎮(zhèn)銀行機構數(shù)量和業(yè)務規(guī)?？焖僭鲩L，強化了農(nóng)村基礎性金融服務，但“先天不足”和“后天失養(yǎng)”管理模式，使得其風險積聚，經(jīng)營逐步陷入困境。村鎮(zhèn)銀行整體發(fā)展可以概括為四個階段：

1.局部試點階段（2006年—2007年）

此階段構建了村鎮(zhèn)銀行組建的基本政策框架。主要內(nèi)容包括兩個方面：（1）2006年發(fā)布了開展村鎮(zhèn)銀行試點的政策，鼓勵銀行業(yè)金融機構設立村鎮(zhèn)銀行；（2）2007年規(guī)范村鎮(zhèn)銀行發(fā)起設立法律法規(guī)，出臺了發(fā)起人、設立方式、公司治理等組建審批指引。

2.快速布局階段（2008年—2010年）

此階段完善了村鎮(zhèn)銀行發(fā)展的配套政策和準入標準，村鎮(zhèn)銀行成立數(shù)量達到峰值。主要內(nèi)容包括兩個方面：（1）放寬設立門檻，城鄉(xiāng)農(nóng)商行加入批量組建，允許資產(chǎn)管理公司進入、小貸公司改建成為村鎮(zhèn)銀行；（2）財政對基礎金融機構設立、縣域金融機構貸款增量定向費用和獎勵資金扶持。

3.管理發(fā)展階段（2011年—2017年）

此階段實現(xiàn)了村鎮(zhèn)銀行全面布局和發(fā)展，管理水平明顯提升。主要內(nèi)容包括三個方面：（1）支持民營資本設立與增資，多元資本進入村鎮(zhèn)銀行，股權結構得到優(yōu)化；（2）村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管評級和風險等級形成；（3）村鎮(zhèn)銀行規(guī)?？焖僭鲩L，資產(chǎn)規(guī)模突破萬億。

4.整合化險階段（2018年至今）

此階段開展了村鎮(zhèn)銀行專項治理，整治、救助和化解高風險村鎮(zhèn)銀行。主要內(nèi)容包括三個方面：（1）高風險評級的村鎮(zhèn)銀行數(shù)量持續(xù)增長，資產(chǎn)質(zhì)量大幅惡化；（2）監(jiān)管和發(fā)起行介入，主動救助和化解風險；（3）地方政府、地方企業(yè)介入，出臺政府專項債實施合并重組。

二、村鎮(zhèn)銀行發(fā)展狀況

從機構數(shù)量來看，據(jù)銀行業(yè)金融機構法人名單整理，2021年12月31日全國已開業(yè)法人村鎮(zhèn)銀行1651家，實現(xiàn)了全國31個省份的全覆蓋，其中，東部648家，占比3925%，中部618家，占3743%，西部385家，占2332%。

從經(jīng)營發(fā)展來看，中國經(jīng)濟換擋調(diào)速，經(jīng)濟增長動力發(fā)生轉折性變化，新業(yè)態(tài)、新動能、新需求給縣域及農(nóng)村地區(qū)持續(xù)生產(chǎn)、經(jīng)營帶來較大沖擊。隨著經(jīng)濟運行環(huán)境持續(xù)低迷、疫情沖擊延續(xù)，信用違約概率及波及面擴大，村鎮(zhèn)銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化，經(jīng)營難度加大，尤其是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展落后和農(nóng)村金融市場極其脆弱的中西部地區(qū)，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營風險更為突出。

據(jù)《2021年度村鎮(zhèn)銀行調(diào)研報告》和《中國金融穩(wěn)定報告2018-2021》數(shù)據(jù)分析，村鎮(zhèn)銀行依舊發(fā)揮著農(nóng)村經(jīng)濟建設生力軍的使命，資產(chǎn)規(guī)模快速增長，高于行業(yè)平均增速，但平均利潤、資本充足率、不良貸款率、撥備覆蓋率等指標大幅惡化，從2019年撥備覆蓋率跌破監(jiān)管紅線到2020年不良貸款率逼近監(jiān)管紅線，村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)經(jīng)營能力逐步弱化，風險抵御能力不足。雖然2018年地方政府、監(jiān)管機構和發(fā)起行積極介入整合化解村鎮(zhèn)銀行風險，但風險處置力度和效率仍有提升空間，高風險評級村鎮(zhèn)銀行從2018年109家上升至2021年122家。

三、多視角問題研究

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展、技術變革和行業(yè)變遷，兼具政策性和商業(yè)性的村鎮(zhèn)銀行發(fā)展難言起色，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營模式與市場發(fā)展節(jié)奏和政策導向不同步、不協(xié)調(diào)、不一致等問題突出，這既是定位及行業(yè)發(fā)展特性驅(qū)動所致，又有不同時期政策溢出及衍生合力的原因。下面分別從發(fā)起行與村鎮(zhèn)銀行、財政和監(jiān)管政策、技術變革與行業(yè)變遷等角度分析當下村鎮(zhèn)銀行的問題。

（一）定位不準，定力不夠

1.定位很大程度取決于發(fā)起行基因

銀行作為高杠桿經(jīng)營的行業(yè)，骨子里是規(guī)模效應和大數(shù)法則的經(jīng)營模式，其發(fā)起之初的村鎮(zhèn)銀行業(yè)務往往是“壘大戶”“疊規(guī)模”等方式，快速地立穩(wěn)腳跟，向發(fā)起行及股東交出答卷，而“三農(nóng)”和小微業(yè)務上量慢、成本高、效益低、風險大，短期內(nèi)難以實現(xiàn)較好的回報。另外，大多數(shù)發(fā)起行缺乏涉農(nóng)、小微信貸業(yè)務經(jīng)驗及技術積累，而多數(shù)村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營活動由發(fā)起行為主導，其業(yè)務流程往往會移植或照搬發(fā)起行的模式，導致經(jīng)營體系和服務模式嚴重不匹配，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營逐漸偏離“主航道”。

2.短期經(jīng)營目標引發(fā)定位偏航

銀行經(jīng)營圍繞“存款”“貸款”和“盈利”設置考核指標，雖然村鎮(zhèn)銀行設立和監(jiān)管要求明確市場定位和培育目標，并對基礎指標進一步細化和差異化，但村鎮(zhèn)銀行圈定的服務對象、經(jīng)營區(qū)域和業(yè)務種類受限，規(guī)模擴張空間有限，且各大銀行下沉金融服務重心，進一步擠壓了村鎮(zhèn)銀行的生存空間?；凇扒笊?、保規(guī)?！钡膫鹘y(tǒng)經(jīng)營考核模式和數(shù)字普惠金融新生態(tài)模式的形成，迫使村鎮(zhèn)銀行不得不借助花式誘存、借道放貸等方式夾縫生存，村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營重心發(fā)生偏離，為經(jīng)營風險埋下隱患。

3.發(fā)起行持續(xù)輸出和投入不足

大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行呈現(xiàn)“資本小”“經(jīng)驗少”“實力弱”等特征，且村鎮(zhèn)銀行發(fā)起人選擇、設立位置、規(guī)模和數(shù)量具有政策性指導，造成發(fā)起行準備不足、疲于應對，導致村鎮(zhèn)銀行未能在開業(yè)之初形成符合地方經(jīng)濟特點的商業(yè)模式、搭建起相對應的風險管理體系、構建好匹配服務區(qū)域客戶的運行體系、儲備好人才隊伍和人才梯隊建設，持續(xù)輸出系統(tǒng)支持和產(chǎn)品服務創(chuàng)新，以致于政策扶持期過后，村鎮(zhèn)銀行競爭力持續(xù)下降。

（二）政策偏硬，施策偏短

1.分類監(jiān)管劃分不清晰、不合理

村鎮(zhèn)銀行納入商業(yè)銀行實施監(jiān)管，該有的都有，不該有的也有。村鎮(zhèn)銀行定位為服務支農(nóng)支小的商業(yè)銀行，支農(nóng)支小貸款投放余額長期保持在90%以上，但仍要比同地方性法人銀行，落實普惠貸款利率指標目標、加大長期貸款投放、提高續(xù)貸比例等“兩增兩控”要求，高基數(shù)和貸款投放指導下，進一步加劇經(jīng)營壓力。同時，利率市場化下的存款利率上限指導，同業(yè)負債比例等指標都對村鎮(zhèn)銀行負債經(jīng)營造成負面影響，加上村鎮(zhèn)銀行主體難以符合行政許可審批事項基本條件，導致其無法與其他銀行主體一樣獲取更多的融資渠道、更低的融資成本，負債質(zhì)量承壓。

2.扶持政策時效短、落地難

村鎮(zhèn)銀行定位、服務客群、產(chǎn)品特征、所處位置和經(jīng)營范圍等決定著其不能按照普通商業(yè)銀行來施策，且風險、投入和回報在不同區(qū)域的村鎮(zhèn)銀行差異明顯，在政策落地上應給予更大的容忍、更寬的彈性和更長的扶持。實際上，村鎮(zhèn)銀行扶持政策偏松偏短，個別政策落地不及時、不到位較為常見，如定向費用補貼上，僅針對新設立3-5年的村鎮(zhèn)銀行補貼貸款投放，但服務同樣客戶、同樣地區(qū)且承擔同樣風險的早期設立村鎮(zhèn)銀行卻無法享受，以致于擴表硬性要求下，村鎮(zhèn)銀行風險補償不足，資本實力難以滿足持續(xù)發(fā)展要求。另外，大多數(shù)村鎮(zhèn)銀行設立在偏遠、貧困地區(qū)，地方財政收入不足，存在個別難以落實財稅、涉農(nóng)貸款等地方分攤補貼要求。據(jù)《中國銀行家》雜志2016年第八期調(diào)查披露，2011-2014年期間，某村鎮(zhèn)銀行應兌未兌地方性涉農(nóng)貸款獎勵為2 340萬元，占應兌地方性獎勵7911%。

（三）借道技術革新，競爭格局變遷

云計算、區(qū)塊鏈和人工智能等技術催生新的交互渠道、服務模式和決策模型，弱化了村鎮(zhèn)銀行原本網(wǎng)點物理服務優(yōu)勢，且隨著數(shù)字鄉(xiāng)村推進，賦予了國有及股份制大行業(yè)務服務擴張的基礎，農(nóng)村金融服務“最后一公里”將不再局限于村鎮(zhèn)銀行職責或定位。具體來看，近三年的疫情成為技術發(fā)展的催化劑，使得新技術的顛覆性更容易被市場接受，且新技術吸收和發(fā)展不斷加快，迫使各行各業(yè)主動調(diào)整自身商業(yè)模式，銀行作為經(jīng)濟發(fā)展樞紐，在技術革新方面緊隨其后。當下國有及主要股份制銀行完成線上化交互、數(shù)字化運營和自動化決策等經(jīng)營轉型，突破業(yè)務服務空間，在發(fā)現(xiàn)客戶、熟悉客戶、洞察需求和直達服務上幾乎實現(xiàn)實時和無邊界，并結合高級數(shù)據(jù)分析手段和高效敏捷運營方式實現(xiàn)獲客，以資金成本優(yōu)勢實現(xiàn)降維打擊，不斷搶占村鎮(zhèn)銀行已有市場份額和優(yōu)質(zhì)客戶的同時，加大科技金融投入，向開放銀行或更高泛生態(tài)銀行轉型，又進一步拉大彼此之間的競爭差距，村鎮(zhèn)銀行發(fā)展難以為繼。

四、發(fā)展和改革建議

銀保監(jiān)會于2017年和2019年分別發(fā)布了《村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管指引》和《關于推進村鎮(zhèn)銀行堅守定位 提升服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》，明確建立與村鎮(zhèn)銀行相適應的經(jīng)營機制和服務體系，要求主要股東做出承諾支持村鎮(zhèn)銀行發(fā)展“支農(nóng)支小”，專注信貸主業(yè)。

一是堅持支農(nóng)支小服務定位不能改變。作為細分領域經(jīng)營的村鎮(zhèn)銀行，已經(jīng)積累了豐富的客戶資源，熟知地方經(jīng)濟主體規(guī)律和特性，了解當?shù)卣?、村集體和村民所需，只有夯實基礎，集中力量解決當?shù)乜腿弘y點和痛點，增強客戶黏性，方能筑高筑牢自身發(fā)展護城河。從當前宏觀層面分析，無論是固定拓展脫貧攻堅成果，還是鄉(xiāng)村振興重點項目推進，都為村鎮(zhèn)銀行發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)營和政策環(huán)境，村鎮(zhèn)銀行不僅可以在發(fā)展中化解前期積累的風險隱患，還可以抓住財稅、優(yōu)惠資金、定向補貼等階段性政策紅利穩(wěn)步擴表，實現(xiàn)規(guī)模效益再上一個臺階。

二是“并、轉、納”存量村鎮(zhèn)銀行，構建集團式經(jīng)營競爭力。過往數(shù)據(jù)表明，成功的、具有特色的村鎮(zhèn)銀行離不開發(fā)起行兩大關鍵要素——經(jīng)驗傳承和資源輸出，如，泰隆村銀復制泰隆銀行自成一套服務小微的經(jīng)營體系、浦發(fā)村銀的股東資源整合擴規(guī)模的經(jīng)營模式，都為村鎮(zhèn)銀行發(fā)展提供了借鑒。對于前期村鎮(zhèn)銀行盲目擴張留下來的歷史遺留問題，應抓住本輪村鎮(zhèn)銀行改革重組的政策契機，將符合發(fā)起行戰(zhàn)略發(fā)展的村鎮(zhèn)銀行統(tǒng)一并入集團管理，對不符合發(fā)起行戰(zhàn)略發(fā)展的村鎮(zhèn)銀行應及時轉讓股權，由專業(yè)經(jīng)營村鎮(zhèn)銀行的機構實行統(tǒng)一管理，或村鎮(zhèn)銀行所屬地區(qū)有分支機構的銀行，可撤銷法人機構并納入其中作為分支機構進行管理，突破經(jīng)營約束。

三是提供長效的財稅優(yōu)惠政策，保證政策落地。村鎮(zhèn)銀行資金來源少、負債成本高、資產(chǎn)風險大且資產(chǎn)利率指導性強，加上業(yè)務資格受限等諸多因素，財稅優(yōu)惠政策既不能少，也不能按扶持時間簡單地一刀切。應回歸服務支農(nóng)支小和信貸投放本質(zhì)，按照“誰交辦、誰補償”的原則，對持續(xù)深耕、減費讓利和規(guī)模穩(wěn)定增長給予運營資金和風險補償金的支持，對達到一定規(guī)模效應且經(jīng)營指標持續(xù)良好的村鎮(zhèn)銀行，可適當降低優(yōu)惠比例。同時，政府主管部門要實行年度村鎮(zhèn)銀行優(yōu)惠政策落地督導和審計監(jiān)督，為村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展提供保障。

五、結束語

綜上所述，村鎮(zhèn)銀行是我國機構數(shù)量最多、遍布最廣的金融主體，村鎮(zhèn)銀行十余年的發(fā)展為村鎮(zhèn)一級金融服務輸出、鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、脫貧攻堅等做出了重大貢獻。當前，村鎮(zhèn)銀行受到經(jīng)濟環(huán)境、政策調(diào)整、科技改革和自身公司治理等多因素的共同影響，經(jīng)營發(fā)展陷入困境，但其積累的區(qū)域金融服務經(jīng)驗、產(chǎn)品融入度等關鍵要素是不具備替代性的，尤其是缺乏村鎮(zhèn)物理網(wǎng)點機構的國有和股份制銀行替代不了的，加上村鎮(zhèn)銀行總量在金融系統(tǒng)占據(jù)較大份額，且在鄉(xiāng)村振興中正發(fā)揮著重要角色，深化村鎮(zhèn)銀行改革發(fā)展刻不容緩，政府、監(jiān)管和發(fā)起行應合力解決當前村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營可持續(xù)性等關鍵問題，通過深化組織改革和政策扶持轉變村鎮(zhèn)銀行標準化經(jīng)營管理，提升其市場競爭力。

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