行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的“裁執(zhí)分離”制度

吳世東

摘 要：行政非訴執(zhí)行的“裁執(zhí)分離”是人民法院為解決行政案件“執(zhí)行難”問題而采用的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度，從司法實(shí)踐看，該項(xiàng)制度對解決非訴行政案件中的“執(zhí)行難”問題，特別是涉及不動產(chǎn)類案件的“執(zhí)行難”問題方面發(fā)揮了獨(dú)特作用，并取得了一定效果。但由于此項(xiàng)制度創(chuàng)設(shè)過程中法律依據(jù)和理論儲備不足，以及相關(guān)配套制度不健全等原因，司法實(shí)踐也引發(fā)了不少困難與問題。需要從立法、司法解釋、執(zhí)法以及法律監(jiān)督層面進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范。

關(guān)鍵詞：行政非訴執(zhí)行 “裁執(zhí)分離” 強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

“執(zhí)行難”問題是長期以來困擾法院工作的“老大難”問題，而涉及不動產(chǎn)類的行政非訴案件“執(zhí)行難”則是“難中之難”。與一般民商事案件普遍存在的因被執(zhí)行人逃避債務(wù)的履行或被執(zhí)行人自身確無財(cái)產(chǎn)而產(chǎn)生的“執(zhí)行難”相比，涉及不動產(chǎn)類的行政非訴案件的“執(zhí)行難”，明顯更具有對抗性和暴力性特點(diǎn)，表現(xiàn)在被執(zhí)行人可能以自殺、自殘甚至以沖擊黨政機(jī)關(guān)或暴力毆打執(zhí)行人員等方式阻礙執(zhí)行，由此引發(fā)的群體性事件以及執(zhí)行人員的傷殘和死亡問題，因此，其執(zhí)行的難度明顯更大。為了解決這一難題，同時解決“大批量的行政執(zhí)行，有使法院淪為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法工具之嫌”［1］的問題，多年來，法院先后采取了聯(lián)合執(zhí)行、委托執(zhí)行等多種方法試圖進(jìn)行破解，但結(jié)果并不理想。2011年9月，經(jīng)研究后，最高法制定《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》（以下簡稱《緊急通知》），明確規(guī)定“積極探索裁執(zhí)分離”，即探索由法院審查、政府組織實(shí)施的模式。由此，行政非訴執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”模式在全國逐步推行，并成為處理涉及不動產(chǎn)類非訴執(zhí)行案件的重要舉措和創(chuàng)新性工作。但由于此項(xiàng)改革理論儲備不足，法律層面的操作規(guī)程不夠具體，各地做法也不完全一致，實(shí)踐中引發(fā)不少新情況和新問題，需要進(jìn)行規(guī)范。

一、“裁執(zhí)分離”制度的內(nèi)涵及歷史沿革

（一）“裁執(zhí)分離”制度的內(nèi)涵及特點(diǎn)

本文所指的“裁執(zhí)分離”，是指無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行生效行政決定時，由法院負(fù)責(zé)審查行政決定的合法性并作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，而由其他相關(guān)行政主體負(fù)責(zé)具體組織實(shí)施的制度?！安脠?zhí)分離”制度的法理依據(jù)是，行政非訴執(zhí)行權(quán)是一種復(fù)合性的權(quán)力范疇，其執(zhí)行主體具有可分割性，同時其過程又有明顯的階段性，即區(qū)分為審查階段和實(shí)施階段，由此可以分階段由不同主體分別履行審查裁定和組織實(shí)施的不同職責(zé)，“執(zhí)行的決定權(quán)和裁斷權(quán)由法院行使，此時法院的中心任務(wù)是執(zhí)行裁斷和執(zhí)行決定，法院集中精力作好審查判斷之職；而實(shí)施權(quán)交由行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)利用自身優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)經(jīng)法院審查認(rèn)定的合法具體行政行為”［2］。

從司法實(shí)踐來看，各地法院辦理的“裁執(zhí)分離”案件有以下三個特點(diǎn)：一是執(zhí)行對象主要是行為罰，包括責(zé)令交出土地、責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令退還非法占用海域、責(zé)令停止生產(chǎn)等行政決定。同時，基于法院在財(cái)產(chǎn)權(quán)的執(zhí)行上享有特殊職權(quán)，如查封、扣押、劃撥以及信用懲戒等等，“對‘裁執(zhí)分離主要限制在行為罰方面”［3］，也就是說，有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)的執(zhí)行只能由法院實(shí)施。二是執(zhí)行實(shí)施主體類型多樣化，即執(zhí)行實(shí)施主體不僅只限于人民法院這一執(zhí)行主體，通常根據(jù)案件性質(zhì)和執(zhí)行難易程度，還可以把當(dāng)?shù)卣?、申請?qiáng)制執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)或者其他相關(guān)聯(lián)的行政機(jī)關(guān)作為組織實(shí)施或共同組織實(shí)施主體。三是適用范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，“裁執(zhí)分離”案件適用領(lǐng)域已由最初的國有土地房屋拆遷領(lǐng)域，逐步拓展到土地管理、環(huán)境保護(hù)以及民政、水利等其他領(lǐng)域，并具有進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢。

（二）“裁執(zhí)分離”制度的歷史沿革

如前所述“裁執(zhí)分離”最早始于2011年9月最高法頒布的《緊急通知》，此后，最高法分別于2012年4月和2014年7 月先后下發(fā)《關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償案件若干問題的規(guī)定》《關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》等一系列文件，并對浙江省高級人民法院將“裁執(zhí)分離”擴(kuò)大至征收集體土地中的房屋拆遷、建筑物非法占地強(qiáng)制拆除等領(lǐng)域的做法給予肯定并建議推廣。此后，各地法院、政府相繼出臺“裁執(zhí)分離”具體實(shí)施細(xì)則的文件，“裁執(zhí)分離”實(shí)施范圍不斷擴(kuò)大［4］，并成為基層法院辦理涉及不動產(chǎn)類案件行政非訴執(zhí)行的主要辦理方式。

二、當(dāng)前“裁執(zhí)分離”工作存在的困難與問題

近年來人民法院在推進(jìn)“裁執(zhí)分離”方面雖然取得了不少成效，并在實(shí)踐中大范圍推廣，但由于法律上的供給不足，以及各地做法不一，造成司法實(shí)踐中出現(xiàn)不少問題，具體包括：

（一）法律授權(quán)依據(jù)不夠充分

一是從基礎(chǔ)性法律依據(jù)上看，有關(guān)“裁執(zhí)分離”模式最高層次效力的法律依據(jù)只有最高法的司法解釋或規(guī)范性文件，而事關(guān)行政非訴執(zhí)行工作最基礎(chǔ)的法律——行政訴訟法和行政強(qiáng)制法均未作規(guī)定。二是從適用范圍的法律依據(jù)上看，最高法的司法解釋只是規(guī)定該模式僅適用于國有土地房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域，雖然最高法也建議各地拓展“裁執(zhí)分離”的適用范圍，但具體應(yīng)當(dāng)拓展到哪些領(lǐng)域并未作具體規(guī)定，各地采取府院聯(lián)席會議或會議紀(jì)要的方式，用以擴(kuò)大“裁執(zhí)分離”適用范圍，但畢竟缺失基礎(chǔ)性法律依據(jù)，其正當(dāng)性受到質(zhì)疑。三是從如何確定組織實(shí)施主體的法律依據(jù)上看，目前法律規(guī)定也不明確，司法實(shí)踐中的做法往往是由政府出臺規(guī)范性文件來確定具體的實(shí)施主體，由此，也時常引發(fā)不同部門之間的相互推諉。

（二）具體程序不夠規(guī)范

由于最高法對于“裁執(zhí)分離”的規(guī)定較為粗放，具體程序規(guī)定不明確，造成各地做法不一致。比較突出的有：一是如何確定組織實(shí)施主體。有的確定為申請執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)，有的確定為縣區(qū)人民政府，有的直接確定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，個別情況下則由法院自行執(zhí)行。此外，還有的地方法院會裁定幾個行政機(jī)關(guān)共同實(shí)施。二是受理?xiàng)l件不統(tǒng)一。有的法院以沒有實(shí)施細(xì)則為由，對涉及不動產(chǎn)類非訴執(zhí)行案件均拒不受理；有的法院則沒有區(qū)分執(zhí)行行為性質(zhì)而一概受理或一概不受理；對如何確定行政機(jī)關(guān)超過申請期限的正當(dāng)理由，規(guī)定也不一致，有的限制過嚴(yán)，有的又過于寬泛；對行政機(jī)關(guān)提交的申請執(zhí)行材料規(guī)定不統(tǒng)一，有的較為嚴(yán)苛，如在申請執(zhí)行階段就要求提交社會風(fēng)險評估報(bào)告［5］，或者對風(fēng)險程度無論高低，均簡單以存在執(zhí)行風(fēng)險，而裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行，造成大量案件無法進(jìn)入司法審查，更談不上執(zhí)行的組織實(shí)施。三是審查方式和標(biāo)準(zhǔn)適用不明晰。雖然規(guī)定了法院可以調(diào)取相關(guān)證據(jù)、詢問當(dāng)事人、組織聽證或者現(xiàn)場調(diào)查，但具體如何適用這些程序規(guī)定不明晰。此外，雖然行政強(qiáng)制法將“明顯缺乏事實(shí)根據(jù)”“明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)”和“其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益”的“三個明顯”作為是否準(zhǔn)予執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，但由于該規(guī)定主觀性太強(qiáng)，實(shí)施中較難把握，從而造成執(zhí)法上不一致現(xiàn)象較多。四是裁定內(nèi)容規(guī)定不明確，造成裁定內(nèi)容不夠完整，比較突出的是法院裁定書往往沒有規(guī)定具體執(zhí)行期限，造成不少案件雖然經(jīng)裁定，但是長期處于“裁而未執(zhí)”狀態(tài)，或無人過問，形成新的“執(zhí)行白條”。此外，有的法院作出準(zhǔn)予執(zhí)行后即結(jié)案，對于后續(xù)執(zhí)行情況缺乏有效跟蹤落實(shí)，特別是對于長期拒不執(zhí)行裁定的被執(zhí)行人，既不敢適用司法強(qiáng)制措施，也不敢以拒不執(zhí)行判決、裁定罪移送司法機(jī)關(guān)。

（三）矛盾化解難度大、壓力大

“裁執(zhí)分離”案件中大量案件涉及農(nóng)村非法占地或違法建筑，有的是村民自建自用的房屋，有的可能是涉及民生或公共利益的村莊道路、社區(qū)菜市場、公園等，還有的是未辦理審批手續(xù)的征地拆遷安置房屋等。此類案件執(zhí)行過程中往往老百姓抵觸情緒大，極易引發(fā)社會矛盾和輿情關(guān)注，甚至引發(fā)群體性事件。此外，一些非法占用耕地、林地違法建筑的案件，屬于歷史積存案件，涉及人數(shù)眾多、行政機(jī)關(guān)作出處罰時執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)又不一致，“在執(zhí)行部門作出決定階段就積累了矛盾與爭議，被執(zhí)行人基于，‘不愿告、不敢告、擔(dān)心告了也白告。等顧慮，沒有提起復(fù)議訴訟救濟(jì)，但在強(qiáng)制執(zhí)行階段卻強(qiáng)烈抵觸”［6］。

（四）法律監(jiān)督存在缺位

檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)理應(yīng)有權(quán)對包括“裁執(zhí)分離”在內(nèi)的執(zhí)行行為承擔(dān)法律監(jiān)督職責(zé)。但檢察機(jī)關(guān)在辦理“裁執(zhí)分離”監(jiān)督案件中，是否可以對行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行行為和組織實(shí)施行為進(jìn)行監(jiān)督，法律規(guī)定并不明確。此外，由于“裁執(zhí)分離”案件還存在案件信息渠道不暢通以及矛盾壓力大等問題，造成檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺位問題比較突出。比如，由于“裁執(zhí)分離”執(zhí)行中涉及的主體主要是被執(zhí)行人、申請執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)、人民法院以及組織實(shí)施的行政機(jī)關(guān)，這些公權(quán)力機(jī)關(guān)為了工作協(xié)作順暢，一般不會主動向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請，而作為被執(zhí)行人的當(dāng)事人，又往往是執(zhí)行不到位的“獲益者”，因此也不會主動向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請，造成檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督案源較少。法院與作出行政決定的行政機(jī)關(guān)、裁定確定的實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行主體之間權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致監(jiān)督對象不明晰。比如由于現(xiàn)行法律并未規(guī)定組織實(shí)施的行政機(jī)關(guān)可以包括哪些機(jī)關(guān)，具體的組織實(shí)施期限是多長，應(yīng)當(dāng)由哪個機(jī)關(guān)提供什么風(fēng)險評估報(bào)告等等，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的依據(jù)和底氣不足。有大量案件屬于超過申請期限案件，此類案件一般又涉及不動產(chǎn)，如果檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督意見，也無法解決行政機(jī)關(guān)已超過申請期限這一難題，如何進(jìn)行補(bǔ)救，也是實(shí)踐中的難題。

三、“裁執(zhí)分離”制度完善建議

為有效破解“裁執(zhí)分離”中的問題，筆者認(rèn)為，當(dāng)前可以重點(diǎn)從立法、司法解釋以及執(zhí)行規(guī)范等環(huán)節(jié)上予以完善。

（一）建議在立法上進(jìn)行明確授權(quán)

針對“裁執(zhí)分離”執(zhí)行案件缺乏可操作性規(guī)范的問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律規(guī)定和具體的辦案程序，為“裁執(zhí)分離”提供法律依據(jù)和必要的規(guī)范規(guī)程。立法層面應(yīng)當(dāng)通過修改行政訴訟法、行政強(qiáng)制法，對“裁執(zhí)分離”案件的適用范圍、以及法院自行強(qiáng)制執(zhí)行與裁定行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施的界限及期限作明確規(guī)定。由于這些內(nèi)容均涉及“裁執(zhí)分離”基本法律制度要求，根據(jù)立法法有關(guān)訴訟和仲裁制度屬于人大立法權(quán)范疇的規(guī)定，在沒有人大立法的授權(quán)下不宜由司法解釋直接作相應(yīng)規(guī)定。

（二）司法解釋層面上的明確

有了法律層面的授權(quán)和規(guī)定后，則需要由最高法對以下內(nèi)容作出司法解釋：一是行政機(jī)關(guān)提交申請“裁執(zhí)分離”的申請書要件、人民法院案件受理和審查中的標(biāo)準(zhǔn)和程序規(guī)范，如“明顯違法”的審查標(biāo)準(zhǔn)，以“既保證法院審查能有效阻止違法的行政決定進(jìn)入執(zhí)行程序，又能最大限度地發(fā)揮行政機(jī)關(guān)政策裁量方面的優(yōu)勢”［7］為原則，明確“辦案超期問題”“部分執(zhí)法程序缺漏”等問題是否屬于應(yīng)裁定不予執(zhí)行的“明顯違法”情形。二是明確區(qū)分行政機(jī)關(guān)與人民法院的職責(zé)范圍?！安脠?zhí)分離”案件中，法院的審查行為與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為可以相分離，同時又需要互相銜接，比如應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)組織實(shí)施前以及執(zhí)行完畢后是否應(yīng)當(dāng)向法院報(bào)告或報(bào)備，行政機(jī)關(guān)執(zhí)行過程中遇到當(dāng)事人死亡失去行為能力，是否需要由法院重新作裁定等等。三是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法院裁定是否需要明確組織實(shí)施的期限，如確無法執(zhí)行到位如何處理，以及人民法院如何對執(zhí)行過程中行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為進(jìn)行指導(dǎo)。

（三）執(zhí)法層面上的規(guī)范

1.人民法院和行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)行法律和相關(guān)司法解釋。法院在“裁執(zhí)分離”中，除應(yīng)當(dāng)及時依法受理和審查外，對被執(zhí)行人拒不執(zhí)行裁定的，還應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政訴訟法對被執(zhí)行人拒不執(zhí)行生效裁判文書的行為進(jìn)行司法懲戒，而不是作出裁定由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行后，就認(rèn)為與法院無關(guān)直接作結(jié)案處理。對行政機(jī)關(guān)而言，執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守行政強(qiáng)制法組織實(shí)施，對實(shí)施過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險要全面評估，并采取相關(guān)防范措施。此外，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行過程中還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與法院的溝通配合，被執(zhí)行人存在抗拒執(zhí)行等情形的，應(yīng)當(dāng)向法院報(bào)告，并建議法院依法進(jìn)行處理。

2.對被法院裁定不受理或不準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的案件行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)跟進(jìn)履職。筆者認(rèn)為，從法治政府建設(shè)的角度看，行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照法定行政程序作出行政行為。對行政行為被法院確定違法而被裁定不受理或不準(zhǔn)予執(zhí)行的案件，如果發(fā)現(xiàn)行政行為確有錯誤的，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行自糾，如屬于程序性錯誤且可以補(bǔ)證的，則應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)證后重新作出?！靶姓C(jī)關(guān)無正當(dāng)理由，超過法定期限申請強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院裁定不予受理的，行政機(jī)關(guān)可以原行政行為超過法定申請執(zhí)行期限喪失執(zhí)行力為由，重新作出與原行政行為相同的行政行為?！保?］

3.積極做好行政爭議的化解工作。鑒于化解行政爭議既是社會治理的重要組成部分，也是司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)共同追求的目標(biāo)。故而，在“裁執(zhí)分離”案件中，應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)在法律授權(quán)范圍內(nèi)依法處分其行政職權(quán)。此外，在行政賠償、補(bǔ)償案件、撫恤金、最低生活保障待遇等財(cái)產(chǎn)給付類案件中，行政主體在給付方式和幅度、是否行使給付變動權(quán)、采取何種變動行為等方面有裁量權(quán)，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定也屬于調(diào)解的范圍，可以作為化解爭議的范疇?？傊?，“裁執(zhí)分離”案件中法院和行政機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)本著化解行政爭議的原則依法履職，實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的統(tǒng)一。