關于PPP助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的思考建議

袁望舒　羅毅

摘要：2022年5月，農業(yè)農村部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合印發(fā)了《社會資本投資農業(yè)農村指引（2022年）》，引導各地結合實際，充分發(fā)揮財政政策、產(chǎn)業(yè)政策撬動作用，營造良好營商環(huán)境，規(guī)范社會資本投資行為，更好地發(fā)揮社會資本投資在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的積極作用。為此，文章總結了PPP模式在助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要意義和主要模式，分析了現(xiàn)存主要問題，并對其提出建議。

關鍵詞：PPP模式；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；問題及建議

一、PPP在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要意義

全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不僅要面對業(yè)態(tài)發(fā)展滯后和成本收益失衡的問題，還要面對城鎮(zhèn)化進程帶來的人才、土地、資金要素配置失衡等問題。這些問題既有理念、體制和機制的問題，也有管理、資金和技術的問題，需要有效發(fā)揮市場在資源配置中的作用，撬動社會資本的參與，充分發(fā)揮不同主體的功能效能。

（一）推進農業(yè)供給側結構性改革，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化

全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要緊密圍繞“三去一降一補”，以農業(yè)供給側結構性改革為抓手，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化，充分調動政府和社會資本的協(xié)同作用。一是PPP模式有助于補齊農業(yè)基礎設施和生態(tài)環(huán)境短板，為地區(qū)綠色化轉型和提升數(shù)字化打下基礎。二是PPP模式有助于提升農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈水平和現(xiàn)代化建設，提高農業(yè)產(chǎn)業(yè)質量效益和產(chǎn)業(yè)化水平。三是PPP模式有助于推進多層次融合發(fā)展，因地制宜創(chuàng)新投融資模式和地方開發(fā)方式，促進“產(chǎn)村融合”“三產(chǎn)融合”“城鄉(xiāng)融合”等多層次融合發(fā)展。四是PPP模式有助于為“三農”問題引入社會資源的“活水”，通過探索設立鄉(xiāng)村振興投資基金、建立緊密合作的利益共贏機制等模式，推動資源整合、投資結構優(yōu)化、投資效能提升。

（二）撬動多元融資渠道，緩解地方政府壓力

鄉(xiāng)村振興長期依賴財政的大量投入，資金需求與供給不足的矛盾十分突出。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2016-2019年，全國財政一般公共預算累計安排農業(yè)農村相關支出6.07萬億元，年均增長8.8%，高于全國一般公共預算支出平均增幅。其中，彌補鄉(xiāng)村基礎設施建設和公共服務的歷史欠賬占有相當大的份額，地方政府財政支出壓力巨大，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略引入PPP模式，可以拓寬地方政府融資渠道，形成多元、可持續(xù)的資金投入機制。

我國地區(qū)發(fā)展尚面臨不平衡不充分的社會主要矛盾，亟待鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入的地區(qū)往往缺乏必要的資金、人才、管理制度和治理水平，完全依賴地方政府推進將難以為繼。同時，我國廣袤的農村地區(qū)尚有大量的土地、勞動力、歷史遺產(chǎn)、政策優(yōu)惠等資源，引入PPP模式可以有效撬動社會資源參與，盤活地方存量資產(chǎn)，緩解政府支出壓力。

具體而言，PPP模式具有公益性，不以利潤最大化為目標，社會資本方通過使用者付費、政府付費或可行性缺口補助方式獲得合理收益，而政府僅需要給予社會資本方一定期限內的特許經(jīng)營權和可行性缺口補助，降低了財政剛性支出。同時，財政的支出壓力分散到項目的全生命周期中，平滑了財政支出壓力，有助于降低地方政府的杠桿水平，防止形成新的泡沫。

（三）科學的合作方式，提升政府社會治理水平

PPP模式是政府和社會資本通過訂立合同建立的一種利益共享、風險共擔的長期合作關系，雙方的合作關系受到法律的保護。PPP模式具有科學的風險分擔機制：風險由最有承擔能力、所需費用最少的一方承擔。社會資本作為資金主要提供方，承擔了項目的融資風險和建設運營風險，而政府僅負責承擔最低需求保障和法律法規(guī)政策變化、不可抗力等風險，降低了財政風險，提升了項目可持續(xù)性和專業(yè)性。

在PPP模式中，社會資本可以以聯(lián)合體的形式參與到項目的融資、建造，以及后期的運營維護過程，而政府則負責項目的前期規(guī)劃、監(jiān)管。這種多方合作模式能夠充分整合社會資本的優(yōu)勢資源，將政府的規(guī)劃、監(jiān)管、公共服務職能與社會資本的管理、技術、資本進行有機結合，提升政府的治理水平，減少對微觀事務的過度關注，提高公共服務的質量和效率。

（四）推進深化財稅體制改革，促進經(jīng)濟結構轉型升級

PPP模式很好的響應了《預算法》和現(xiàn)代財稅制度關于深化財政體制改革的要求，將以往單一年度的基建與公服項目預算收支管理，逐步規(guī)范為中長期財政規(guī)劃，有助于推進現(xiàn)代財稅體制改革。

PPP模式強調項目的全生命周期管理，要求對項目日常運行情況和年度績效目標進行跟蹤、監(jiān)測和管理，并規(guī)定政府運營補貼支出和使用者付費收入都要與當年項目公司的績效評價結果掛鉤。全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求，PPP模式對績效管理的強調利用，有助于深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度。

對于社會資本而言，在PPP模式下，其參與地方政府項目的范圍不再局限于基礎設施的施工建設，而是拓展到公共服務和基礎設施建設的運營、維護等后期環(huán)節(jié)。有助于拓展企業(yè)發(fā)展空間，促進經(jīng)濟結構轉型升級，推進供給側結構性改革。

二、PPP農業(yè)項目的重點領域和主要模式

2022年5月，農業(yè)農村部、國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合印發(fā)了《社會資本投資農業(yè)農村指引（2022年）》，重點鼓勵了現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、鄉(xiāng)村富民產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務業(yè)、農業(yè)科技創(chuàng)新等十三個重點投資領域，鼓勵撬動更多社會資本，充分調動各方面積極性，促進農業(yè)農村經(jīng)濟轉型升級。

根據(jù)全國PPP綜合信息平臺公開數(shù)據(jù)，截至目前，項目管理庫中農業(yè)項目僅有89個，項目金額897億元，占所有項目金額0.55%；示范項目中農業(yè)項目有7個，項目金額79億元，占所有示范項目金額僅0.39%?？梢娹r業(yè)PPP項目在整體項目中所占比例很低，其發(fā)展仍然受到多種現(xiàn)實問題的牽制。

根據(jù)綜合信息平臺，目前項目庫中PPP模式主要有四類：

一是農業(yè)農村基礎設施建設類，包括高標準農田建設、清潔能源建設等、數(shù)字鄉(xiāng)村基礎設施建設等。比如，山東昌邑市柳疃現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設PPP項目，總投資1.81億元，采用BOO（建設-擁有-經(jīng)營）模式，回報機制為“使用者付費”模式。此項目中，社會資本承擔融資和建設運營風險，由使用者進行付費，并在合同中保證了公益性的約束條款，政府則負責項目規(guī)劃、土地征收、監(jiān)督審批等環(huán)節(jié)，節(jié)省了財政支出，同時提高了當?shù)刭Y源的使用效率。

二是農業(yè)科技創(chuàng)新升級類，包括建設智慧農業(yè)、創(chuàng)新核心技術和產(chǎn)品、打造重點實驗室等。比如江西省智慧農業(yè)建設PPP項目，總投資2.08億元，采用BOT（建設-運營-移交）模式，回報機制為可行性缺口補助。此項目中，政府以績效考評結果作為管理手段和支付依據(jù)，促使項目公司加強運營管理，提升了項目在運營期內的可持續(xù)性，提高了財政資金的使用效率。

三是農業(yè)農村綠色發(fā)展類，包括建設農業(yè)發(fā)展先行區(qū)、投資農村可再生技術開發(fā)、參與生態(tài)保護等。比如，山東省聊城市莘縣金正綠色循環(huán)農業(yè)產(chǎn)業(yè)園項目，總投資25億元，采用BOO模式，付費機制為使用者付費，項目公司以其銷售商品取得的收入支付其營運過程中發(fā)生的各項費用及成本。在此項目中，項目估算總投資為25億元，政府僅在項目注冊資本金中投入2500萬元，充分發(fā)揮了財政資金的撬動作用，有力激發(fā)了社會資本的參與活力。

四是鄉(xiāng)村新型服務業(yè)類，包括發(fā)展觀光旅游、建設主題博物館、拓展農村服務業(yè)等。比如，江蘇省宿遷市洋河旅游度假區(qū)景觀綠化及生態(tài)休閑農業(yè)PPP項目，總投資13.58億元，采用BOT+BOO模式。其中，項目大部分采用BOT模式，納入政府運營補貼支出；玫瑰小鎮(zhèn)的部分項目采用BOO模式，不納入政府運營補貼支出。體現(xiàn)出PPP模式和社會資本參與的創(chuàng)新性和因地制宜性，有利于調整支出結構，充分盤活地方存量資產(chǎn)，進一步緩解財政支出壓力。

三、PPP在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的發(fā)展困境

自2014年國內開始推廣PPP模式以來，PPP管理庫中的項目金額已達到164463億元，僅2022年上半年就新增入庫項目279個，而農業(yè)PPP項目目前在全國項目管理庫中所占比例較低，截至目前僅有89個，其發(fā)展仍然存在一些困難和挑戰(zhàn)。

（一）政策制度亟待完善

目前，我國PPP模式的政策文件多為財政部、發(fā)改委等相關部委或省級地方政府頒發(fā)的規(guī)范性文件，缺乏國家層面的PPP立法保障，PPP發(fā)揮財政職能的法規(guī)、政策制度亟待完善。同時，不同部委文件之間存在一定沖突與銜接不暢，因此PPP項目在實施過程中仍存在多方權益存在無法保障的問題。

例如，基礎設施類PPP項目的法律糾紛是屬于民事訴訟還是行政訴訟，缺乏明確規(guī)定。財政部和發(fā)改委此前的指南中，均強調PPP從行為性質上屬于民事法律行為，適用民事法律調整的范圍。而根據(jù)最高法最新司法解釋，認為行政機關為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權利義務內容的協(xié)議，屬于行政訴訟法。最高法的解釋中明確了政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收征用等適用于行政訴訟范圍，卻沒有完全覆蓋PPP的所有模式，例如不屬于特許經(jīng)營類的基礎設施類PPP項目。

此外，PPP項目中的“兩標并一標”問題也存在爭議。根據(jù)《招投標法》，符合范圍和規(guī)模標準的工程建設項目均應進行招標。《中華人民共和國招標投標法實施條例》規(guī)定已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供的，可以不進行招標，由此產(chǎn)生了“兩標并一標”的問題。而根據(jù)財政部發(fā)布的財金[2016]90號文，無論是否特許經(jīng)營類項目，又是否經(jīng)過招標方式確定合作方，均可投資和施工“兩標并一標”，由此產(chǎn)生操作爭議。

（二）基層政府治理能力和管理觀念偏弱

政府是PPP項目的主要發(fā)起方，PPP模式高度依賴政府的有效治理。而鄉(xiāng)村振興PPP項目大多涉及基層人民政府，基層政府的治理能力和管理觀念普遍偏弱。部分基層政府對PPP模式認識不夠深入，把其當作融資、緩解財政壓力的手段，盲目引入到各類鄉(xiāng)村基礎設施建設中，存在明股實債、反包運營、形式化績效考核等突出問題，增加了地方政府的財政風險，有違PPP模式初衷。

同時，政府作為公共服務的提供者，又是PPP項目的管理者、缺口補助者、“甲方”，使得企業(yè)在項目的設計、建造、運營中的話語權很小，造成了鄉(xiāng)村振興項目的成本普遍偏高、盈利能力和運營效率偏低等問題。前述問題使得PPP項目在實施過程中，往往被限制了管理模式的創(chuàng)新和服務質量的提高。

（三）對社會資本吸引力不足

鄉(xiāng)村振興PPP項目普遍面臨著極度依賴政府信用、前期工作流程較長、投資回報期長、項目收益低、易受不可抗力影響、項目投資金額門檻高等問題，導致社會資本對鄉(xiāng)村振興PPP項目的投資信心不足、積極性較差等問題。此外，農村土地、相關領域專業(yè)人才、資本金籌集及融資資金等要素的流失和缺乏也使得社會資本心存顧慮。

同時，由于農業(yè)項目期限長、回報低、資金需求量大、市場風險高，盡管鄉(xiāng)村振興、“三農”政策一再鼓勵資本下鄉(xiāng)，然而除農發(fā)行等政策性金融機構外，資本市場卻并不看好，多數(shù)投資者仍然聚焦在互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)藥等高新技術領域。因此鄉(xiāng)村振興PPP項目的融資難、成本高、渠道少、收益偏低等客觀情況，阻礙了模式的發(fā)展。

（四）項目運營持續(xù)性有待考證

PPP項目周期往往在十年以上，在實際運營過程中存在多種無法預測的風險因素，比如宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境、政策制度、人口變化、同類項目競爭等。鄉(xiāng)村振興PPP項目又受到農村空心化導致的人財物流失、農村基礎設施配套不健全、政府信用不確定、融資成本高、項目具有公益性而收益偏低等影響，進一步提高了項目運營的風險。除此之外，目前專業(yè)的農業(yè)、旅游、水利等領域的投資方、運營商參與鄉(xiāng)村振興類PPP項目的熱情較低，傳統(tǒng)建筑企業(yè)仍舊是鄉(xiāng)村振興基建類項目參與的主力，而建筑企業(yè)通常缺乏專業(yè)的運營管理人員和經(jīng)驗。這些原因都導致鄉(xiāng)村振興項目的運營持續(xù)性還有待考證。

（五）項目后續(xù)監(jiān)督管理困難

自2014年推廣以來，PPP項目的數(shù)量和類型逐步增加，然而由于PPP項目周期在10～30年，一個PPP項目往往跨越幾屆官員任期，部分項目存在“新官不理舊賬”，政策態(tài)度不再扶持，導致項目缺少全生命周期的監(jiān)督管理?，F(xiàn)目前，績效管理制度尚在發(fā)展探索中，PPP項目的審計制度也尚未建立，在PPP項目的投資建設與管理運營權限正式交給社會資本后，政府缺乏對PPP項目的監(jiān)督管理動力、方式，如何讓監(jiān)督管理不流于形式，成為當前的一大難題。

（六）稅收制度尚不完善

國家對“三農”問題的扶持政策一再出臺，然而在稅收方面，尚未有針對農業(yè)PPP項目的明確稅收政策，存在退出環(huán)節(jié)稅收政策不清晰、政府補助重復征稅、免征稅收入過大等問題亟待解決。

四、PPP模式在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的發(fā)展建議

（一）完善政策制度，明確項目監(jiān)管機構

完善PPP法律頂層設計，加快制定頒布PPP條例，明確各部門之間責任，明晰各流程環(huán)節(jié)的落地指南，對于PPP模式開展中的疑點難點進行解答，為助推鄉(xiāng)村振興PPP項目提供法律依據(jù)和制度保障。

（二）提升政府治理能力，調動地方政府積極性

加強對基層政府財政承受能力的監(jiān)管，將政府支出責任依法依規(guī)納入年度及中長期預算管理，明確地方政府支出責任及法律后果。加強政府在PPP項目中的協(xié)調、監(jiān)管作用，調動地方政府積極性，促進政府、社會資本、金融機構、農村集體經(jīng)濟組織、農戶之間的溝通交流，構建長期協(xié)調機制。拓展除政府補助以外的支持形式，督促對政府支出責任的落實，增強社會資本參與的信心、積極性。

此外，應注重鄉(xiāng)村振興PPP項目的培訓指導，提高地方政府對PPP模式的認識、領悟，組織各地PPP專家?guī)斐蓡T開展專題講座、培訓指導。地方政府應深入走訪調查當?shù)貙嶋H情況，充分考慮各地區(qū)的不同條件，根據(jù)當?shù)匦枨蠛蛯嶋H條件制定PPP項目實施方案和招引適宜的社會資本方參與投資運營，創(chuàng)新推動PPP項目更好落地，拒絕盲目照搬、虎頭蛇尾。應加強對農業(yè)PPP模式的政策研究和人才培養(yǎng)，梳理鄉(xiāng)村振興PPP項目的疑點、重點、難點，鼓勵支持第三方專業(yè)機構開展探索性設計、建議，充分發(fā)揮PPP模式在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的撬動作用。

（三）健全體制機制，打消社會資本顧慮

明確各方主體責任，建立長期可持續(xù)的風險承擔機制，打消社會資本的遲疑顧慮，激發(fā)社會資本的參與積極性。加強政府與社會資本的協(xié)調合作，簡化溝通、審批流程，降低社會資本的進入門檻，對社會資本參與給予政策、補貼、擔保等方面的支持，鼓勵更多的專業(yè)社會資本參與到鄉(xiāng)村振興PPP項目中。在鄉(xiāng)村振興PPP項目的融資政策上給予支持，加強政府在金融資本和社會資本之間的協(xié)調，鼓勵金融資本傾向鄉(xiāng)村振興PPP項目，加強鄉(xiāng)村振興PPP項目的金融服務創(chuàng)新，減輕項目公司的融資難度。將項目整體打包，探索不同組合形式的付費機制或政府補償機制，提高項目的收益水平，以滿足社會資本的最低回報期望。

（四）完善監(jiān)督管理機制，確保項目可持續(xù)性

利用好績效管理和審計方式，加強對項目的長期監(jiān)督，提高項目可持續(xù)性。應遵循綠色發(fā)展理念，嚴守生態(tài)和耕地的保護紅線，踐行“綠水青山”理念，突出以人為核心的科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌人與自然、產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)綠色可持續(xù)的低碳發(fā)展之路。

（五）深化財稅體制改革，完善PPP項目財稅制度

完善財政中長期規(guī)劃管理，建立跨年度的預算平衡機制，同時增強財政透明度，規(guī)范資金使用、預算調整。明確針對鄉(xiāng)村振興PPP項目的稅收政策，對項目付費、項目退出、政府補助等征稅方式進行規(guī)范。加強財稅監(jiān)管，健全風險防范機制，對PPP項目中的風險問題提前對沖、全面監(jiān)管、及時整改。建立社會資本和金融資本參與長效機制，完善獎補政策、扶持資金、特許經(jīng)營、政府讓利等長效激勵機制。

（六）發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織力量，盤活基層存量資產(chǎn)

鼓勵村集體經(jīng)濟組織在鄉(xiāng)村振興PPP項目中發(fā)揮積極作用。村集體組織可依法成立公司，作為村集體經(jīng)濟組織代表與社會資本、地方政府或其授權的出資代表簽訂合作協(xié)議，農民以土地資源或其他集體資產(chǎn)作價入股，從農民變股民，盤活村集體存量資源，參與鄉(xiāng)村振興PPP項目。在基層PPP項目規(guī)劃中，要考慮利用好當?shù)厝肆ξ锪Y源，充分發(fā)揮農村地區(qū)勞動力的建設作用，吸引流失人力回到農村地區(qū)，用好PPP模式對“三農”問題的正反饋作用。

此外，要防止資產(chǎn)流失或被侵占，對國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)、企業(yè)資產(chǎn)構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢的產(chǎn)權制度。要對各類資產(chǎn)進行全面清產(chǎn)核資，健全臺賬管理制度，防止資產(chǎn)流失。

五、結語

PPP模式具有極強的創(chuàng)新性和適應性，能衍生出多種項目模式，適應多個開發(fā)目標，充分盤活地方資產(chǎn)和社會資本力量，達到以小石撬動大石的目的，同時在績效監(jiān)督的加持下，有力緩解鄉(xiāng)村振興政策中的財政支出壓力問題，減少政府投資風險。PPP模式在我國自2014年興起，經(jīng)過多部門出文規(guī)范至今已有較大的發(fā)展規(guī)模，但尚在政策制度、監(jiān)督管理、財稅執(zhí)行等方面存在諸多問題，再遇上農村地區(qū)的基礎設施不健全、項目收益率低、基層治理能力不足、資本投資顧慮等具體問題，PPP模式在助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中還需要繼續(xù)摸著石頭過河。借此，希望本文對有意從事基層治理的政企人士提供一些思路和幫助。

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【作者單位：袁望舒，成都市財政局；羅毅，致高（天府）律師事務所】