高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議

史禎昕　王中衡

摘要：近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育體制改革的不斷深化，高校的業(yè)務(wù)活動(dòng)趨于多元化，內(nèi)部控制體系建設(shè)也逐漸完善，但是在某些領(lǐng)域仍然存在一些問(wèn)題，使內(nèi)部控制難以發(fā)揮應(yīng)有的效果，有效的防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。文章通過(guò)闡述我國(guó)高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的重要作用，對(duì)高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并分別提出相應(yīng)的對(duì)策建議，為提升高校內(nèi)部控制水平提供參考。

關(guān)鍵詞：高校；內(nèi)部控制；現(xiàn)狀分析；對(duì)策建議

一、高校內(nèi)部控制的重要性

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和教育體制改革的不斷深化，我國(guó)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和辦學(xué)模式也越來(lái)越多樣化，高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增大。內(nèi)部控制作為高校一項(xiàng)重要的內(nèi)部治理機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理工具，是高校在新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的重要保證。

（一）合理保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)

高校通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，一方面可以使學(xué)校的各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度與國(guó)家的法律法規(guī)相一致，另一方面還使學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有章可循，確保學(xué)校運(yùn)營(yíng)合法合規(guī)，使高校辦學(xué)方針和辦學(xué)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

（二）合理保證高校各項(xiàng)資產(chǎn)的安全和有效利用

建設(shè)科學(xué)合理的資產(chǎn)管理制度是高校內(nèi)部控制建設(shè)的重要內(nèi)容，可以提高各項(xiàng)資產(chǎn)的配置效率和使用效益，有效減少國(guó)有資產(chǎn)流失和閑置浪費(fèi)。

（三）確保會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性

高校嚴(yán)格落實(shí)并執(zhí)行日常的各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)章制度，包括財(cái)務(wù)管理、預(yù)算績(jī)效管理、經(jīng)費(fèi)收支管理、科研經(jīng)費(fèi)管理、資產(chǎn)和后勤管理、基建項(xiàng)目管理、財(cái)政專項(xiàng)資金管理等，都為會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性提供了保障。

（四）防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

內(nèi)部控制機(jī)制可以使高校的抗風(fēng)險(xiǎn)能力得到提升，避免學(xué)校出現(xiàn)較大的財(cái)務(wù)損失。通過(guò)分析各類(lèi)會(huì)計(jì)信息，對(duì)將來(lái)可能出現(xiàn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前預(yù)警。

二、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析

（一）高校內(nèi)部控制在單位層面存在的問(wèn)題

1. 內(nèi)部控制制度不完善。首先，雖然我國(guó)大部分高校都制定了內(nèi)部控制管理制度，但是很多都不夠完整，隨著改革的不斷深入，也沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行更新；其次，多數(shù)高校的內(nèi)部控制制度沒(méi)有真正做到與學(xué)校的教育事業(yè)發(fā)展緊密聯(lián)系，只是簡(jiǎn)單照搬上級(jí)主管部門(mén)的條款，往往沒(méi)有很強(qiáng)的實(shí)操性，對(duì)內(nèi)部控制工作的提高也沒(méi)有實(shí)際的幫助；最后，內(nèi)控制度的執(zhí)行力較差，高校所制定的相關(guān)業(yè)務(wù)制度缺乏內(nèi)控細(xì)則，文字描述的內(nèi)容較多，不能很好地規(guī)范教職工的日常工作，教職工的參與度也不高，導(dǎo)致內(nèi)控制度形同虛設(shè)，實(shí)際執(zhí)行率較低。

2. 內(nèi)部控制信息化滯后。在互聯(lián)網(wǎng)+和數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的大背景下，近些年來(lái)，高校也在不斷加強(qiáng)信息化建設(shè)，各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)都建立了獨(dú)立的信息系統(tǒng)，包括資產(chǎn)管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、學(xué)生管理系統(tǒng)等，很多高校的賬務(wù)管理系統(tǒng)和這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互獨(dú)立，并沒(méi)有做接口，導(dǎo)致信息溝通不通暢，容易形成信息孤島。很多高校雖然進(jìn)行了內(nèi)控建設(shè)，但是只是建立相關(guān)制度，梳理業(yè)務(wù)流程，并沒(méi)有引入專業(yè)的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，使內(nèi)部控制流于表面，沒(méi)有落到實(shí)處。

3. 內(nèi)部控制執(zhí)行效果堪憂。很多高校的內(nèi)部控制執(zhí)行效果堪憂，原因是為了應(yīng)付上級(jí)主管部門(mén)的監(jiān)督和檢查，在短時(shí)間內(nèi)建立起來(lái)一套看上去“高大上”的內(nèi)控制度，僅僅是出臺(tái)了一些內(nèi)控管理制度和業(yè)務(wù)流程圖，至于是否執(zhí)行或者執(zhí)行的效果如何，可以說(shuō)并不盡如人意。多數(shù)高校并沒(méi)有建立起完善的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，所以無(wú)法針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行合理的調(diào)整，也很難準(zhǔn)確評(píng)估內(nèi)部控制的有效性。內(nèi)部控制規(guī)范在師生員工之間的宣傳工作做的不好，也影響了內(nèi)部控制的執(zhí)行效果。

4. 缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部審計(jì)是目前高校內(nèi)部監(jiān)督的主要方式，是一種對(duì)內(nèi)部控制的再控制，是高校日常業(yè)務(wù)中的一項(xiàng)非常重要的管理內(nèi)容，然而很多高校的內(nèi)部審計(jì)所發(fā)揮的作用并不大，這給內(nèi)部控制工作帶來(lái)不小的負(fù)面影響。由于內(nèi)審部門(mén)人手薄弱，僅基建方面的審核業(yè)務(wù)就忙不過(guò)來(lái)，很多學(xué)校也未建立起定期的、不定期的內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，這些原因都導(dǎo)致高校缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督。

（二）高校內(nèi)部控制在業(yè)務(wù)層面存在的問(wèn)題

1. 預(yù)算管理方面。預(yù)算管理是高校管控財(cái)政資金的重要工具和手段，一些高校的財(cái)務(wù)部門(mén)雖然設(shè)置了專門(mén)的預(yù)算管理科室，配備專人負(fù)責(zé)預(yù)算管理工作，但是仍然存在職責(zé)混亂、專業(yè)人才緊缺、責(zé)任不明等現(xiàn)象。目前大部分高校科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制還沒(méi)有建立起來(lái)，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)資金流動(dòng)的監(jiān)管力度不夠，直接影響了預(yù)算的執(zhí)行效果。

2. 收支管理方面。近年來(lái)，收支業(yè)務(wù)是高校風(fēng)險(xiǎn)隱患的高發(fā)地。收費(fèi)管理、發(fā)票和票據(jù)管理、資金報(bào)銷(xiāo)審批等流程不科學(xué)、不規(guī)范，容易造成高校收入不能依法及時(shí)足額上繳，發(fā)票和票據(jù)的使用保管不合法合規(guī)，發(fā)票報(bào)銷(xiāo)環(huán)節(jié)弄虛作假，套取財(cái)政資金等問(wèn)題，這些都會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的增加。

3. 政府采購(gòu)方面。高校政府采購(gòu)程序執(zhí)行不規(guī)范，存在先采購(gòu)后審批的情況，如合同簽訂或款項(xiàng)支付日期早于政府采購(gòu)審批單報(bào)批日期或財(cái)政核準(zhǔn)日期。多數(shù)高校全年采購(gòu)計(jì)劃性不強(qiáng)，臨時(shí)動(dòng)議的項(xiàng)目多，造成很多的預(yù)算之外采購(gòu)、小額采購(gòu)和重復(fù)采購(gòu)，影響了政府采購(gòu)管理的效率。

4. 建設(shè)項(xiàng)目方面。高校建設(shè)項(xiàng)目變更審核把關(guān)不嚴(yán)、工程變更頻繁、報(bào)小建大等原因，造成項(xiàng)目超概算、工期延誤等現(xiàn)象較多。一些高校存在基建項(xiàng)目設(shè)計(jì)得不夠科學(xué)，概預(yù)算脫離實(shí)際情況，在招標(biāo)過(guò)程中泄露標(biāo)底，和投標(biāo)方一起串通等舞弊行為，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用混亂，不能夠進(jìn)行及時(shí)的竣工驗(yàn)收，工程質(zhì)量不達(dá)標(biāo)存在安全隱患等問(wèn)題。

5. 合同管理方面。高校合同管理模式較粗放，合同或分散在各業(yè)務(wù)部門(mén)，普遍未對(duì)單位合同進(jìn)行編號(hào)，也未建立合同管理臺(tái)賬，未能實(shí)現(xiàn)真正的合同歸口管理。合同管理與預(yù)算管理相脫節(jié)，存在合同金額超預(yù)算的情況。合同簽訂把關(guān)不嚴(yán)，如采購(gòu)項(xiàng)目合同約定的事項(xiàng)與該項(xiàng)目招標(biāo)文件確定的事項(xiàng)不符。合同條款執(zhí)行、監(jiān)督不到位，沒(méi)有按合同條款執(zhí)行收繳保證金等。

6. 資產(chǎn)管理方面。高校資產(chǎn)管理不規(guī)范，存在國(guó)有資產(chǎn)流失或資產(chǎn)使用效率低下的風(fēng)險(xiǎn)。多數(shù)高校未做到每年至少一次的固定資產(chǎn)清查盤(pán)點(diǎn)，造成多項(xiàng)資產(chǎn)達(dá)到報(bào)廢年限而未申請(qǐng)報(bào)廢，造成賬實(shí)不符。固定資產(chǎn)處置未履行審批手續(xù)，單位房產(chǎn)出租未報(bào)經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)批準(zhǔn)，自行以協(xié)議方式出租，房產(chǎn)出租合同到期后，未及時(shí)組織公開(kāi)招租，或以續(xù)簽合同方式規(guī)避公開(kāi)招投標(biāo)等問(wèn)題。

三、高校加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策建議

（一）高校單位層面加強(qiáng)內(nèi)部控制的對(duì)策建議

1. 大力宣傳，廣泛動(dòng)員，強(qiáng)化高校內(nèi)部控制意識(shí)。內(nèi)部控制建設(shè)具有全面性，涵蓋學(xué)校業(yè)務(wù)流程的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)崗位，但內(nèi)部控制這一概念對(duì)于大部分教職工來(lái)說(shuō)卻很陌生，不知道跟自己的部門(mén)和崗位有什么關(guān)系。宣傳不到位就會(huì)有抵觸情緒，可能出現(xiàn)形式主義，或者將“內(nèi)部控制”工作與自己的實(shí)際工作割裂開(kāi)來(lái)，作為一項(xiàng)單獨(dú)的工作，從而造成額外的負(fù)擔(dān)。高校的各級(jí)管理層，應(yīng)經(jīng)常進(jìn)行相關(guān)教育和培訓(xùn)，不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制的執(zhí)行力度，讓大家充分意識(shí)到內(nèi)部控制的重要性。學(xué)校師生員工在日常工作中，要明確每一個(gè)人的崗位職責(zé)，嚴(yán)格按照內(nèi)控制度的要求執(zhí)行。

2. 建立規(guī)范的內(nèi)部控制組織架構(gòu)。學(xué)校主要負(fù)責(zé)人應(yīng)該親自管理，組建由學(xué)校重要部門(mén)負(fù)責(zé)人組成的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，具體包含財(cái)務(wù)處、資產(chǎn)處、教務(wù)處、科研處、人事處等，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制重大事項(xiàng)的協(xié)調(diào)處理。具體組織架構(gòu)如圖1所示。

3. 行政主導(dǎo)，顧問(wèn)為輔。很多流程涉及多個(gè)部門(mén)的參與，但部門(mén)與部門(mén)之間的接口比較模糊，誰(shuí)負(fù)有主動(dòng)發(fā)起的義務(wù)不明晰，相互之間的配合沒(méi)有規(guī)范，這也是控制的薄弱環(huán)節(jié)。要解決這些銜接問(wèn)題，需要進(jìn)行強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)，組織雙方或多方進(jìn)行結(jié)構(gòu)性研討才能解決。財(cái)務(wù)部門(mén)在組織協(xié)調(diào)方面心有余而力不足，所以必須由行政領(lǐng)導(dǎo)掛帥。

4. 重點(diǎn)突出，由點(diǎn)帶面。高校的管理體系、管理方法多年未變，很多管理制度、標(biāo)準(zhǔn)甚至十幾年、二十幾年沒(méi)有變化，突然進(jìn)行全面的、大刀闊斧地全方位內(nèi)部控制體系建設(shè)，難度很大，阻力很大，強(qiáng)行全面鋪開(kāi)，不一定會(huì)得到有效的執(zhí)行，最終可能流于形式，可以先行選擇資金、采購(gòu)、基建等業(yè)務(wù)作為重點(diǎn)和試點(diǎn)先行鋪開(kāi)，由重點(diǎn)到一般，做到由點(diǎn)帶面。

5. 充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的職能。高校內(nèi)部審計(jì)部門(mén)一般比較薄弱。當(dāng)前的職能主要限于基建審核和財(cái)務(wù)審計(jì)，人手較少，對(duì)龐大的經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行監(jiān)督可以說(shuō)是力不從心。高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)以業(yè)務(wù)流程為審計(jì)對(duì)象，流程中涉及哪些部門(mén)、崗位就召集相關(guān)部門(mén)人員進(jìn)行結(jié)構(gòu)化討論，梳理分析問(wèn)題的原因，提出改進(jìn)建議，要求相關(guān)部門(mén)制定新的業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行“回頭看”，通過(guò)更新和改進(jìn)業(yè)務(wù)流程，使內(nèi)部控制落到實(shí)處。

（二）高校業(yè)務(wù)層面加強(qiáng)內(nèi)部控制的對(duì)策建議

1. 加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算管理。高校要牢固樹(shù)立過(guò)“緊日子”的思想，認(rèn)真落實(shí)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)的各項(xiàng)規(guī)定，精編細(xì)編部門(mén)預(yù)算，充分發(fā)揮預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控作用。要實(shí)行預(yù)算歸口管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，不得隨意調(diào)整預(yù)算，不得截留、挪用、改變項(xiàng)目或資金用途。建立業(yè)務(wù)部門(mén)與財(cái)務(wù)部門(mén)的溝通、協(xié)調(diào)與反饋機(jī)制，建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部審核、審批和內(nèi)部報(bào)告等控制方法運(yùn)用，對(duì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施有效控制。

2. 加強(qiáng)資金收支管理。高校應(yīng)按照《預(yù)算法》的要求，將單位的各項(xiàng)收入、支出全部納入部門(mén)預(yù)算管理。嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，嚴(yán)禁以任何形式截留、坐支或私分應(yīng)上繳的財(cái)政收入，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬和“小金庫(kù)”。建立健全收入支出內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置收入支出業(yè)務(wù)崗位，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)政策制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)對(duì)票據(jù)和印章的管控，經(jīng)費(fèi)支出環(huán)節(jié)要嚴(yán)格實(shí)行不相容崗位分離、加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)審批、款項(xiàng)支付、會(huì)計(jì)核算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制，大額支出實(shí)行內(nèi)部報(bào)告控制，嚴(yán)防虛假、冒領(lǐng)、挪用、套取財(cái)政資金的行為。

3. 加強(qiáng)政府采購(gòu)管理。高校應(yīng)建立健全政府采購(gòu)方面的管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算編制、計(jì)劃執(zhí)行、采購(gòu)組織、合同簽訂、履約驗(yàn)收、資金結(jié)算等全程管理。加強(qiáng)授權(quán)審批控制、預(yù)算控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)核算控制、采購(gòu)信息統(tǒng)計(jì)分析控制、績(jī)效考評(píng)控制。規(guī)范政府采購(gòu)實(shí)施過(guò)程，嚴(yán)格按政府采購(gòu)目錄、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)要求和項(xiàng)目特點(diǎn)選擇采購(gòu)方式，推行“政采云”平臺(tái)采購(gòu)，加強(qiáng)采購(gòu)信息管理，強(qiáng)化采購(gòu)業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查，提高政府采購(gòu)績(jī)效。

4. 加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理。高校應(yīng)嚴(yán)格遵照相關(guān)文件精神的要求，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的全流程管理，對(duì)項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、概算、預(yù)算、結(jié)算進(jìn)行審核把關(guān)。嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定組織招標(biāo)，并接受有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督。加強(qiáng)概預(yù)算控制，授權(quán)審批控制、會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)控制、有效單據(jù)控制等，按照規(guī)定辦理工程價(jià)款結(jié)算，建設(shè)項(xiàng)目資金實(shí)行專款專用，確保項(xiàng)目資金安全、支付合規(guī)，防范項(xiàng)目隨意超概預(yù)算。項(xiàng)目竣工后，應(yīng)按照規(guī)定時(shí)限辦理竣工財(cái)務(wù)決算、項(xiàng)目檔案和資產(chǎn)移交，以及建立項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)機(jī)制。

5. 加強(qiáng)合同管理。高校應(yīng)實(shí)行合同歸口管理和合同會(huì)簽制度，規(guī)范合同簽訂程序，加強(qiáng)對(duì)合同的審查、備案、登記管理。財(cái)務(wù)部門(mén)與合同歸口管理部門(mén)要加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，通過(guò)開(kāi)發(fā)數(shù)據(jù)接口，打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、政府采購(gòu)、收支管理相融合。對(duì)合同訂立、履行、變更等全過(guò)程實(shí)施有效監(jiān)控，強(qiáng)化對(duì)合同履行情況及效果的檢查、分析和驗(yàn)收。嚴(yán)格根據(jù)合同權(quán)利義務(wù)的履行情況辦理價(jià)款結(jié)算。妥善保管合同檔案，嚴(yán)格履行保密制度。建立規(guī)范、有效的合同糾紛處理機(jī)制，妥善處理經(jīng)濟(jì)糾紛，維護(hù)雙方的合法權(quán)益。

6. 加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理。高校應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)授權(quán)審批控制，強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)配置、使用和處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控。加強(qiáng)預(yù)算控制，根據(jù)預(yù)算管理要求編制資產(chǎn)配置預(yù)算，對(duì)于無(wú)預(yù)算的資產(chǎn)購(gòu)置事項(xiàng)原則上不得辦理。加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制，建立嚴(yán)密的會(huì)計(jì)控制系統(tǒng)，建立健全“三賬一卡”制度，定期開(kāi)展資產(chǎn)清查，實(shí)行資源共享和信息交換、動(dòng)態(tài)管理以及內(nèi)部報(bào)告，切實(shí)解決資產(chǎn)賬實(shí)不符、閑置浪費(fèi)、資產(chǎn)流失等問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

基于對(duì)高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀的分析，高校在更加重視內(nèi)部控制建設(shè)工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別從單位層面和業(yè)務(wù)層面對(duì)內(nèi)部控制體系進(jìn)行不斷優(yōu)化，用以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)防范能力，提高財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)高等教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

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（作者單位：遼寧師范大學(xué)）