檢察機(jī)關(guān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的履職實(shí)踐與機(jī)制創(chuàng)新

胡春健 王秀梅

摘 要：檢察機(jī)關(guān)通過打擊破壞環(huán)境資源犯罪、開展環(huán)境公益訴訟等方式能動履職、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。同時(shí)生態(tài)環(huán)境檢察仍存在尚需完善之處，可通過修改完善環(huán)境保護(hù)及公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋規(guī)定來構(gòu)建生態(tài)環(huán)境全面立體保護(hù)；可通過建立懲治環(huán)境犯罪與環(huán)境公益訴訟互補(bǔ)機(jī)制、健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境檢察專業(yè)化建設(shè)、健全檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接機(jī)制等途徑完善生態(tài)環(huán)境檢察工作機(jī)制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境檢察 公益訴訟 立法建議 機(jī)制完善

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得長足進(jìn)步，各項(xiàng)建設(shè)取得巨大成就。但與此同時(shí)，環(huán)境污染嚴(yán)重、資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題日漸凸顯。黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的國家發(fā)展總體布局，要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”。黨的十九大要求“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。黨的二十大提出“推動綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”。

檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著法律監(jiān)督職能，肩負(fù)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重任。檢察機(jī)關(guān)立足職能參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的途徑和方式不斷拓展，工作力度不斷加大，生態(tài)環(huán)境檢察工作已成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵一環(huán)。最高檢應(yīng)勇檢察長指出，從公益訴訟制度的發(fā)展沿革中把準(zhǔn)著力方向、把握內(nèi)在規(guī)律，完善公益訴訟制度。［1］生態(tài)文明建設(shè)背景下，檢察機(jī)關(guān)如何更好地發(fā)揮職能作用，為實(shí)現(xiàn)美麗中國愿景貢獻(xiàn)力量，是值得思考研究的重要課題。

一、檢察機(jī)關(guān)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的履職實(shí)踐

面對守護(hù)綠水青山這一恢弘的時(shí)代命題，檢察機(jī)關(guān)將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展理念貫穿于檢察工作中，成為生態(tài)環(huán)境的捍衛(wèi)者和守護(hù)者。

（一）運(yùn)用刑事檢察，懲治破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪

在刑事檢察領(lǐng)域，2020年全國檢察機(jī)關(guān)起訴破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪5.1萬人；［2］2021年全國檢察機(jī)關(guān)起訴破壞生態(tài)環(huán)境資源犯罪4.9萬人，8年來首次下降，用最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境成效顯現(xiàn)；［3］2023年1-3月，全國檢察機(jī)關(guān)依法起訴破壞環(huán)境資源犯罪5900余人。［4］案件辦理方面，如甘肅省酒泉市肅州區(qū)人民檢察院對于金塔縣甲公司、乙公司、董某某等人污染環(huán)境行為，通過刑事附帶民事公益訴訟，督促涉案企業(yè)履行賠償義務(wù)繳納環(huán)境修復(fù)治理等費(fèi)用，該案體現(xiàn)了刑事、公益訴訟檢察職能與生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制的銜接。［5］浙江省臺州市蔡某喜等49人利用網(wǎng)絡(luò)平臺跨省處置鋁灰污染環(huán)境案中，檢察機(jī)關(guān)以貨運(yùn)平臺數(shù)據(jù)為切入點(diǎn)，準(zhǔn)確打擊違法犯罪；制發(fā)檢察建議，推動建立煉鋁行業(yè)危險(xiǎn)廢物處置監(jiān)管體系。該案體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境部門、公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作配合，以及通過檢察建議提升社會治理法治化。［6］

（二）開展公益訴訟，通過訴前檢察建議、提起環(huán)境公益訴訟等方式保護(hù)生態(tài)環(huán)境

在公益訴訟檢察領(lǐng)域，2020年全國檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境資源公益訴訟案件8.4萬件，最高檢對萬峰湖無序養(yǎng)殖、水質(zhì)惡化問題直接立案，三地黨委和政府大力支持，協(xié)同治理、聯(lián)手防控，再現(xiàn)一湖碧水；［7］2021年全國檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)源頭治理，辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件8.8萬件，督促修復(fù)被損毀耕地、林地、草原43萬畝，督促修復(fù)被污染土壤47.8萬畝，追索環(huán)境損害賠償金5.9億元；［8］2022年全國檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟39.5萬件，年均上升12.5%，開展“守護(hù)海洋”專項(xiàng)監(jiān)督，辦理海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟4562件，服務(wù)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略；［9］2023年1-3月，全國檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件2.5萬件。［10］案件辦理方面，如最高檢指導(dǎo)江西檢察機(jī)關(guān)辦理民法典實(shí)施后首例污染環(huán)境懲罰性賠償案，侵權(quán)人依法承擔(dān)相關(guān)損害賠償款數(shù)倍的懲罰性賠償責(zé)任。［11］山東省青島市人民檢察院針對某空間藝術(shù)鑒賞中心非法收購、出售珍貴、瀕危野生動物及制品行為提起民事公益訴訟，法院支持檢察機(jī)關(guān)的全部訴請，判令該中心賠償野生動物損失、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失等。［12］上海市閔行區(qū)人民檢察院在公益訴訟檢察履職中發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)某電子工業(yè)學(xué)校圍墻外長期堆放大量建筑、生活垃圾，影響周邊環(huán)境；通過制發(fā)行政公益訴訟訴前檢察建議督促相關(guān)街道對垃圾長期堆放問題盡快處置，并走訪鐵路上海工務(wù)段溝通確定協(xié)同處理方案；最終鐵路部門租用挖掘機(jī)，協(xié)同街道辦事處清理垃圾，為鐵路線路安全運(yùn)行創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。2023年最高人民檢察院發(fā)布檢察公益訴訟協(xié)同推進(jìn)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察整改10個(gè)典型案例，涉及危險(xiǎn)廢物、工業(yè)廢水、大氣、重金屬等污染整治，農(nóng)用地及自然保護(hù)區(qū)生態(tài)修復(fù)，非法采礦治理，城鎮(zhèn)生活垃圾規(guī)范處置等問題。［13］

二、環(huán)境公益訴訟檢察職能發(fā)揮所面臨的挑戰(zhàn)

（一）生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、執(zhí)法司法實(shí)踐亟待改善

一是危害環(huán)境行為后果嚴(yán)重。大量環(huán)境違法犯罪行為對我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)造成了嚴(yán)重破壞，其中對我國整體生態(tài)環(huán)境建設(shè)造成重大威脅的主要是三大環(huán)境污染問題。（1）空氣污染問題。工業(yè)生產(chǎn)排放的廢氣是大氣污染物的主要來源，煤炭燃料燃燒、汽車尾氣排放、揚(yáng)塵等也是造成大氣污染的重要來源。（2）水資源污染問題。水污染問題影響著飲用水安全，并造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。（3）土壤污染問題。我國土壤污染防治歷史欠賬多、治理難度大、工作起步晚、技術(shù)基礎(chǔ)差，土壤污染形勢依然嚴(yán)峻。［14］

二是環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐不健全。環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中存在三方面問題：（1）環(huán)境執(zhí)法力度不足。有些地方環(huán)境違法現(xiàn)象嚴(yán)重，但執(zhí)法人員不依法及時(shí)查處違法問題或查處不力，致使環(huán)境污染問題突出，影響當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。（2）環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范。有的行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員受利益驅(qū)動，濫用職權(quán)、徇私舞弊，進(jìn)行選擇性執(zhí)法。有的執(zhí)法人員責(zé)任意識不強(qiáng)，玩忽職守，不認(rèn)真履行職責(zé)，不能秉公執(zhí)法，對危害生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為聽之任之。（3）環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制缺乏。有的地方未能落實(shí)環(huán)境行政執(zhí)法責(zé)任制，未能建立內(nèi)外部執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，對環(huán)境執(zhí)法中的違法違規(guī)行為不能依法進(jìn)行懲處。

三是環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法脫節(jié)。實(shí)踐中有的地方出于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考慮，往往對污染企業(yè)給予地方保護(hù)，對應(yīng)立案的案件不予立案，對應(yīng)移送的案件不予移送，或通過“以罰代刑”等形式幫助涉案單位逃避刑事責(zé)任。由于行政執(zhí)法部門與刑事司法部門的銜接機(jī)制不完善，也使雙方很難在懲治環(huán)境違法犯罪過程中形成合力。

四是檢察機(jī)關(guān)與其他適格原告、審判機(jī)關(guān)之間的銜接配合尚待加強(qiáng)。環(huán)境民事公益訴訟中，除了檢察機(jī)關(guān)可提起訴訟，環(huán)保部門和社會組織也可提起訴訟；環(huán)境行政公益訴訟中，環(huán)保部門不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)依法提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)與其他環(huán)境公益訴訟適格原告的銜接配合有待加強(qiáng)。環(huán)境公益訴訟案件辦理中，檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)對于訴訟請求、二審程序的適用仍存在需要溝通會商之處。

（二）環(huán)境公益訴訟機(jī)制存在不足

一是環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律規(guī)定不健全。例如，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的的故意侵權(quán)人可以適用懲罰性賠償，但對于“嚴(yán)重后果”的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有待明確，懲罰性賠償金如何歸屬尚未確定；環(huán)境公益訴訟分為行政公益訴訟和民事公益訴訟，在各自的程序中如何進(jìn)行舉證責(zé)任分配，需要根據(jù)不同程序的特點(diǎn)予以明確。

二是環(huán)境公益訴訟檢察辦案機(jī)構(gòu)和專業(yè)化建設(shè)需要加強(qiáng)。環(huán)境公益檢察辦案機(jī)構(gòu)設(shè)置需要加強(qiáng)，有的檢察機(jī)關(guān)尚未設(shè)置獨(dú)立的公益檢察機(jī)構(gòu)。環(huán)境公益訴訟檢察辦案隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)亟需加強(qiáng)，缺少熟悉環(huán)保法律的專業(yè)人才，現(xiàn)有檢察人員的理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)需要提高。

三是案件線索來源少、調(diào)查取證難，監(jiān)督效能有待提高。很多檢察機(jī)關(guān)存在案件線索缺乏的問題，開展調(diào)查核實(shí)取證工作的主動性不夠。監(jiān)督效能方面，檢察機(jī)關(guān)雖然通過提出社會治理檢察建議、訴前檢察建議和提起公益訴訟等方式對破壞生態(tài)環(huán)境的行為和怠于履職的行為進(jìn)行監(jiān)督，但監(jiān)督的力度和質(zhì)效仍顯不足。

四是環(huán)境公益訴訟案件辦理過程中存在污染物認(rèn)定難、危害后果量化難、鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)不完備等問題。當(dāng)前具有環(huán)境污染鑒定資質(zhì)的機(jī)構(gòu)較少、費(fèi)用昂貴，難以滿足司法辦案的實(shí)際需求，進(jìn)而影響到對環(huán)境污染行為的懲治實(shí)效。同時(shí)還存在鑒定人出庭率不高的問題，特別是在經(jīng)法院通知鑒定人拒不出庭作證的情況下，由于鑒定意見不得作為定案根據(jù)，影響案件事實(shí)的認(rèn)定。

三、完善生態(tài)環(huán)境檢察和公益訴訟機(jī)制的路徑

（一）細(xì)化生態(tài)環(huán)境和公益訴訟相關(guān)法律規(guī)定

一是對執(zhí)法司法中相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)定作出進(jìn)一步解釋。例如，最高法2022年發(fā)布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅穼τ凇皣?yán)重后果”的認(rèn)定，列舉了“造成他人死亡、健康嚴(yán)重?fù)p害，重大財(cái)產(chǎn)損失，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害或者重大不良社會影響”，筆者認(rèn)為具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步明確。該解釋對于在生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件中提出懲罰性賠償和賠償金數(shù)額計(jì)算予以支持和明確，但賠償金的歸屬仍懸而未決。筆者認(rèn)為，環(huán)境私益訴訟的懲罰性賠償金應(yīng)歸作為被侵權(quán)人的原告所有；環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的懲罰性賠償金，可從生態(tài)環(huán)境的整治修復(fù)出發(fā)，列入生態(tài)環(huán)境基金管理。

二是完善檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟相關(guān)法律規(guī)定、司法解釋。明確公益訴訟案件中的舉證責(zé)任分配，對于民事公益訴訟的舉證責(zé)任分配，應(yīng)采取的分配原則是公益訴訟案件的損害事實(shí)、損害后果由公益訴訟起訴人承擔(dān)舉證責(zé)任；特殊情況下則實(shí)行舉證責(zé)任倒置原則，如環(huán)境公益訴訟案件的侵權(quán)行為與損害后果之間的因果關(guān)系由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。對于行政公益訴訟的舉證責(zé)任分配，應(yīng)采取的分配原則是舉證責(zé)任倒置，由作為被告的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)證明行政行為合法的舉證責(zé)任。

（二）優(yōu)化環(huán)境公益訴訟檢察職能發(fā)揮的機(jī)制構(gòu)想

一是建立懲治環(huán)境犯罪與環(huán)境公益訴訟互補(bǔ)機(jī)制，全面保護(hù)環(huán)境。一方面，要積極查處和打擊環(huán)境犯罪，對污染環(huán)境違法犯罪行為形成震懾力。檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真履行審查批捕、審查起訴職能，依法嚴(yán)厲打擊破壞環(huán)境的多發(fā)性刑事犯罪，對社會影響大的嚴(yán)重環(huán)境犯罪要及時(shí)介入偵查、引導(dǎo)取證。另一方面，檢察機(jī)關(guān)可依據(jù)民事訴訟法第55條、行政訴訟法第25條第4款及最高法、最高檢《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為通過支持起訴、督促起訴和提起公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督。

二是健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，強(qiáng)化移送監(jiān)督。要貫徹落實(shí)《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》等有關(guān)規(guī)定，做好對環(huán)境犯罪線索的監(jiān)督移送和案件快速辦理。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步健全與行政執(zhí)法部門的“兩法銜接”工作機(jī)制，加強(qiáng)溝通聯(lián)系和健全聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)信息及時(shí)上傳移送；與環(huán)境行政執(zhí)法部門共同建立環(huán)境違法犯罪行為主體的“黑灰”名單。

三是建立環(huán)境保護(hù)督查與行政檢察監(jiān)督聯(lián)動機(jī)制，規(guī)范行政行為。環(huán)境保護(hù)督查主要指環(huán)保部的督查，屬于環(huán)境執(zhí)法部門的監(jiān)督，對于促進(jìn)落實(shí)地方政府在環(huán)境保護(hù)方面的主體責(zé)任具有重要作用，可以促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動發(fā)展方式向綠色低碳轉(zhuǎn)變。行政檢察監(jiān)督在規(guī)范行政行為、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面亦具有重要作用，并可與環(huán)境保護(hù)督查適時(shí)聯(lián)動。為了促進(jìn)環(huán)境行政執(zhí)法行為的規(guī)范，檢察機(jī)關(guān)可通過梳理排查線索、受理控告舉報(bào)、實(shí)地調(diào)查取證、提出檢察建議、制發(fā)糾正違法通知書等途徑開展環(huán)境行政檢察監(jiān)督。

四是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與其他適格原告、審判機(jī)關(guān)之間的銜接配合。借鑒國外有關(guān)環(huán)保部門、社會組織提起環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)做法，積極督促環(huán)保部門提起訴訟、支持社會組織提起訴訟，并加強(qiáng)銜接配合。檢察機(jī)關(guān)還需加強(qiáng)與審判機(jī)關(guān)的溝通會商，就訴訟請求的認(rèn)定、二審程序的具體流程等形成有利于環(huán)境公益訴訟案件順利審理的工作機(jī)制。

五是加強(qiáng)檢察隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，扎實(shí)提高監(jiān)督能力。為了適應(yīng)時(shí)代和社會對環(huán)境檢察的更高要求，需要加強(qiáng)環(huán)境檢察隊(duì)伍建設(shè)。既要增加熟悉環(huán)保法律專業(yè)人才的配備，又要對現(xiàn)有檢察人員加強(qiáng)培訓(xùn)，通過舉辦各類專業(yè)知識講座、外出培訓(xùn)、學(xué)習(xí)先進(jìn)辦案經(jīng)驗(yàn)等方式提高理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。在不斷提高檢察人員辦理環(huán)境案件能力的同時(shí)，還可結(jié)合各地的實(shí)際情況適時(shí)建立專門的環(huán)境資源檢察部門，其工作職責(zé)為辦理污染環(huán)境、破壞環(huán)境資源、破壞國土資源等案件，案件性質(zhì)包括刑事、民事、行政和公益訴訟案件。

六是完善環(huán)境污染案件鑒定檢驗(yàn)，促進(jìn)相關(guān)人員出庭。為了應(yīng)對環(huán)境污染鑒定機(jī)構(gòu)不能滿足司法辦案需要的困境，既要加強(qiáng)對合法鑒定的運(yùn)用和對鑒定意見的審查，又要注重對檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的使用和對檢驗(yàn)報(bào)告的判斷。同時(shí)要積極促使鑒定人、檢驗(yàn)人員出庭，防止因其不出庭而影響鑒定意見、檢驗(yàn)報(bào)告的證據(jù)效力。

七是健全檢察公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償銜接機(jī)制。創(chuàng)新性建立民事公益訴訟懲罰性賠償金管理制度。檢察機(jī)關(guān)可設(shè)立公益訴訟資金專門賬戶，用于存放管理公益訴訟賠償金、公益損害修復(fù)費(fèi)用，涉案生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)時(shí)，從公益訴訟資金賬戶中提取資金，移送審判機(jī)關(guān)執(zhí)行部門和組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境修復(fù)的行政執(zhí)法部門。