政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式）發(fā)展現(xiàn)狀及優(yōu)化對(duì)策研究

鄒薇薇　張東軍

摘要：PPP（Public-Private Partnership）是指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府與社會(huì)資本訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)作模式。PPP模式主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域，在PPP模式下私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本可與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展與管控，PPP 模式已成為我國(guó)政府基建投融資的常態(tài)化工具之一，我國(guó)PPP管理庫(kù)的項(xiàng)目呈現(xiàn)常態(tài)化增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

關(guān)鍵詞：PPP；發(fā)展現(xiàn)狀；社會(huì)資本；優(yōu)化對(duì)策；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

PPP模式在我國(guó)雖然發(fā)展時(shí)間尚短，但發(fā)展卻異常迅速，PPP模式為社會(huì)資本提供了難得的發(fā)展契機(jī)，他們希望在PPP模式飛速發(fā)展的“盛宴”中分一杯羹，PPP模式讓社會(huì)資本插上了“騰飛的翅膀”，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍。一般認(rèn)為，PPP模式的精髓在于政府與民營(yíng)資本的合作，但事實(shí)上各種運(yùn)行模式的具體操作流程與方法又有很大不同，本文將帶領(lǐng)大家了解PPP模式的發(fā)展歷程、發(fā)展現(xiàn)狀、優(yōu)缺點(diǎn)及優(yōu)化對(duì)策等內(nèi)容。

一、PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀：誕生、爆發(fā)性增長(zhǎng)與政策管控

現(xiàn)代PPP模式起源于20世紀(jì)80年代的英國(guó)，主要在交通、供水等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用。1989年，英國(guó)政府開(kāi)始允許私營(yíng)資本進(jìn)軍公用事業(yè)領(lǐng)域，1992年私營(yíng)融資計(jì)劃（Private Finance Initiative）的提出更是為私營(yíng)資本在基建領(lǐng)域的崛起提供了便利。1997年，英國(guó)工黨政府設(shè)立機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)管理PPP相關(guān)事宜，并于2000年成立了“英國(guó)伙伴關(guān)系”（Partnerships UK）機(jī)構(gòu)，PPP模式的運(yùn)行逐步走向正軌，民營(yíng)資本開(kāi)始大規(guī)模進(jìn)入各類(lèi)基建項(xiàng)目。在美國(guó)，弗吉尼亞州的高占用收費(fèi)車(chē)道項(xiàng)目是一個(gè)比較典型的PPP模式例子，該模式不但節(jié)省了數(shù)百萬(wàn)美元的成本，還大大加速了公路的建設(shè)進(jìn)程。

在我國(guó)，一般認(rèn)為第一個(gè)PPP項(xiàng)目是2003年的北京市地鐵4號(hào)線項(xiàng)目，但長(zhǎng)期以來(lái)，由于基建項(xiàng)目通過(guò)信貸和債券融資的渠道較為通暢，PPP模式頗有“英雄無(wú)用武之地”之感。不過(guò)，2014年，PPP模式迎來(lái)了蓬勃發(fā)展的春天，隨著新預(yù)算法等相關(guān)政策的執(zhí)行，政府的傳統(tǒng)融資途徑受到一定阻力，PPP模式逐步走上前臺(tái)。該年11月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》，旨在鼓勵(lì)社會(huì)資本加大對(duì)于社會(huì)事業(yè)的投資力度，發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制，拓寬融資渠道。隨后，各部委相繼出臺(tái)多項(xiàng)PPP支持政策，PPP模式一時(shí)間成為社會(huì)熱點(diǎn)。2014年11月，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作操作指南（試行）》，12月發(fā)改委又印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為PPP模式的發(fā)展提供了更為明確的指導(dǎo)。在政府的投資帶動(dòng)下，PPP模式一時(shí)間成為社會(huì)熱點(diǎn)，不少資本開(kāi)始對(duì)PPP模式情有獨(dú)鐘，讓PPP項(xiàng)目迎來(lái)了爆發(fā)式增長(zhǎng)的“小高峰”，到2017年年末，PPP項(xiàng)目的總投資額已經(jīng)高達(dá)18.2萬(wàn)億元，PPP模式的巨大潛力令不少業(yè)內(nèi)人士為之側(cè)目。

與此同時(shí)，也有一些“陰影”與PPP模式相伴且揮之不去，由于種種原因，PPP項(xiàng)目在某種程度上變成了各地方政府新一輪融資的推手，PPP模式爆發(fā)式增長(zhǎng)的負(fù)面影響逐步彰顯。為了制約這種非良性增長(zhǎng)，近年來(lái)PPP項(xiàng)目入庫(kù)速度逐步放緩，PPP項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段。2017年11月，財(cái)政部、國(guó)資委和發(fā)改委先后出臺(tái)規(guī)范PPP項(xiàng)目的監(jiān)管意見(jiàn)，對(duì)PPP入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行大范圍整頓清理，PPP項(xiàng)目入庫(kù)速度開(kāi)始放緩，PPP項(xiàng)目建設(shè)逐步進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段，隨著強(qiáng)有力的監(jiān)管政策出臺(tái)，PPP模式開(kāi)始呈現(xiàn)“穩(wěn)中有升”的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

總體而言，目前我國(guó)PPP項(xiàng)目仍然具有投資規(guī)模較大、周期長(zhǎng)、區(qū)域分布不均勻、入庫(kù)增速放緩、落地有所加快的特點(diǎn)。

（一）從行業(yè)分布來(lái)看，PPP項(xiàng)目主要分布在市政、交通、生態(tài)建設(shè)、環(huán)保、水利等行業(yè)

截至2021年7月，市政工程（4132個(gè)）、交通運(yùn)輸（1395個(gè)）、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)（957個(gè)）、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)（625個(gè)）和教育（498個(gè)）分別位居PPP入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量排行榜前五位。從投資額來(lái)看，交通運(yùn)輸類(lèi)項(xiàng)目投資額最高，市政工程類(lèi)項(xiàng)目、生態(tài)綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)項(xiàng)目、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類(lèi)項(xiàng)目緊隨其后。

（二）從區(qū)域分布來(lái)看，我國(guó)西南地區(qū)，即云南、貴州、四川地區(qū)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模最大，超過(guò)1萬(wàn)億元

從省份來(lái)講，當(dāng)前PPP項(xiàng)目投資最多的十大省份分別是云南、貴州、四川、河南、浙江、山東、江蘇、湖北、河北和廣東，PPP項(xiàng)目區(qū)域分布和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較不平衡。

（三）PPP項(xiàng)目入庫(kù)增速逐步放緩，但PPP項(xiàng)目落地速度加快

目前管理庫(kù)各階段項(xiàng)目總體增速放緩，而執(zhí)行階段的項(xiàng)目逐漸增加，這意味著盡管PPP項(xiàng)目審批放緩，但PPP項(xiàng)目落地加快，特別是市政工程行業(yè)PPP項(xiàng)目落地率最高。從地區(qū)而言，北京、安徽、浙江、福建、新疆等地的落地率最高。

（四）PPP項(xiàng)目逐漸成為工程建設(shè)類(lèi)企業(yè)承接業(yè)務(wù)的重要模式

目前PPP項(xiàng)目大受工程建設(shè)類(lèi)企業(yè)歡迎，他們往往在招投標(biāo)市場(chǎng)上重拳出擊PPP項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目合同額在企業(yè)合同額中所占比例呈現(xiàn)激增態(tài)勢(shì)。

二、PPP模式的運(yùn)行方式及優(yōu)缺點(diǎn)分析

PPP模式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、TOT、BOT、ROT、BOO等運(yùn)行方式。多種運(yùn)行模式的區(qū)別主要在于政府和社會(huì)資本所承擔(dān)的職能不同，且政府通常需要向社會(huì)資本或者項(xiàng)目公司支付一定的費(fèi)用。簡(jiǎn)而言之，在PPP模式下，政府是掌控者，是舵手，也是策劃者，而社會(huì)資本則是執(zhí)行者。

PPP模式如此流行，必然有其優(yōu)越性。一方面，各地政府和社會(huì)資本在國(guó)家宏觀政策的紅利下對(duì)PPP模式趨之若鶩，另一方面，政府為了管控存量激增的PPP項(xiàng)目庫(kù)而多次進(jìn)行強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控。同時(shí)，PPP模式為民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了良機(jī)。在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，PPP模式是穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要手段，在立足國(guó)內(nèi)實(shí)踐，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)推廣運(yùn)用PPP模式，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)如同搭載上了“新引擎”，對(duì)于提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度等方面都有諸多好處。那么，PPP模式究竟有何積極意義？

（一）PPP模式可以進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于能夠充分整合社會(huì)資源，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，尤其是激發(fā)民間投資活力，促使民營(yíng)資本廣泛參與基建項(xiàng)目，有助于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)資本的推動(dòng)力量，提升城鎮(zhèn)化建設(shè)效率。

（二）PPP模式有助于加快轉(zhuǎn)變政府職能，提升國(guó)家治理能力

PPP模式的執(zhí)行更多要發(fā)揮社會(huì)資本的力量，需要政府與社會(huì)資本之間的密切合作，一方面，可促使政府與社會(huì)資本各自“揚(yáng)長(zhǎng)避短”，另一方面，則利于政府簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化政府職能，促使政府在戰(zhàn)略規(guī)劃、執(zhí)行力、財(cái)政計(jì)劃等方面進(jìn)一步優(yōu)化，在強(qiáng)調(diào)簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的今天，PPP模式是一種政府管控經(jīng)濟(jì)的良好手段。

（三）PPP模式有助于促使政府深化財(cái)稅體制改革，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度

PPP模式下政府參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的程度更深入，這對(duì)于政府財(cái)政統(tǒng)籌能力提出了更高的要求，政府必須要從短期財(cái)政計(jì)劃轉(zhuǎn)向中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，加大政府與市場(chǎng)的接軌，有利于政府提高執(zhí)政能力。

事實(shí)上，與完全公共或完全私有的計(jì)劃相比，PPP模式提供了更好的基礎(chǔ)設(shè)施解決方案，政府與民間資本的分工更加明確，管理流程更加規(guī)范。通過(guò)將完成時(shí)間作為績(jī)效衡量的標(biāo)準(zhǔn)，加快了項(xiàng)目完成速度。并且，PPP模式的投資回報(bào)（ROI） 通常高于傳統(tǒng)的項(xiàng)目，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和執(zhí)行工作更多由社會(huì)資本負(fù)責(zé)，在項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中可以更好地維護(hù)高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)提高政府投資的效率，政府可以將資金轉(zhuǎn)向其他重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，減少了政府預(yù)算額和預(yù)算赤字。

當(dāng)然，PPP模式也有一些缺陷。主要表現(xiàn)在以下方面：

1.相關(guān)法律保障體系不健全。PPP項(xiàng)目在我國(guó)發(fā)展時(shí)間尚短，仍然缺少相關(guān)法律制度，特別是對(duì)原先簽訂的PPP項(xiàng)目保護(hù)力度不足，在操作過(guò)程中容易引發(fā)一些問(wèn)題。

2.審批、決策周期長(zhǎng)。PPP項(xiàng)目通常需要嚴(yán)密的審批流程，容易導(dǎo)致決策周期長(zhǎng)、成本高、市場(chǎng)應(yīng)對(duì)較為緩慢等問(wèn)題，不合理、不規(guī)范的決策流程會(huì)導(dǎo)致一些PPP項(xiàng)目匆忙上馬，但市場(chǎng)應(yīng)對(duì)不靈活、不及時(shí)的現(xiàn)象也依然存在，通過(guò)PPP項(xiàng)目數(shù)量的增加，有助于政府和相關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)積累更豐富的經(jīng)驗(yàn)。

項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程存在變數(shù)。PPP項(xiàng)目通常與群眾生活相關(guān)，由于同類(lèi)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)、設(shè)施建設(shè)不完善、決策周期過(guò)長(zhǎng)等因素，有些PPP項(xiàng)目的建設(shè)未能按照預(yù)期進(jìn)行，導(dǎo)致項(xiàng)目收益未達(dá)預(yù)期。特別是目前PPP項(xiàng)目的后期監(jiān)管仍然是一個(gè)待解決的難題，政府必須建立有效的PPP項(xiàng)目后期監(jiān)管、跟蹤和評(píng)價(jià)等相關(guān)機(jī)制。

從我國(guó)當(dāng)前情況來(lái)看，PPP模式仍是適合我國(guó)國(guó)情、有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善營(yíng)商環(huán)境的重要手段。但是針對(duì)PPP模式的弊端，也要從政策層面進(jìn)行大力管控與調(diào)節(jié)，不斷加強(qiáng)PPP項(xiàng)目入庫(kù)管理，確保PPP項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)入良性循環(huán)軌道，避免PPP項(xiàng)目“誤入歧途”。

三、如何進(jìn)一步優(yōu)化PPP模式發(fā)展

PPP模式固然有其優(yōu)越性，但必須進(jìn)行合理優(yōu)化，否則將會(huì)加大政府負(fù)擔(dān)，影響公共服務(wù)的供給質(zhì)量，造成履約困難，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如何優(yōu)化PPP模式？

（一）應(yīng)明確采用PPP模式的目標(biāo)定位

應(yīng)圍繞提升公共服務(wù)效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展這一宗旨“有的放矢”地選擇PPP項(xiàng)目，避免PPP項(xiàng)目盲目上馬，杜絕“為審批而審批”的現(xiàn)象，要從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、可行性等方面進(jìn)行全面評(píng)估。

（二）應(yīng)合理界定PPP模式的適用領(lǐng)域

并非所有領(lǐng)域都適合PPP模式，應(yīng)嚴(yán)格甄別偽PPP項(xiàng)目，杜絕“為建設(shè)而建設(shè)”的現(xiàn)象，有些項(xiàng)目可以通過(guò)其他渠道進(jìn)行建設(shè)，就沒(méi)有必要采用PPP模式。

（三）應(yīng)加快PPP相關(guān)立法進(jìn)程

政策監(jiān)管是PPP項(xiàng)目發(fā)展的首要因素，也是基礎(chǔ)保障，要充分完善法律體系建設(shè)，讓PPP項(xiàng)目的審批、運(yùn)作、實(shí)施等流程實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和制度化管理，切實(shí)保護(hù)項(xiàng)目參與方的合法權(quán)益。

（四）應(yīng)做好PPP項(xiàng)目與財(cái)政規(guī)劃的銜接

PPP項(xiàng)目發(fā)展離不開(kāi)周密的財(cái)政規(guī)劃，要破解財(cái)政預(yù)算和發(fā)展規(guī)劃兩張皮的問(wèn)題，運(yùn)用現(xiàn)代化財(cái)政決策工具做好系統(tǒng)性規(guī)劃，做好PPP項(xiàng)目與區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政規(guī)劃等內(nèi)容的銜接，避免隨意決策。

（五）應(yīng)建立PPP模式健康發(fā)展的倒逼機(jī)制

PPP融資是通過(guò)項(xiàng)目進(jìn)行融資，應(yīng)將PPP模式推廣與國(guó)企改革結(jié)合，健全法律法規(guī)，保護(hù)民營(yíng)資本利益，從企業(yè)的角度健全PPP模式的相關(guān)制度，鼓勵(lì)民營(yíng)資本更多參與公共事業(yè)。

（六）應(yīng)厘清各部門(mén)的相關(guān)職責(zé)，厘清行政監(jiān)管和市場(chǎng)的邊界

目前PPP項(xiàng)目基本處于地方政府掌握話語(yǔ)權(quán)的買(mǎi)方市場(chǎng)，由于缺乏合理規(guī)劃等原因，一些地方政府推出的PPP項(xiàng)目質(zhì)量良莠不齊。要明確各主管部門(mén)監(jiān)管內(nèi)容，建立監(jiān)管體系，尤其對(duì)價(jià)格管理、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目遴選、合作伙伴選擇、合同管理等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范管理，可建立PPP項(xiàng)目申報(bào)臺(tái)賬，對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)審查，嚴(yán)格審批流程，確保真正優(yōu)質(zhì)優(yōu)選的PPP項(xiàng)目進(jìn)入市場(chǎng)。

（七）應(yīng)推動(dòng)PPP模式轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化投資模式

根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、方式、期限等情況的不同，PPP模式可衍生出多種投資模式，通過(guò)推動(dòng)政府預(yù)算體系改革、簡(jiǎn)化審批流程、改變?nèi)谫Y渠道、優(yōu)化職能分工、加強(qiáng)項(xiàng)目篩選等方式可推動(dòng)PPP模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，以適應(yīng)更多項(xiàng)目建設(shè)的需要。

（八）應(yīng)進(jìn)一步完善PPP產(chǎn)業(yè)平臺(tái)

目前PPP項(xiàng)目在產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的搭建及對(duì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和帶動(dòng)方面重視程度不足，PPP項(xiàng)目的輻射效應(yīng)有限，造成了一些不合理的資源浪費(fèi)，應(yīng)當(dāng)以項(xiàng)目建設(shè)為切入點(diǎn)，引導(dǎo)社會(huì)資源的合理化配置，今后要在產(chǎn)業(yè)平臺(tái)搭建、提供就業(yè)崗位、產(chǎn)業(yè)深入開(kāi)發(fā)等方面予以更多關(guān)注。

（九）應(yīng)進(jìn)一步加快PPP專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)

目前我國(guó)PPP專(zhuān)業(yè)人才主要以實(shí)際操作為主，多年的PPP項(xiàng)目從無(wú)到有、從小到大的進(jìn)程“煉就”了PPP操作型人才，但是隨著PPP項(xiàng)目在多個(gè)新興領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，目前仍然存在一定的PPP人才缺口，特別是PPP項(xiàng)目與新興領(lǐng)域的結(jié)合方面，缺乏既懂投融資操作，又懂專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域知識(shí)的復(fù)合型人才，建議高校可增設(shè)PPP相關(guān)課程，或通過(guò)開(kāi)展講座、線上培訓(xùn)等方式加強(qiáng)普及。

四、結(jié)語(yǔ)

多年的實(shí)踐證明，PPP模式在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等方面發(fā)揮著顯著作用，未來(lái)PPP項(xiàng)目仍將大有用武之地，要鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。然而，在PPP模式的政策監(jiān)管、審批、調(diào)控與實(shí)施等方面，一定不能掉以輕心。在PPP項(xiàng)目庫(kù)儲(chǔ)量激增的現(xiàn)象基本成為“過(guò)去式”的情況下，未來(lái)一定要在PPP項(xiàng)目質(zhì)量和效益的提升方面下更大功夫，確保PPP項(xiàng)目發(fā)展步入良性循環(huán)軌道。

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＊基金項(xiàng)目：江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究 2018年度青年項(xiàng)目“政府與社會(huì)資本合作模式（PPP模式）的效應(yīng)、問(wèn)題及優(yōu)化對(duì)策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：GL18210）。

（作者單位：江西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院）