民事復查制度的檢視與規(guī)范

趙輝 常遠

摘 要：《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》在司法解釋層面確立了復查制度。復查具有確保個案準確的實體價值和實現(xiàn)內部監(jiān)督的程序價值，但全面理解復查還需從公權監(jiān)督和私權救濟兼顧角度出發(fā)，檢視梳理復查所涉及的內部監(jiān)督與訴訟制度、上抗下與同級監(jiān)督、證明標準和事實認定、司法終局與權利恣意、制度設計與現(xiàn)實運行等方面的關系，并基于此規(guī)范復查的啟動、標準、初核等，加強其與相關內外部工作機制的銜接，從而更好地發(fā)揮復查的功效。

關鍵詞：民事檢察 復查制度 內部監(jiān)督 初核 信訪終結

民事檢察復查制度是指依當事人申請或依職權，由上級檢察機關就下級檢察機關針對同級法院生效裁判、調解書做出的不支持監(jiān)督申請決定進行審查，做出維持或撤銷該決定的制度。2021年修訂的《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第126條正式規(guī)定了民事復查制度。正確認識和完善該制度，對于推進民事檢察工作具有重要意義。

一、民事復查制度的價值

（一）民事復查具有確保個案監(jiān)督精準的實體價值

“一個錯案的負面影響足以摧毀九十九個公正裁判積累起來的良好形象?！保?］公平正義不是抽象的，是通過一個個鮮活的案例來展現(xiàn)的，更是當事人最直接的體驗。在建設社會主義法治國家進程中，民事個案檢察監(jiān)督的精準性必須提上更為重要的地位。由于民事案件本身性質問題，加之復雜程度不一、對民事案件的認識存在局限性等原因，檢察機關作出的決定可能與當事人對案件的期盼不一致。由層級更高的檢察機關重新啟動審查程序，既可以通過再次審查確保確有錯誤的不支持監(jiān)督申請決定得以糾正，維護當事人合法權益，還可以通過再次審查讓當事人普遍存在的上一級業(yè)務水平更高的認識得到進一步固化，有利于提升當事人對于維持不支持監(jiān)督申請決定結果的認可和信服，維護司法權威。

（二）民事復查具有實現(xiàn)內部監(jiān)督糾錯制約的程序價值

法治社會背景下，不存在不受監(jiān)督的公權力，法律監(jiān)督權也不例外。法律監(jiān)督權雖然是程序性權力，但基于一次審查原則，民事檢察不支持監(jiān)督申請決定一旦做出，具有阻斷訴訟程序繼續(xù)進行的效力，也意味著當事人通過法律手段尋求救濟的權利喪失，對于當事人來說影響不可謂不大。因此，強化對不支持監(jiān)督申請決定的審查，確保該項權力的行使得到有效制約也是應有之意。除去外部監(jiān)督，檢察機關的內部監(jiān)督也日益嚴格規(guī)范，《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》即明確規(guī)定，上級人民檢察院認為下級人民檢察院的決定錯誤的，有權指令下級人民檢察院糾正，或者依法撤銷、變更。而復查制度的設立也體現(xiàn)了檢察權的內部監(jiān)督制約，有利于檢察權的自我糾錯，維護當事人合法權益。

二、民事復查制度的理解和檢視

（一）民事復查制度的理解

《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》雖然規(guī)定了民事復查，但同期修訂的《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》卻并未對復查作出任何規(guī)定。在民事訴訟檢察監(jiān)督領域，無論是將檢察機關定位于公共利益代表人、法的守護人或者是法律監(jiān)督機關［2］，檢察機關依法對公權力進行監(jiān)督是目前理論界和實務界的多數(shù)共識。2010年《最高人民檢察院關于加強和改進民事行政檢察工作的決定》也明確指出，民事行政檢察監(jiān)督作為檢察機關法律監(jiān)督的重要組成部分，在性質上是對公權力的監(jiān)督。但是，隨著國家層面對于個案公正的強調，在2007年和2012年民事訴訟法的兩次修正中，私益救濟與公權監(jiān)督并行逐漸呈強化態(tài)勢。嚴格意義上講，復查制度體現(xiàn)的就是民事檢察監(jiān)督的當事人私益救濟主義傾向。雖然，檢察機關監(jiān)督法院審執(zhí)權與救濟當事人私權利，多數(shù)情形下是重合的，監(jiān)督公權力的同時，也間接地救濟了當事人的私益，但兩者并不完全一致，如檢察機關有的監(jiān)督是依職權啟動，并非基于當事人的訴請；檢察機關抗訴理由與當事人申請監(jiān)督理由未必完全對應；法院裁判依據(jù)當時證據(jù)條件并無不當，僅僅是因為新證據(jù)出現(xiàn)導致裁判錯誤等等。因此，法律監(jiān)督權從公權監(jiān)督為主到兼顧私權救濟的具體定位決定了復查制度的走向。

（二）民事復查制度的檢視

1.內部監(jiān)督與訴訟制度的辨析。訴訟制度屬于法律保留事項，民事訴訟法并未規(guī)定民事復查制度。在法律沒有明文規(guī)定民事復查制度的情況下，從民事復查對象主要針對的是下級院作出的不支持監(jiān)督申請決定，而非法院生效裁判和調解書這一特征分析，顯然復查制度應該歸類于內部監(jiān)督糾錯機制，而非訴訟監(jiān)督程序。同理，對于《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第8條第1款關于民事訴訟監(jiān)督實行上下級領導和第2款上級院有權糾正、撤銷、變更下級院錯誤決定規(guī)定的理解，筆者更傾向于復查制度是落實該項總則規(guī)定的具體操作規(guī)程，而不是有的學者認為的復查制度系單獨存在的法律意義上的訴訟程序。因此，作為類似于工作機制的復查制度，如何具體規(guī)定以及運作更多的是檢察機關內部決定事項，而非法律上必須遵守的程序。故此，作為檢察機關內部創(chuàng)設的制度，基于其對象的確定性，實現(xiàn)內部糾錯和監(jiān)督制約才是復查制度的首要目標，當然復查也一定程度附帶了私益救濟效應。

2.上抗下與同級監(jiān)督的矛盾。探討民事復查制度，不能回避同級受理規(guī)定，有觀點認為復查的緣起就是為了彌補后者的缺陷而產生的。根據(jù)法律規(guī)定，同級監(jiān)督限于再審檢察建議和提請抗訴，而上抗下則指上級檢察機關對下級法院生效裁判的抗訴。這就意味著，尋求檢察機關救濟時，若當事人有選擇權，其既可以選擇向同級檢察機關申請作出再審檢察建議或提請抗訴，也可以向上級檢察機關申請抗訴。基于同級監(jiān)督的柔性，從當事人真實目的及意愿出發(fā)，其肯定愿意直接向上級檢察機關申請抗訴，畢竟抗訴才是啟動再審的剛性措施。同級受理制度解決了上級院直接受理存在的問題，但同級受理制度本身卻又存在抑制當事人抗訴權的嫌疑，有觀點就認為“檢察機關作出不提請抗訴決定的，當事人可以向上級人民檢察院申請抗訴”［3］，還有觀點進一步認為“2012年民事訴訟法未規(guī)定，申訴人不服不提請抗訴決定如何處理。理論上，申訴人還可以直接向有抗訴權的上級檢察院申請抗訴?！保?］誠然，提請抗訴權和抗訴權并不完全一致，但復查是否就是為了解決同級監(jiān)督帶來的上抗下權力限制問題也值得商榷。關于同級監(jiān)督的初衷，最高檢早已明確，若任由當事人選擇，則再審檢察建議或提請抗訴制度就會形同虛設，絕大多數(shù)案件會涌向上級檢察院，在當事人同時向上下兩級院申請監(jiān)督時，也會造成司法資源浪費，并可能出現(xiàn)上下級檢察機關所作決定相互矛盾的現(xiàn)象。［5］應當說，同級監(jiān)督與上抗下以及一次受理原則更多的是為了解決案源及監(jiān)督手段協(xié)調的問題，其根源在于法律對于抗訴和再審檢察建議兩種監(jiān)督手段規(guī)定不明確和不周延所導致的結果。

3.證明標準與事實認定的相對客觀化。對于“法無禁止即自由”的民事當事人而言，由于民事活動的相對自由開放，法律制定導向的相對寬松和具體規(guī)定的不周延性，以及時間的不可逆性，導致很多案件中當事人的舉證能力往往有限。這就決定了客觀事實的認定，只能依托于法官基于證據(jù)審查得出的法律事實。實踐中，我們可以看到很多民事一審、二審、再審對于同一事實的認定往往截然不同，到了法律監(jiān)督階段，具體辦案人與檢察官聯(lián)席會、檢委會以及上級院的意見也不統(tǒng)一，其根源在于證據(jù)審查和事實認定中，不可避免的會加入法官和檢察官的主觀因素，而囿于智識、閱歷和社會經驗的不同，其結論出現(xiàn)分歧實屬正常。因此，復查案件應采取更嚴格的標準，堅持事實認定和證據(jù)審查標準的客觀化，以此來判斷是否應當改變下級院的不支持監(jiān)督申請決定。

4.司法終局與權利恣意的衡平。司法強調終局和既判，以維護法律關系的穩(wěn)定，對于民事案件如人身法律關系、合同法律關系等尤為重要。就多數(shù)復查案件而言，對同一事實和法律關系，其實已經經過了四個訴訟程序認定，涵蓋法院一審、二審、再審和檢察機關監(jiān)督程序，也早突破了法律意義上的二審終審。應當認定，對于當事人的權益保護，在法律和制度上已經作出了充分規(guī)定和有效保障。至于當事人對法律的質疑和裁判的否認，不能成為我們不認可現(xiàn)行司法的依據(jù)，也不能成為我們天然懷疑司法人員廉潔性的理由。然而實踐中，往往存在個別當事人反復纏訴，多頭申訴，造成一些案件“終審不終”。審判監(jiān)督程序如果成為重復程序、反復程序，不僅違背民事訴訟法律制度的目的，也不利于維護其他當事人的合法利益。［6］而法律和司法解釋均規(guī)定了法律監(jiān)督的一次申請原則，即對于檢察機關已經作出決定的案件，當事人再次申請監(jiān)督的不予受理。因此，在充分保障當事人申訴權利的同時，也必須對當事人作出必要的限制。參考民事訴訟法關于檢察監(jiān)督法院再審前置程序的設定，其初衷之一就是規(guī)范當事人的多頭申請，杜絕無休止的申訴上訪，維護司法權威，節(jié)約司法資源。同理，民事復查程序也不能違背民事訴訟規(guī)律，允許當事人反復申訴和纏訪纏訴，還要考慮其他當事人的合法權益，避免造成生效裁判和檢察決定效力久拖不決，影響社會關系穩(wěn)定。

5.制度設計與現(xiàn)實運行的差距。由于民事生效裁判結果監(jiān)督案件法院再審前置的規(guī)定，致使實踐中生效裁判結果監(jiān)督案件“倒三角”現(xiàn)象嚴重，多數(shù)案件日益集中于省級檢察機關。復查程序的放開，更大的可能后果是導致省級院乃至最高檢案件數(shù)量的激增。以甘肅省院為例，2022年以來，當事人申請省院復查案件130余件，而同期民事檢察部門受理的生效裁判結果監(jiān)督案件也不過120余件，當事人申請復查案件數(shù)持平甚至超過傳統(tǒng)的生效裁判結果監(jiān)督案件數(shù)，即使是移送審查處理的復查案件也達到了民事檢察部門傳統(tǒng)業(yè)務的30%以上，這還是相關部門反復就初核進行溝通且較為嚴格把關情況下的數(shù)據(jù)。［7］同時，我們還應當看到，目前僅是復查運行初期，隨著這一制度漸漸為社會所了解，可以預期該類案件將以更快速度增長。另外，從甘肅省檢察機關已審查的復查案件來看，尚沒有一件案件提出監(jiān)督意見，均為維持下一級檢察機關的不支持申請監(jiān)督決定。據(jù)初步了解，全國范圍內復查監(jiān)督改變率也僅僅只有3%。［8］可見，投入與產出之比過低，作為非法律規(guī)定的復查案件必將會大量占用省級檢察機關民事部門辦案精力，并導致各種矛盾集中上交于上級院，尤其是在四級法院審級職能定位改革的大背景下，省級檢察機關審查辦案功能的過多強調，顯然與目前的導向不相符合。

三、民事復查制度的規(guī)范及與相關制度的銜接

（一）民事復查制度的規(guī)范

1.民事復查的啟動。對于復查案件的啟動而言，要回歸復查制度的理論基礎，將復查制度重新建立在檢察機關監(jiān)督法院公權力這一職能定位上來，從內部監(jiān)督的視角正確看待復查制度。故當事人申請復查，不能等同于當事人申請監(jiān)督，只能作為檢察機關發(fā)現(xiàn)不支持監(jiān)督申請決定錯誤或違法的線索途徑之一，類似于法院院長發(fā)現(xiàn)程序，不具有受理的必然性和強制性。復查更多的應依托于檢察機關的依職權監(jiān)督，當事人申請并非程序啟動必要條件，不支持監(jiān)督申請決定的對錯才是決定民事復查是否啟動的關鍵。

2.民事復查的初核?！睹袷略V訟監(jiān)督規(guī)則》第126條第1款規(guī)定了控申部門初核的具體情形。該款前5項的規(guī)定都較為明確具體，但是兜底“其他確有必要進行復查的”規(guī)定則非常含糊。有觀點認為該兜底條款等同于民事訴訟法第207條中，與上述前5項不相同的其他規(guī)定。只要符合這些情形，檢察機關都應當進行復查。對此，筆者并不認同，復查制度類似于特殊規(guī)定，適用條件必須嚴格，標準把握必須苛刻，原則上非前5類情形不得復查。如果兜底條款等同于民事訴訟法207條規(guī)定的當事人申請再審情形，勢必導致所有下級院不支持監(jiān)督申請決定都處于效力待定狀態(tài)，嚴重影響司法權威，造成司法資源浪費和權利恣意。并且如果兩者等同，完全可以在司法解釋中列明。

3.民事復查的標準。民事訴訟法第207條規(guī)定了法院應當再審的13種情形，其實，這也是上級檢察院決定是否變更下級檢察院不支持監(jiān)督申請決定的復查標準，需要民事部門實質判斷。應當注意到，民事訴訟法第207條的規(guī)定與《民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第126條第1款的規(guī)定有一定重合，那么，控申部門的初核與民事檢察部門的審查之間有什么區(qū)別？筆者認為，復查初核應當參照法院立案庭和審監(jiān)庭關于法院審判監(jiān)督案件的分工，由控申部門作初步的形式審查，這其中不僅涉及程序上的認定，也可能涉及一些實體判斷。而民事檢察部門的復查，則需要全面閱卷和調查核實，查明事實，認定證據(jù)，對案件作出最終定性。

（二）與相關制度的銜接

1.與內部事前工作要求的銜接。復查制度首要功能在于內部監(jiān)督制約糾錯，但更多針對的是法律監(jiān)督之事后。而民事檢察一直強調的精準監(jiān)督更多著眼于決定作出之前。實現(xiàn)辦案的精準監(jiān)督，可以最大限度減少復查程序的重啟。對于精準監(jiān)督，最高檢和各級檢察機關都出臺了很多卓有成效的措施，同時輔之以建立備案審查制度、重點案件請示匯報、加強對下指導、強化專業(yè)培訓、推行典型案例引領等等，確保辦案質效不斷提升。當然，踐行“楓橋經驗”，強化民事檢察和解，加強民事案件的釋法說理和息訴罷訪工作，對于減少當事人申請復查也能起到較好作用。

2.與內部事后工作機制的銜接。加強辦案監(jiān)督制約，是檢察機關的重中之重，如司法責任制的改革，對于錯案的追究；如績效考核的推行，對于檢察官辦案的引導等等，都無一例外體現(xiàn)了這一點。這些機制也多是以事后監(jiān)督為主，甚至有觀點認為復查制度完全可以被這些機制替代，無存在必要性。特別是與復查制度有異曲同工之處的案件質量評查機制，上級檢察機關可以定期或不定期開展抽樣檢查、重點評查、專項督查等，對于發(fā)現(xiàn)的確有必要進行監(jiān)督的不支持監(jiān)督申請決定案件，可以依法啟動抗訴或再審檢察建議程序，一樣可以達到復查制度的功效。

3.與外部有關制度的銜接。復查制度本質上是對原本屬于信訪的有關事項進行的程序化改造，使其具有類似于當事人向檢察機關申請監(jiān)督的性質。在2013年最高檢《民事行政檢察廳與控告檢察廳辦理民事行政檢察案件第一次座談會議紀要》出臺之前，當事人不服不支持監(jiān)督申請決定，向上級檢察機關申請復查的，實踐中均以信訪對待。由于復查制度并非法定的訴訟程序，只是檢察機關內部的一種工作機制，因此，如何處理復查與信訪、訴訟終結與涉法涉訴終結值得研究。可根據(jù)《信訪工作條例》《關于健全涉法涉訴信訪依法終結制度的意見》《人民檢察院信訪工作規(guī)定》等，結合司法解釋關于復查的規(guī)定以及復查本身的性質，準確把握復查與信訪之間的關系，對于當事人不服檢察機關作出的決定，堅持繼續(xù)申訴或者要求復查的，適時導入信訪處理程序，符合終結標準的涉法涉訴信訪案件，可依法予以終結。