基層檢察機關(guān)訴源治理工作的強化

越祖琨 郝曉葉 葛向孜

摘 要：大量的矛盾糾紛和涉法涉訴糾紛發(fā)酵在基層，激化在基層。檢察機關(guān)通過能動履職，推動輕罪治理等方式促進(jìn)訴源治理，效果良好。但當(dāng)前基層檢察機關(guān)訴源治理工作中存在實體化運行機制不完善、工作缺乏層次性和體系性、檢察機關(guān)人員工作能力有限等問題，內(nèi)蒙古伊金霍洛旗人民檢察院針對上述問題提出構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的工作大格局、遞進(jìn)式矛盾糾紛分層過濾化解的工作體系及轉(zhuǎn)變理念、深化創(chuàng)新能動履職提升檢察人員素能的強化訴源治理工作的基層檢察方案。

關(guān)鍵詞：訴源治理 能動履職 輕罪治理 檢察方案

“訴源治理”的概念出自現(xiàn)代，其淵源來自于“以和為貴”“中庸平和”“息訟止?fàn)帯钡闹腥A傳統(tǒng)文化理念。關(guān)于訴源治理的概念，有學(xué)者認(rèn)為“訴源治理”是指社會個體及各種機構(gòu)對糾紛的預(yù)防和化解所采取的各種措施，使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當(dāng)事人的相關(guān)利益和沖突得以調(diào)和，并且采取聯(lián)合行動所持續(xù)的過程。［1］也有學(xué)者認(rèn)為“訴源治理，是對訴訟的源頭治理，通過多種治理手段，預(yù)防潛在糾紛、化解已有矛盾、減少進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)案件數(shù)量或有效分流訴訟中的案件”［2］。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，把中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的治理智慧與訴源治理相結(jié)合，實現(xiàn)法、理、情的融合統(tǒng)一，推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化，是檢察機關(guān)踐行習(xí)近平法治思想的題中之義和法治責(zé)任。

一、伊金霍洛旗訴源治理的檢察實踐

伊金霍洛旗作為內(nèi)蒙古鄂爾多斯市的核心城區(qū)之一，位居全國百強縣第22位，2022年人均GDP縣級區(qū)域全國第一，具有工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)和各民族共同雜居、社會流動性大等特點，社會管理和維護(hù)穩(wěn)定任務(wù)復(fù)雜繁重。面對發(fā)達(dá)的經(jīng)濟與艱巨的維穩(wěn)形勢，檢察機關(guān)能動履職，努力貢獻(xiàn)訴源治理的基層檢察智慧和力量。

（一）依法充分規(guī)范行使不起訴權(quán)

近年來，隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，我國犯罪結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，以伊金霍洛旗為例，2019年至2022年，判處3年以下有期徒刑等刑罰和不起訴案件占全部刑事審結(jié)案件的比例從90.47%上升到97.8%，且危險駕駛、交通肇事、故意傷害、盜竊犯罪案占比較多，嚴(yán)重暴力犯罪和命案等成為偶發(fā)案件?；诖耍两鸹袈迤鞕z察院（以下簡稱“我院”）全面準(zhǔn)確落實寬嚴(yán)相濟刑事司法政策和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，訴前羈押率從2019年的63.94%下降到2022年12.88%，發(fā)揮了檢察辦案對訴源治理的促進(jìn)作用。

同時，犯罪治理要求檢察機關(guān)建立與非刑罰制裁的銜接機制，從而避免程序出罪異化為“一放了之”。我院工作機制：一是在不起訴決定作出前，對涉案企業(yè)開展合規(guī)監(jiān)督考察工作。在達(dá)到企業(yè)合規(guī)整改要求、不起訴決定作出后，與企業(yè)建立“檢企共建示范點”，促進(jìn)涉案企業(yè)守法經(jīng)營、做大做強。二是聯(lián)合平安伊金霍洛旗建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立“擬相對不起訴犯罪嫌疑人+社會公益服務(wù)評價”機制，2022年對符合條件的50多名輕微犯罪嫌疑人開展的社會公益服務(wù)考察，深受社區(qū)和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府好評，深化了懲戒警示實效，形成了源頭預(yù)防犯罪的良好效果。三是細(xì)化落實刑紀(jì)銜接機制，以危險駕駛罪為例：2019年至2022年，我院對判處刑罰的33名公職人員移送屬地紀(jì)委監(jiān)委給予紀(jì)律處分。四是對符合條件的10名未成年犯罪嫌疑人，依法作出附條件不起訴決定，強化專門矯治教育考察工作，同步開展社會調(diào)查、督促監(jiān)護(hù)、司法救助等工作，充分實現(xiàn)了訴源治理的目標(biāo)。

（二）依法充分用好刑事和解與量刑建議權(quán)

檢察機關(guān)在訴訟中不僅是承上啟下的樞紐和監(jiān)督者，而且是罪案處理的實質(zhì)影響者乃至決定者，因而無論在程序上還是實體上都居于主導(dǎo)地位。［3］我院最大程度依法充分用好刑事和解、量刑建議權(quán)，為適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度創(chuàng)造有利條件，更好地化解矛盾、服判息訴，最大限度減少社會對立面。一是積極推進(jìn)刑事和解工作，建立“檢察官+”的檢調(diào)對接機制，將矛盾糾紛化解在捕前、訴前。2022年提前介入的21件刑事犯罪案件中，促成矛盾提前調(diào)解3件；受理審查起訴后促成刑事和解58件74人，其中不起訴16件26人、起訴42件48人，無一復(fù)議復(fù)核和上訴、申訴案件。二是全面強化精準(zhǔn)量刑建議工作。我院主動作為，確定刑量刑建議也從2019年的85.2%提高到了2022年的99.3%，且采納率達(dá)到了100 %，達(dá)到了減少對抗、緩和矛盾和節(jié)約司法資源、促進(jìn)訴源治理的良好效果。

（三）依法精準(zhǔn)用實民事行政檢察監(jiān)督權(quán)

從我院工作實踐看，強化并精準(zhǔn)履行民事、行政檢察監(jiān)督權(quán)，通過權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟、發(fā)揮監(jiān)督法院公正司法和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的職能優(yōu)勢，依法保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，實質(zhì)性化解雙方當(dāng)事人之間的矛盾糾紛，是最佳訴源治理手段之一。一是監(jiān)督法院公正司法。結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達(dá)、民間借貸活躍但后期發(fā)生危機、積累大量矛盾糾紛的實際，2019年至2022年受理審查借款貸款類糾紛案229件，對法院裁判正確、作出不支持監(jiān)督申請的12件案件當(dāng)事人，同步做好公開聽證、解疑釋法、息訴罷訪工作；對認(rèn)為裁判錯誤的，提出再審檢察建議1件、提請上級院抗訴 3件，法院采納重審或改判3件。同步分析產(chǎn)生矛盾糾紛的深層次原因，形成專題調(diào)研報旗黨委政府參考，改進(jìn)和加強金融領(lǐng)域執(zhí)法和行政監(jiān)管工作。二是推進(jìn)行政爭議實質(zhì)性化解工作，與司法行政部門聯(lián)合出臺《關(guān)于強化協(xié)作配合推動行政爭議實質(zhì)性化解的工作意見》，2019年至2022年開展行政爭議實質(zhì)性化解工作7件次，全部促成了和解息訴。

（四）依法充分用好公益訴訟檢察權(quán)

公益訴訟檢察與訴源治理有緊密的關(guān)系，二者具有相同的時代背景和理論基礎(chǔ)、相同的制度基礎(chǔ)和文化傳承，形成了良性的雙向互動關(guān)系。［4］我院充分履行公益訴訟檢察職能，加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)、堅持綠色發(fā)展。一是聚焦生態(tài)環(huán)境、自然資源保護(hù)領(lǐng)域的重點難點問題，通過“訴前檢察建議+行政磋商”的工作機制，2019年至2022年辦理生態(tài)環(huán)境、自然資源保護(hù)領(lǐng)域的行政公益訴訟案192件、刑事附帶民事公益訴訟案18件，追繳生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償款4500余萬元，落實了公益訴訟檢察“把訴前實現(xiàn)維護(hù)公益目的作為最佳司法狀態(tài)”的辦案理念。二是聚焦群眾關(guān)注的食品藥品安全、公共設(shè)施等民生領(lǐng)域的公益保護(hù)問題，2019年至2022年辦理食品安全領(lǐng)域案33件、公共服務(wù)活動設(shè)施領(lǐng)域案15件、安全生產(chǎn)領(lǐng)域案2件、特定群體權(quán)益保護(hù)案2件，訴前檢察建議的采納率達(dá)到100%，從多個民生領(lǐng)域的前端消除了侵害風(fēng)險，避免了利益受損，預(yù)防了矛盾糾紛的發(fā)生，實現(xiàn)了矛盾問題不上交，促進(jìn)了政府管理部門和基層自治組織提高管理服務(wù)水平。

（五）全面開展公開聽證

檢察聽證是我國檢察機關(guān)制度性創(chuàng)新的案件審查方式。我院一是強化對涉檢重復(fù)信訪、纏訪案件的檢察聽證，主動搭建平等對話、溝通交流的平臺，對符合條件的予以司法救助，牽頭協(xié)調(diào)有關(guān)部門、單位和企業(yè)合力解決實際問題。我院采用公開聽證方式成功化解的一起重復(fù)信訪案，被內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院評為2022年度典型案例。二是強化在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、優(yōu)化營商環(huán)境等領(lǐng)域案件的公開聽證，2019年至2022年，在辦理破壞生態(tài)環(huán)境、自然資源的刑事犯罪案件和公益訴訟案件中，開展公開聽證20件、企業(yè)合規(guī)建設(shè)4件，在公開聽證會后制發(fā)社會治理類檢察建議，擴展了公開聽證的效果。

（六）依法制發(fā)落實社會治理檢察建議

社會治理檢察建議是檢察機關(guān)主動參與訴源治理的重要體現(xiàn)，是推動優(yōu)勢互補，加強工作合力的有力舉措，檢察建議的法律性、預(yù)防性、靈活性等特點在推進(jìn)訴源治理方面具有優(yōu)勢。我院重點聚焦執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會治理、企業(yè)管理存在的漏洞問題，持續(xù)跟蹤推動落實，確保檢察建議剛?cè)岵⒅?、監(jiān)督見效。2019年至2022年，制發(fā)54件社會治理檢察建議，其中1件職務(wù)犯罪案件檢察建議被最高檢評為2022年度全國優(yōu)秀檢察建議。

二、基層檢察機關(guān)訴源治理工作實踐中遇到的困難

（一）訴源治理實體化運行機制尚不完善，訴源治理主體分散，聯(lián)動配合不足

訴源治理的主體領(lǐng)導(dǎo)不明確，權(quán)威性、統(tǒng)一性和領(lǐng)導(dǎo)力不夠，部門分工不精準(zhǔn)、聯(lián)動配合不足，各類調(diào)解資源未全線貫通、形成合力。目前，各級公安機關(guān)、檢察院、法院、司法行政機關(guān)、綜治辦等均參與訴源治理，訴源治理主體分散，縱向?qū)蛹壜?lián)動和橫向部門聯(lián)動不足，“各自為政”“單兵作戰(zhàn)”的問題依然突出，導(dǎo)致人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等資源，未全線貫通、形成合力。此外，訴源治理主體之間溝通交流不暢，聯(lián)動配合不足。實踐中，村（嘎查）鎮(zhèn)（蘇木）因耕地、草牧場承包、劃界等問題引發(fā)大量爭端糾紛，處理的依據(jù)多是行政管理政策和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規(guī)。在矛盾化解過程中，司法力量的介入不足以解決實際問題，需要基層黨委政府統(tǒng)抓，牽頭調(diào)度自然資源、林草、農(nóng)牧、建設(shè)等部門的協(xié)同配合，即使進(jìn)入司法訴訟程序，最終實質(zhì)性的矛盾化解，仍需黨委政府有關(guān)部門的支持。

（二）訴源治理工作缺乏體系性

實踐中，以矛盾糾紛多元化解機制為核心的訴源治理工作，最先接觸矛盾糾紛的機構(gòu)在村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、社區(qū)等基層組織，矛盾糾紛沒有經(jīng)過多層級、多元化的調(diào)解就直接進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)，造成了大量的“訴累”。如何構(gòu)建多層級、多元化遞進(jìn)式的矛盾糾紛化解機制，如何將矛盾消解于未然，風(fēng)險化解于無形，如何運用系統(tǒng)觀念和法治思維將矛盾糾紛化解于基層，成為訴源治理需要攻克的難題。

（三）基層檢察機關(guān)人員自身工作能力有限

檢察機關(guān)70%以上的案件和人員在基層?；鶎訖z察人員的司法理念、辦案能力和訴源治理意識、矛盾調(diào)處化解和群眾工作能力不適應(yīng)形勢，且基層檢察院普遍案多人少、編制緊缺、任務(wù)繁重。參與訴源治理的檢察官也是承擔(dān)辦案任務(wù)的檢察官，遇有緊急重大復(fù)雜案件，牽扯精力而影響訴源治理效率。年輕辦案人員與群眾的交流溝通能力、矛盾解紛能力不強，也影響訴源治理的檢察成效。

三、強化基層訴源治理工作的建議

（一）構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門精準(zhǔn)分工、協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作大格局

黨的十九屆四中全會提出“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。［5］訴源治理是社會治理的一個重要方面，訴源治理更是一項系統(tǒng)性工程，黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能統(tǒng)一認(rèn)識和行動，充分整合公檢法司、行政機關(guān)、社會組織等各種力量，增強糾紛解決機制的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，并為訴源治理提供方向指導(dǎo)、組織保障和經(jīng)費統(tǒng)籌，確保非訴訟糾紛解決機制能夠順利推行。［6］各級黨委要把訴源治理工作納入黨委對各級機關(guān)單位的實績考核體系，作為評價一個地區(qū)、機關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)班子年度實績的重要指標(biāo)之一。同時，依托各地普遍建設(shè)的“矛盾調(diào)處化解中心”“黨群服務(wù)中心”“綜治中心”等，由縣級政法委統(tǒng)籌整合各單位矛盾糾紛化解資源，構(gòu)建協(xié)調(diào)有力、調(diào)度有效的矛盾糾紛化解機制，堅持調(diào)解優(yōu)先、訴訟斷后，減少訴訟案件的發(fā)生。對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社層級無法解決的矛盾糾紛，由上一級部門集中協(xié)調(diào)化解，努力實現(xiàn)“解犯罪于萌芽，止違法于未發(fā)”的效果。

（二）構(gòu)建形成多部門聯(lián)動、遞進(jìn)式的矛盾糾紛分層過濾和化解體系

訴源治理是“楓橋經(jīng)驗”在新的歷史時期的創(chuàng)新和發(fā)展，推進(jìn)訴源治理，需要構(gòu)建“層層遞進(jìn)”式糾紛解決方式。一個良性的糾紛化解體系應(yīng)當(dāng)是由群團組織、新鄉(xiāng)賢、民間組織等私力調(diào)解機制與政府職能部門、基層黨組織、司法行政機關(guān)等公力糾紛調(diào)解機制聯(lián)動配合有效銜接的化解體系。要推動基層社會自治力量參與矛盾糾紛化解，發(fā)揮人民調(diào)解、社區(qū)調(diào)解、村民委員會和居民委員會調(diào)解、行業(yè)專業(yè)調(diào)解、有影響力的民間組織和人士調(diào)解的作用。要聯(lián)合村社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和自然資源、林草、農(nóng)牧、住建等部門建立調(diào)處工作聯(lián)合機制，完善涉土地糾紛、民間借貸、婚姻家庭、交通事故、勞資糾紛、工程建設(shè)等類型化糾紛調(diào)處的合作模式。要加大司法機關(guān)對非訴糾紛解決的支持力度，為其提供法律意見、政策指引、檢察建議、司法確認(rèn)、提出解決路徑。要優(yōu)化非訴轉(zhuǎn)入訴訟程序的銜接機制，將調(diào)解工作貫穿于整個訴訟過程，充分釋法說理，注重對矛盾糾紛實質(zhì)性化解，避免矛盾糾紛演化為未來案件。

（三）以理念為先導(dǎo)，深化創(chuàng)新能動履職，以提升隊伍能力推動訴源治理

隨著我國刑事犯罪案件態(tài)勢的變化，檢察機關(guān)參與社會治理的作用越來越突出，檢察機關(guān)對于輕罪案件的辦理質(zhì)效將直接影響社會治理成效。一是基層檢察機關(guān)要及時轉(zhuǎn)變司法理念，以堅持“高質(zhì)效辦好每一個案件”的標(biāo)準(zhǔn)，了解案件背后的深層次原因，綜合考量當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情、民俗習(xí)慣，靈活運用檢調(diào)對接、刑事和解、司法救助等手段，減少社會矛盾產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。二是注重以規(guī)范的公開聽證方式審查案件，促進(jìn)定分止?fàn)幒兔芗m紛化解，強化釋法說理助推實現(xiàn)檢察聽證的普法教育功能，促進(jìn)訴源治理。三是注重對矛盾糾紛的實質(zhì)性化解，探索輕罪案件矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解機制、行政爭議實質(zhì)性化解機制，以根本性解決問題的工作方式將矛盾糾紛化解在源頭，深化創(chuàng)新能動履職，促進(jìn)防范相關(guān)案件多發(fā)高發(fā)，讓老百姓減少、避免涉案涉訟。四是注重推進(jìn)數(shù)字檢察戰(zhàn)略，積極順應(yīng)數(shù)字化時代，搭建一域、一區(qū)、一方的大數(shù)據(jù)平臺，以“數(shù)字革命”賦能法律監(jiān)督，以“智慧監(jiān)督”促進(jìn)懲治犯罪、訴源治理。五是加強人才梯隊建設(shè)和培養(yǎng)，注重在一些辦案崗位、控告申訴崗位鍛煉年輕檢察人員，促進(jìn)提高群眾工作、矛盾化解能力，更加關(guān)注案件背后的社會治理問題，助推訴源治理的檢察成效。