行政訴訟相對(duì)集中管轄背景下行政檢察工作的發(fā)展

周宏波

摘 要：行政訴訟相對(duì)集中管轄制度能夠緩解行政機(jī)關(guān)對(duì)司法活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)，保障司法機(jī)關(guān)依法公正獨(dú)立行使職權(quán)。通過(guò)對(duì)相對(duì)集中管轄下的E市K區(qū)法院、檢察院辦案情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)行政訴訟法律監(jiān)督存在著當(dāng)事人訴訟成本增加、行政檢察資源保障不足、行政檢察平衡發(fā)展受限和新的地方干預(yù)等問(wèn)題?；趯?duì)上述問(wèn)題的分析，建議檢察機(jī)關(guān)探索建立行政訴訟監(jiān)督案件集中管轄與被告所在地管轄并行制度、推動(dòng)建立行政檢察一體化和協(xié)作辦案機(jī)制、建立完備的行政訴訟監(jiān)督保障和配合體系，推動(dòng)加大集中宣傳和技術(shù)創(chuàng)新力度，以提高行政檢察便民性。

關(guān)鍵詞：行政訴訟相對(duì)集中管轄 行政檢察 行政訴訟法律監(jiān)督

E市積極探索與行政區(qū)域適當(dāng)分離的行政訴訟案件跨區(qū)域管轄改革，2019年E市K區(qū)人民法院經(jīng)最高法批準(zhǔn)集中審理本市一審行政訴訟案件，K區(qū)人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法履行對(duì)行政訴訟的法律監(jiān)督職責(zé)。改革運(yùn)行4年來(lái)，K區(qū)行政檢察工作取得一定成效，也暴露出一系列問(wèn)題。如何適應(yīng)當(dāng)下的改革要求，提升新形勢(shì)下相對(duì)集中管轄行政訴訟案件背景下的行政檢察工作質(zhì)效，值得思考和探索。

一、行政訴訟相對(duì)集中管轄制度對(duì)行政檢察工作的新要求

（一）行政訴訟相對(duì)集中管轄模式的內(nèi)涵

相對(duì)集中管轄是司法實(shí)踐中的一種有益嘗試，能有效破解行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)行政訴訟活動(dòng)的難題，當(dāng)前全國(guó)各地司法機(jī)關(guān)紛紛開始探索司法管轄與行政區(qū)劃相對(duì)分離的行政訴訟管轄制度。

所謂相對(duì)集中管轄是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過(guò)上級(jí)人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄的制度。在司法實(shí)踐中，上級(jí)法院經(jīng)批準(zhǔn)后可以根據(jù)本地區(qū)的具體情況將本轄區(qū)下級(jí)法院管轄的所有行政案件交由轄區(qū)內(nèi)一個(gè)或幾個(gè)下級(jí)法院管轄。K區(qū)法院便是E市唯一一家審理一審行政訴訟案件的基層審判機(jī)關(guān)，需要指出的是，K區(qū)法院集中管轄的案件范圍僅限于一審行政訴訟案件，非訴行政執(zhí)行案件的審查和執(zhí)行，仍由各基層法院管轄。

（二）行政訴訟相對(duì)集中管轄制度下的行政檢察

檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過(guò)司法辦案履行對(duì)法院訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督職能。行政檢察作為“四大檢察”法律監(jiān)督格局的重要組成部分，依法對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，對(duì)解決“訴訟空轉(zhuǎn)”、滿足群眾司法需求、實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議具有重要作用。但受地方行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)、案件來(lái)源單一等因素影響，行政檢察工作的開展始終不溫不火，未成氣候。面對(duì)新形勢(shì)下司法體制改革和法院行政訴訟管轄改革，基層行政檢察工作面臨著新機(jī)遇，同樣也遇到諸多新挑戰(zhàn)。

二、行政訴訟相對(duì)集中管轄制度下的辦案情況分析及所暴露的問(wèn)題

（一）2019年以來(lái)E市檢察院辦理行政訴訟案件基本情況

通過(guò)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，行政訴訟監(jiān)督案件受案數(shù)，2019年18件，2020年35件，2021年53件，2022年43件。其中依職權(quán)受理102件，當(dāng)事人申請(qǐng)受理4件。受理案件類型主要是審判人員違法監(jiān)督案件，2019年15件，2020年27件，2021年41件，2022年29件。2019年至2022年共受理行政裁判監(jiān)督案件4件。檢察建議情況，受理的全部案件均制發(fā)檢察建議并回復(fù)采納。特別說(shuō)明的是，E市行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督并未集中管轄，此項(xiàng)工作也成為E市各基層檢察院行政檢察工作的重要著力點(diǎn)，2019年共受理242件，2020年共受理183件，2021年共受理260件，2022年共受理183件。

E市基層檢察院辦理行政檢察案件呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（1）受案數(shù)大體上呈攀升趨勢(shì)，受案方式以依職權(quán)受理為主。行政訴訟監(jiān)督案件受理數(shù)平均增幅在42.3%以上，依職權(quán)受理的案件占全部受案數(shù)的68.5%，監(jiān)督方式以主動(dòng)監(jiān)督為主。（2）監(jiān)督類型以審判人員違法為主，審判人員違法監(jiān)督案件占全部案件的75.2%。相對(duì)而言，對(duì)案件實(shí)體監(jiān)督的能力還有待提升。（3）監(jiān)督精準(zhǔn)度高，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題比較集中。K區(qū)檢察院受理的案件均能夠進(jìn)入審查環(huán)節(jié)，制發(fā)檢察建議并得到回復(fù)，案件受理一件成案一件，檢察建議發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題多集中在送達(dá)不規(guī)范、未公開宣判、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭等程序方面。

（二）E市檢察機(jī)關(guān)行政檢察工作新成效

1.辦案干預(yù)減少，檢察機(jī)關(guān)司法公信力提升。行政檢察的公信力來(lái)源于人民檢察院依法獨(dú)立公正行使法律監(jiān)督職能，但由于行政訴訟中訴訟雙方地位事實(shí)的上不平等，地方政府出于維護(hù)行政執(zhí)法權(quán)威和公信力的角度，不愿看到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)成為被告或出現(xiàn)不利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的司法結(jié)果，容易干預(yù)司法辦案，使得檢察監(jiān)督公正行使的難度很大。在行政訴訟相對(duì)集中管轄的背景下，E市行政訴訟監(jiān)督案件的辦案單位與被告行政主體所在地相對(duì)分離，加之本輪司法改革實(shí)現(xiàn)了省級(jí)以下司法機(jī)關(guān)的人財(cái)物脫離地方管理，檢察機(jī)關(guān)與被訴行政機(jī)關(guān)沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，受到地方干預(yù)程度大大降低，行政檢察權(quán)可以依法行使，有效消除當(dāng)事人對(duì)監(jiān)督結(jié)果的疑慮，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的司法獨(dú)立性和公信力。

2.辦案尺度統(tǒng)一，檢察機(jī)關(guān)司法權(quán)威提升。司法的權(quán)威來(lái)源于法律的統(tǒng)一適用，對(duì)于同一問(wèn)題轄區(qū)內(nèi)各基層檢察機(jī)關(guān)給出不同的處理結(jié)果會(huì)影響辦案的一致性，勢(shì)必會(huì)降低群眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理案件的認(rèn)可程度。在行政訴訟相對(duì)集中管轄前，E市轄區(qū)內(nèi)基層檢察機(jī)關(guān)基本沒(méi)有辦理過(guò)行政訴訟監(jiān)督類案件。改革后，生效裁判結(jié)果、審判活動(dòng)違法監(jiān)督統(tǒng)一集中在K區(qū)人民檢察院，經(jīng)過(guò)與法院的深度磨合，就全市范圍內(nèi)的行政案件辦理形成共識(shí)，通過(guò)統(tǒng)一辦案標(biāo)準(zhǔn)和尺度，增強(qiáng)群眾對(duì)檢察監(jiān)督的認(rèn)可度，提升檢察監(jiān)督的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

3.辦案水平專業(yè)，行政檢察人員業(yè)務(wù)素能提升。最高檢強(qiáng)調(diào)要做實(shí)新時(shí)代行政檢察工作，提升行政檢察專業(yè)化水平，不斷抬高行政檢察工作的“底板”，推動(dòng)各項(xiàng)工作整體提升。在司法實(shí)踐中，行政檢察相較于刑事檢察和民事檢察案件量是非常少的，并且行政檢察專業(yè)性強(qiáng)，在沒(méi)有充足案件量保證的前提下檢察人員業(yè)務(wù)能力積累相當(dāng)有限，容易出現(xiàn)行政檢察不專業(yè)的情況。行政檢察隊(duì)伍的鍛造并非一朝一夕的事情，還需要通過(guò)大量的辦案實(shí)踐來(lái)磨煉。改革后，E市一審行政訴訟監(jiān)督案件均由K區(qū)人民檢察院辦理，市區(qū)兩級(jí)檢察院強(qiáng)化一體化辦案，這為打造專業(yè)化的行政檢察辦案團(tuán)隊(duì)提供了豐富的實(shí)踐土壤，對(duì)提升行政檢察監(jiān)督能力和專業(yè)化水平、提升行政檢察辦案效率、提高行政檢察理論研究水平均大有裨益。

（三）E市檢察機(jī)關(guān)行政訴訟相對(duì)集中管轄制度下辦案中所暴露出的問(wèn)題

E市行政訴訟案件相對(duì)集中管轄4年多來(lái)，在推動(dòng)樹立檢察機(jī)關(guān)司法公信力、統(tǒng)一辦案尺度、提高行政檢察專業(yè)化辦案能力上取得一定的成效，但也暴露出問(wèn)題。結(jié)合以上對(duì)E市檢察院辦理案件數(shù)量及種類的具體情況分析，筆者總結(jié)出需要注意的幾個(gè)方面：

1.當(dāng)事人訴訟成本增加。在分析K區(qū)法院、檢察院所辦理的具體案件過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)原告申請(qǐng)檢察監(jiān)督需要多次跨區(qū)域往返于居住地和辦案司法機(jī)關(guān)所在地，對(duì)于來(lái)自經(jīng)濟(jì)落后、交通不便地區(qū)的原告而言無(wú)疑是一筆額外開銷。行政訴訟相對(duì)集中管轄是通過(guò)指定異地集中辦理行政訴訟案件的方式來(lái)規(guī)避屬地行政機(jī)關(guān)對(duì)司法辦案的不當(dāng)干預(yù)，從而實(shí)現(xiàn)行政訴訟案件的依法公平公正處理，但這種方式會(huì)增加作為行政訴訟原告的費(fèi)用成本。K區(qū)為便于當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督做出了一些嘗試，原告對(duì)行政判決不服可以向?qū)俚貦z察院申請(qǐng)監(jiān)督再由屬地檢察院移送K區(qū)檢察院，但整體上對(duì)于節(jié)約訴訟成本的效果并不明顯。由于成本的原因，對(duì)于一些涉及利益不大的行政案件，原告往往放棄申請(qǐng)檢察監(jiān)督的權(quán)利，這在一定程度上降低了行政訴訟原告通過(guò)訴訟監(jiān)督維護(hù)合法權(quán)益的積極性，也背離了行政訴訟管轄改革的初衷。對(duì)于作為被告的行政機(jī)關(guān)而言，也會(huì)增加各種成本，比如時(shí)間成本。尤其是對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有明確要求的情況下，受其他政務(wù)工作所限，出庭應(yīng)訴率會(huì)大打折扣。

2.行政檢察資源保障不足。以K區(qū)檢察院為例，集中管轄并沒(méi)有帶來(lái)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立或人員的增加，僅有一名員額檢察官負(fù)責(zé)民事檢察、行政檢察和公益訴訟工作，辦案量和辦案壓力遠(yuǎn)超其他基層檢察院的同類辦案人員。檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門應(yīng)對(duì)集中管轄后的大量行政案件需要充足的法律監(jiān)督資源進(jìn)行保障。從資源平衡配置角度而言，檢察機(jī)關(guān)的資源配置和整體的案件量相對(duì)均衡，這樣才能保證案件辦理質(zhì)效。根據(jù)司法體制改革要求，基層檢察院一般不單獨(dú)設(shè)立行政檢察部門，而是與民事檢察、公益訴訟檢察共同組織一個(gè)部門，即“二合一”或“三合一”模式，很多基層檢察院也沒(méi)有單獨(dú)的行政檢察人員。在這樣的組織結(jié)構(gòu)和人員配置情況下，面對(duì)集中管轄后的大量法律監(jiān)督工作，很難保證案件辦理質(zhì)效。加之，新形勢(shì)下對(duì)做實(shí)行政檢察工作有了更高的要求，檢察公開聽證、自主調(diào)查核實(shí)等工作均需要開展，各種資源支持力度明顯不足。

3.行政檢察地區(qū)平衡發(fā)展受限。根據(jù)近幾年辦案情況統(tǒng)計(jì)分析，E市行政訴訟監(jiān)督案件均集中在市檢察院和K區(qū)檢察院，其他基層檢察院的行政檢察業(yè)務(wù)只能局限于行政非訴執(zhí)行案件及辦理訴前行政爭(zhēng)議化解工作。而行政訴訟監(jiān)督是行政檢察的核心和根本，行政檢察的很多業(yè)務(wù)工作都依托于行政訴訟監(jiān)督，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解、行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政等都要在行政訴訟監(jiān)督中去實(shí)現(xiàn)，行政訴訟相對(duì)集中管轄后，必然會(huì)導(dǎo)致非管轄檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督工作長(zhǎng)期處于休眠狀態(tài)，繼而造成“強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱”的局面，長(zhǎng)期勢(shì)必會(huì)影響該地區(qū)行政檢察業(yè)務(wù)的綜合平衡發(fā)展。

三、行政檢察工作發(fā)展路徑

（一）通過(guò)集中宣傳和技術(shù)創(chuàng)新提高行政檢察便民性

對(duì)于群眾對(duì)行政訴訟案件集中管轄后申請(qǐng)行政訴訟監(jiān)督渠道不明和非行政訴訟集中管轄地區(qū)檢察院怠于履行行政檢察職能問(wèn)題，可由市級(jí)檢察院統(tǒng)一制作行政檢察宣傳品在市級(jí)媒體上進(jìn)行宣傳或市級(jí)檢察院委托區(qū)縣檢察院張貼行政檢察宣傳海報(bào)、派發(fā)宣傳冊(cè)，在行政訴訟相對(duì)集中管轄的法院立案大廳張貼簡(jiǎn)便易懂的申請(qǐng)行政訴訟監(jiān)督流程圖。在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、微信平臺(tái)、APP小程序推廣應(yīng)用申請(qǐng)檢察監(jiān)督、公開聽證、送達(dá)監(jiān)督結(jié)果等程序，針對(duì)當(dāng)事人不同意或不適合通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)督的案件，則運(yùn)用線上和線下相結(jié)合的方式進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)辦案人員也可以通過(guò)大數(shù)據(jù)整合、推送類案和文書自動(dòng)生成等人工智能工具實(shí)現(xiàn)高效監(jiān)督、統(tǒng)一尺度。這些舉措不僅可以在一定程度上拓寬檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督案件的來(lái)源渠道還可以節(jié)省當(dāng)事人參與行政訴訟監(jiān)督的時(shí)間和精力，減輕檢察官的辦案壓力。

（二）建立完備的行政訴訟監(jiān)督保障和配合體系

黨的十八屆三中全會(huì)提出推動(dòng)省以下法檢單位人財(cái)物統(tǒng)一管理，這一舉措既能夠弱化司法地方化又便于統(tǒng)籌調(diào)配資源緩解案多人少地區(qū)院的壓力。對(duì)于集中管轄行政訴訟監(jiān)督案件的檢察院，省級(jí)檢察院應(yīng)權(quán)衡案件量、辦案力量以及相關(guān)的行政檢察事務(wù)性工作量，在檢察人員尤其是檢察官的配置上、辦案經(jīng)費(fèi)的保障上予以一定程度的傾斜。嚴(yán)格落實(shí)最高檢“三個(gè)規(guī)定”要求，對(duì)過(guò)問(wèn)或干預(yù)、插手檢察辦案的嚴(yán)格記錄報(bào)告，從制度上保證檢察人員辦案不受外來(lái)干預(yù)。對(duì)于非集中管轄地區(qū)的檢察院，構(gòu)建與集中管轄相結(jié)合的行政檢察管轄模式，通過(guò)案件移送、線索移送、委托審查等方式，使專業(yè)優(yōu)勢(shì)和地域優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，共同形成化解合力，將矛盾解決在萌芽狀態(tài)、解決在基層。

（三）探索建立行政訴訟監(jiān)督案件集中管轄與被告所在地管轄并行制度

在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督是事后監(jiān)督且主要以閱卷的方式進(jìn)行，這為當(dāng)事人選擇檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督提供了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)。案件當(dāng)事人通過(guò)利益和成本衡量自行作出選擇，既可以向一審作出生效判決、裁定的法院也可以向行政訴訟被告所在地的檢察院提出行政訴訟監(jiān)督申請(qǐng)，并由直接受理的檢察機(jī)關(guān)辦理行政訴訟監(jiān)督案件。這種案件管轄選擇模式并不影響行政訴訟監(jiān)督案件的辦理，而且對(duì)于當(dāng)事人而言，賦予其法律監(jiān)督的選擇權(quán)能夠增加其對(duì)檢察機(jī)關(guān)的信任程度，有助于配合檢察機(jī)關(guān)完成案件的審查辦理，對(duì)辦案結(jié)果的接受程度也會(huì)更高。對(duì)于行政檢察發(fā)展而言，集中管轄以外的檢察機(jī)關(guān)的行政檢察業(yè)務(wù)發(fā)展有具體的行政訴訟監(jiān)督案件作為支撐，行政檢察工作有了著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，能夠平衡檢察業(yè)務(wù)發(fā)展，保持完整性并促進(jìn)地區(qū)間行政檢察工作同步均衡。

（四）推動(dòng)建立行政檢察一體化和協(xié)作辦案機(jī)制

目前行政訴訟法尚未確立“同級(jí)審、同級(jí)抗”的制度，只有市級(jí)以上檢察院才具有抗訴權(quán)，行政訴訟監(jiān)督案件由基層檢察院審查后再由市級(jí)檢察院審查，可能會(huì)導(dǎo)致重復(fù)勞動(dòng)，降低辦案效率。因此，實(shí)行市縣級(jí)檢察院一體化和協(xié)作機(jī)制可以有效提高行政訴訟監(jiān)督案件的辦案效率，解決基層檢察院行政檢察監(jiān)督薄弱的問(wèn)題，緩解行政訴訟相對(duì)集中管轄下大量行政訴訟監(jiān)督案件由一個(gè)檢察院辦理的思路固化和人力短缺矛盾。具體而言，可以在E市范圍內(nèi)探索建立“行政檢察一體化審查”的辦案模式，由市檢察院主持分配案件和辦案人員，利用檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，對(duì)受理的案件市縣兩級(jí)檢察院共同閱卷審查并提出案件辦理意見。基于這種辦案模式，可以把案件審查角色從一個(gè)變?yōu)槎鄠€(gè)，擴(kuò)展到所有基層檢察院，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和相互配合，解決案源不平衡、行政檢察職能難以發(fā)揮等難題，優(yōu)化行政檢察資源配置，有效提升地區(qū)間行政訴訟監(jiān)督業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，通過(guò)一體化辦案和協(xié)作辦案機(jī)制，也可以統(tǒng)一上下級(jí)和同級(jí)檢察機(jī)關(guān)行政檢察辦理行政案件的尺度，保證法律的規(guī)范統(tǒng)一實(shí)施。