環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)扁平化改革與邊界水污染

李衛(wèi)兵　楊詠文

關(guān)鍵詞 組織結(jié)構(gòu)；扁平化改革；邊界污染；環(huán)保垂直管理改革

中圖分類號 F062. 6；F062. 2；F426 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號 1002-2104（2023）04-0137-10 DOI：10. 12062/cpre. 20221049

組織可通過扁平化（少層次）或線性化（多層次）改革來調(diào)整信息傳遞效率和激勵(lì)機(jī)制，從而優(yōu)化組織效率。政府作為一種提供國家管理職能的組織，也不可避免地存在扁平化和線性化的權(quán)衡［1］?，F(xiàn)有文獻(xiàn)已經(jīng)充分討論了政府組織結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)［ 2］，但較少關(guān)注環(huán)保機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)對環(huán)境公共物品供給的影響。同時(shí)，中國環(huán)境污染的區(qū)域性特征越發(fā)明顯［3］，如何治理污染成為一個(gè)棘手的問題。鑒于此，該研究基于中國自2016年起推行的“省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革”（下文簡稱改革）這一項(xiàng)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，分析改革對市轄區(qū)邊界水污染的影響，從職能優(yōu)化的視角為環(huán)保機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

1 文獻(xiàn)綜述

與文章相關(guān)的文獻(xiàn)主要有兩大類。

一類是關(guān)于組織結(jié)構(gòu)的研究。組織結(jié)構(gòu)指組織內(nèi)的成分排序、空間位置及要素間的聯(lián)系，通過組織成分的重排和整合可優(yōu)化組織績效［4］。根據(jù)組織中間節(jié)點(diǎn)數(shù)量和單一節(jié)點(diǎn)的覆蓋廣度，組織可根據(jù)結(jié)構(gòu)被劃分為線性化和扁平化兩類。通常來說，線性化結(jié)構(gòu)中信息傳遞更流暢、等級制度更嚴(yán)格且協(xié)調(diào)成本更低，而扁平化結(jié)構(gòu)有利于保證信息真實(shí)性和有效性，同時(shí)提供更好的成員激勵(lì)制度［5］。因此，組織總是處于兩類結(jié)構(gòu)的權(quán)衡取舍中。學(xué)者們［6-8］認(rèn)為最優(yōu)的組織結(jié)構(gòu)并非普適準(zhǔn)則，而是根據(jù)組織類型研究其結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向。與文章直接相關(guān)的是對于政府組織結(jié)構(gòu)的研究，Bo等［9］基于中國的省直管縣改革，研究了政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化對財(cái)政資金使用效率的影響，發(fā)現(xiàn)改革賦予縣政府更多的財(cái)政自主權(quán)，導(dǎo)致其產(chǎn)生腐敗和資金誤用，最終損害了政府效率。

二類是關(guān)于邊界污染的研究。國內(nèi)外大量文獻(xiàn)揭示了邊界地區(qū)污染更甚［10］。政府和企業(yè)的搭便車行為是這一現(xiàn)象的主要推手［11］。①污染可自然轉(zhuǎn)移至周邊轄區(qū)，因此，在分權(quán)式或?qū)俚鼗h(huán)境管理體制下，地方政府主動(dòng)放松邊界地區(qū)的環(huán)境規(guī)制力度［12］。②企業(yè)會主動(dòng)遷至環(huán)境規(guī)制寬松的邊界處以最小化污染成本［13］，導(dǎo)致污染在邊界堆積。此外，政府還通過土地出讓政策引致污染企業(yè)在邊界聚集［14］。最后，地方政府面臨日趨嚴(yán)格的節(jié)能減排考核，而邊界環(huán)境監(jiān)督力量相對薄弱，這強(qiáng)化了地方政府的策略性減排動(dòng)機(jī)，從而加劇邊界污染［15］。而解決邊界污染的措施包括加強(qiáng)中央政府直接監(jiān)管［16］、擬定跨區(qū)域協(xié)同治理方案等［17］。

關(guān)于政府組織結(jié)構(gòu)的研究聚焦政府的經(jīng)濟(jì)職能，卻忽略了政府的環(huán)保職能。此外，由于一國的環(huán)境管理體制通常內(nèi)嵌于行政管理體制，因此，難有機(jī)會考察環(huán)保機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)改革的單一影響。而政府對環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的偏好并不對等，并且不同級別政府的環(huán)境偏好差異明顯［18］，直接將政府組織結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)職能的影響照搬到環(huán)保職能可能并不適用，因而單獨(dú)考察政府環(huán)保機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)具有獨(dú)特意義。目前現(xiàn)有研究提出的邊界污染解決方案主要從單一政策或規(guī)定入手，較少考慮環(huán)境管理體制本身。而管理體制是環(huán)保的制度基石，因此，考察環(huán)境管理體制的環(huán)境效應(yīng)豐富了現(xiàn)有研究的視野，也能為建立長期性和根本性的管理制度提供學(xué)理支撐。基于此，文章擬評估環(huán)保機(jī)構(gòu)扁平化改革的邊界環(huán)境治理效應(yīng)，為政府環(huán)保機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)及其職能優(yōu)化提供有益的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，同時(shí)，為解決棘手的邊界污染問題提供新的思路。

2 改革背景與理論機(jī)制

2. 1 改革背景

中國于1988年設(shè)立了國家環(huán)境保護(hù)局，之后歷經(jīng)30年逐步形成現(xiàn)行的環(huán)境管理體制。其特征是中央統(tǒng)一監(jiān)管全國性事務(wù)，地方各級政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，即實(shí)行以“塊”為主的屬地化管理體制。在該體制下，地方政府及當(dāng)?shù)丨h(huán)保機(jī)構(gòu)同時(shí)承擔(dān)環(huán)保和監(jiān)督職責(zé)。若地方以非環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)為主，那么在晉升壓力下，地方官員會陷入環(huán)境和經(jīng)濟(jì)抉擇的困境。此時(shí)地方官員可能會選擇干預(yù)本級環(huán)保機(jī)構(gòu)履職，使得環(huán)境規(guī)制難以有效落實(shí)，進(jìn)而以生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長。在環(huán)境狀況持續(xù)惡化的背景下，中央政府加大對環(huán)保領(lǐng)域的干預(yù)力度，具體措施包括：搭建中央、省、市和縣的四級環(huán)境監(jiān)測體系，將監(jiān)測數(shù)據(jù)作為管理者政績考核的依據(jù)，以打破“唯GDP論”的發(fā)展模式；出臺諸如“三廢”綜合治理和環(huán)境保護(hù)稅等全國性環(huán)境政策。這一系列措施對地方政府施加了治污“硬約束”，使其不得不正視轄區(qū)內(nèi)的污染問題，為此，地方政府面臨經(jīng)濟(jì)和環(huán)境雙重考核的局面。

這種背景下，中國的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐遇到了三個(gè)亟待解決的難題。①地方政府出于地方保護(hù)的目的干預(yù)環(huán)境監(jiān)測行為。現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是由基層環(huán)保機(jī)構(gòu)采集樣本并分析得到，然后經(jīng)由本級環(huán)保機(jī)構(gòu)和政府將數(shù)據(jù)傳輸至上級政府和環(huán)保機(jī)構(gòu)，最后傳輸至中國環(huán)境監(jiān)測總站。中央政府以環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)為主要依據(jù)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并考核地方官員的環(huán)?？冃АＲ虼?，地方政府存在修改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的動(dòng)機(jī)和可能［19］，實(shí)現(xiàn)支持污染企業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)獲得“清潔”的數(shù)據(jù)。②轄區(qū)邊界的污染問題。在環(huán)保監(jiān)管屬地化管理體制下，地方政府通過遷移企業(yè)或排污口的方式轉(zhuǎn)嫁治污責(zé)任［20］。③地方環(huán)保機(jī)構(gòu)效率低下。地方環(huán)保機(jī)構(gòu)同時(shí)接受當(dāng)?shù)卣蜕霞壄h(huán)保機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)?shù)胤秸蜕霞壄h(huán)保機(jī)構(gòu)因立場和環(huán)保取向下達(dá)不一致的命令時(shí)，地方環(huán)保機(jī)構(gòu)易陷入兩難困境。為解決上述問題，改變以“塊”為主的監(jiān)管體制，2016年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）的通知。這是一項(xiàng)針對環(huán)境管理體制的“底盤性”的制度改革?！兑庖姟分荚诖罱ㄒ粋€(gè)垂直監(jiān)管與屬地負(fù)責(zé)并行的環(huán)境管理框架，針對市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理體制、人員和資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)以及支持經(jīng)費(fèi)均作了明確規(guī)定。改革的重點(diǎn)內(nèi)容包括：①上收環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察職能，由省級環(huán)保機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，設(shè)立跨市轄區(qū)的監(jiān)測體系，加強(qiáng)城市邊界地區(qū)污染治理；同時(shí)調(diào)整環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)察費(fèi)用，由省級政府承擔(dān)環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察支出，有利于確保監(jiān)測、監(jiān)察經(jīng)費(fèi)落到實(shí)處，提升相應(yīng)能力。②人事權(quán)上收至省級環(huán)保機(jī)構(gòu)，同時(shí)市級環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)行以省級環(huán)保機(jī)構(gòu)為主的管理體制，當(dāng)?shù)胤秸c上級環(huán)保機(jī)構(gòu)下達(dá)的指令沖突時(shí)，堅(jiān)決按上級環(huán)保機(jī)構(gòu)的指令執(zhí)行，避免市級政府因政績等原因干預(yù)環(huán)保機(jī)構(gòu)履職。改革前后政府和環(huán)保機(jī)構(gòu)的等級關(guān)系如圖1所示。

2. 2 理論機(jī)制

文章認(rèn)為改革抑制了地方官員的合謀行為，并強(qiáng)化了地方政府的邊界污染治理意識，從而緩解邊界水污染問題。

2. 2. 1 破解官員合謀

改革切斷了地方官員合謀的利益輸送渠道，使得地方政府難以遮掩邊界排污行為。由于中央與地方政府之間存在信息不對稱，下級政府官員可合謀實(shí)現(xiàn)互利［21］。對于地方政府來說，合謀的目的在于實(shí)現(xiàn)更優(yōu)秀的政績。但事實(shí)上，地方政府除經(jīng)濟(jì)壓力，還面臨環(huán)境約束。改革前，市級政府掌握當(dāng)?shù)丨h(huán)保機(jī)構(gòu)的人事任免權(quán)，面臨經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的雙重壓力時(shí)，市級政府官員可以通過合謀干預(yù)當(dāng)?shù)丨h(huán)保機(jī)構(gòu)在邊界處的執(zhí)行力度，形成治理轄區(qū)內(nèi)污染而無視邊界污染的雙重格局［22］。而環(huán)保機(jī)構(gòu)的官員接受當(dāng)?shù)卣賳T的干預(yù)有助于其政治晉升，因此合謀成為一個(gè)均衡。這種邏輯下，市級政府和當(dāng)?shù)丨h(huán)保機(jī)構(gòu)合謀，通過粉飾環(huán)境數(shù)據(jù)和轉(zhuǎn)移污染源的方法保證經(jīng)濟(jì)增長和建成區(qū)的環(huán)境質(zhì)量。改革從制度上打破了二者之間的合謀均衡。市級環(huán)保機(jī)構(gòu)的黨組書記、副書記以及其他成員的任免權(quán)轉(zhuǎn)移至省級環(huán)保機(jī)構(gòu)，有助于切斷市級政府和當(dāng)?shù)丨h(huán)保機(jī)構(gòu)之間的利益鏈條，徹底改變二者的雙向互利關(guān)系。據(jù)此提出假設(shè)1。

假設(shè)1：改革抑制了官員合謀行為，實(shí)現(xiàn)邊界環(huán)境質(zhì)量改善。

2. 2. 2 強(qiáng)化地方政府的邊界污染治理意識

改革將監(jiān)察職權(quán)上移至省級政府，加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督，提高其實(shí)施機(jī)會主義行為的風(fēng)險(xiǎn)，促使其積極治污，同時(shí)也導(dǎo)致企業(yè)面臨更強(qiáng)的環(huán)境約束。政府的邊界治污行為具有正外部性，同時(shí)有益于本地和相鄰地區(qū)。在“塊狀”管理體制下，地方政府更傾向于治理轄區(qū)內(nèi)污染，治理邊界污染的意識明顯不足。同時(shí)，污染具有負(fù)外部性，當(dāng)企業(yè)污染排放于行政轄區(qū)邊界時(shí)，當(dāng)?shù)卣梢韵硎芷髽I(yè)帶來的全部經(jīng)濟(jì)利益，且僅需承擔(dān)部分污染治理責(zé)任［23］。因此，地方政府產(chǎn)生戰(zhàn)略性減排動(dòng)機(jī)，即將污染源向其邊界轉(zhuǎn)移或放松邊界處環(huán)境規(guī)制以獲取搭便車收益［24］。而改革致力于構(gòu)建“條塊”結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體制，具體包括：①改變以往嚴(yán)格以行政邊界區(qū)分環(huán)保責(zé)任的模式，按流域設(shè)置監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)。②選擇能力較強(qiáng)的駐市環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)承擔(dān)跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境監(jiān)測職能。③由省級環(huán)保機(jī)構(gòu)牽頭建立全區(qū)域協(xié)作機(jī)制，實(shí)施跨區(qū)域、跨流域污染聯(lián)防聯(lián)控。④市轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法。這些舉措旨在遏制地方政府采取差異化的環(huán)保策略，同時(shí)嚴(yán)抓跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察，強(qiáng)化地方政府的邊界污染治理意識，并積極開展邊界污染治理行動(dòng)。據(jù)此提出假設(shè)2。

假設(shè)2：改革有利于強(qiáng)化地方政府的邊界污染治理意識，并使地方政府積極治理邊界污染。

3 數(shù)據(jù)、變量和實(shí)證模型

3. 1 數(shù)據(jù)

研究用到的數(shù)據(jù)包括水質(zhì)數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)和改革的推行情況。其中，水質(zhì)數(shù)據(jù)來自2012—2019年中國監(jiān)測總站發(fā)布的國家地表水水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測站（以下簡稱監(jiān)測站點(diǎn)）的數(shù)據(jù)。監(jiān)測項(xiàng)目主要包括溶解氧、化學(xué)需氧量、氨氮、酸堿度及總有機(jī)碳。除各類污染物的具體濃度外，該數(shù)據(jù)還報(bào)告了綜合水質(zhì)指標(biāo)，分為Ⅰ至Ⅴ類，等級越高表示水質(zhì)越差。

聚焦市級行政轄區(qū)邊界的水質(zhì)狀況，因而需要定位處于城市邊界且受多個(gè)轄區(qū)共同影響的監(jiān)測站點(diǎn)。文章結(jié)合監(jiān)測站點(diǎn)經(jīng)緯度、中國三級及以上河流和ArcMap軟件計(jì)算監(jiān)測站點(diǎn)到城市邊界處（上游和下游邊界）河流流經(jīng)的距離。同時(shí)，刪除了監(jiān)測河流或湖體全部位于市內(nèi)的監(jiān)測站點(diǎn)?；鶞?zhǔn)回歸中，邊界監(jiān)測站點(diǎn)包括站點(diǎn)到城市邊界間河流的曲線距離不超過20 km的站點(diǎn)。（如圖2所示，此處的邊界站點(diǎn)僅指城市邊界，不包括省份邊界）。穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，選取其他的距離閾值進(jìn)行分析以確保結(jié)論的可信度。

氣象數(shù)據(jù)來自中國氣象局國家氣象信息中心。改革地區(qū)與時(shí)間通過官方文件確定，以文件出臺的下一月份作為改革啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)。

3. 2 變量

被解釋變量包含四個(gè)水質(zhì)指標(biāo)，分別為溶解氧（DO）、化學(xué)需氧量（COD）、氨氮（NH_3^?N）和酸堿度（pH）。其中，DO 指標(biāo)越高表示水質(zhì)越好，其他指標(biāo)則相反。核心解釋變量為是否推行改革的虛擬變量，命名為DUS。若所在地區(qū)推行改革則取值為1，否則為0。

影響水質(zhì)的因素眾多。為緩解遺漏變量問題，模型加入以下兩類控制變量。①氣象因素，包括監(jiān)測站點(diǎn)所在城市的氣溫（Temp）、相對濕度（Hum）、降水量（Rain）、日照時(shí)數(shù)（Sun）和上月綜合水質(zhì)（Quality）。②城市層面因素，對外開放（Open）、人口密度（Pop）、第二產(chǎn)業(yè)占比（Second）、城市化（Urban）和晉升壓力（Prom）。以上變量的定義和描述性統(tǒng)計(jì)見表1。

3. 3 水質(zhì)數(shù)據(jù)初步統(tǒng)計(jì)

表2描述了河流距離小于等于指定長度處的水質(zhì)狀況（取均值）?？梢钥闯觯膫€(gè)水質(zhì)指標(biāo)均呈現(xiàn)出越接近城市邊界水質(zhì)狀況越差的態(tài)勢，其中，COD 指標(biāo)的趨勢尤為明顯?？傮w來說，35 km 和25 km 處的水質(zhì)均好于15 km處。

4 實(shí)證結(jié)果及分析

4. 1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

根據(jù)式（1），四個(gè)水質(zhì)指標(biāo)（DO、COD、NH₃?N、pH）分別作為被解釋變量進(jìn)行檢驗(yàn)。表3中列（1）—列（4）分別對應(yīng)四個(gè)水質(zhì)指標(biāo)。所有回歸均引入控制變量和固定效應(yīng)。改革后水體中DO 濃度提高了7. 06%，在1%的水平下顯著。同時(shí)，COD 和NH₃?N 濃度顯著下降，但改革對pH指標(biāo)并無顯著影響。總體來說，改革有助于改善城市邊界水質(zhì)狀況。

在地方政府治理環(huán)境的實(shí)踐中，打撈藍(lán)藻、清除水面垃圾是最常見的方式。這種方式導(dǎo)致水體中的DO 濃度顯著上升，而其他污染物（如COD 和NH₃?N）的濃度無明顯變化。但回歸結(jié)果顯示，COD 和NH₃?N 的濃度顯著下降，證實(shí)改革在一定程度上遏制了市轄區(qū)邊界水污染治理的搭便車行為。

結(jié)果顯示，改革對pH 值無顯著影響。這是因?yàn)榕cCOD 和NH₃?N 等相比，中央政府對pH 值未設(shè)定明確考核目標(biāo)，從而地方政府存在選擇性減排［25］。這意味著改革的減排效應(yīng)在施加了減排約束的污染物上表現(xiàn)更好，也說明引入懲罰機(jī)制制止機(jī)會主義行為的必要性。由于改革對pH 值并無顯著影響，為精簡匯報(bào)，后文僅報(bào)告DO、COD 和NH₃?N 的結(jié)果。

研究還檢驗(yàn)了改革對非邊界處水質(zhì)的影響，將與城市邊界距離大于等于50 km處的監(jiān)測站點(diǎn)視為非邊界站點(diǎn)，檢驗(yàn)結(jié)果見表4?？梢钥闯龈母锊⑽疵黠@影響水質(zhì)，說明改革的環(huán)境效應(yīng)主要反映在邊界。

4. 2 平行趨勢檢驗(yàn)

文章根據(jù)式（2）考察實(shí)驗(yàn)是否滿足平行趨勢。結(jié)果如圖3所示，改革前（圖3橫坐標(biāo)-7至-1處），DUS 的估計(jì)系數(shù)均不顯著，說明邊界水質(zhì)的改善并非由改革前的差異導(dǎo)致。改革后，DO 濃度顯著上升，該效應(yīng)在改革后的第4 月到達(dá)頂峰，隨后逐漸衰減。另外，改革對COD 和NH₃?N 的減排效應(yīng)均在改革后的第3個(gè)月左右出現(xiàn)，隨后增強(qiáng)。

5 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

基準(zhǔn)結(jié)果初步證實(shí)改革有利于緩解轄區(qū)邊界水污染，但這一結(jié)論可能受到同期其他事件和自選擇問題的干擾。為確保結(jié)論的可信度，文章進(jìn)行如下穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

5. 1 重新設(shè)定邊界監(jiān)測站點(diǎn)

基準(zhǔn)回歸中設(shè)定閾值為25 km。為避免結(jié)論受主觀因素影響，文章將該距離調(diào)整為25 km重新檢驗(yàn)。表5的結(jié)果顯示改革的減排效應(yīng)仍顯著。

為進(jìn)一步觀察改革的減排效應(yīng)，文章將距離設(shè)定在18 km至26 km之間，以2 km為一個(gè)間隔，并以此作為邊界監(jiān)測站點(diǎn)的判定標(biāo)準(zhǔn)。圖4描繪了相應(yīng)系數(shù)，所有系數(shù)均至少在10%水平顯著。DUS 的估計(jì)系數(shù)雖小幅波動(dòng)，但整體呈現(xiàn)距離越長，減排效應(yīng)越弱的趨勢。這可能是因?yàn)?，在改革前，越接近邊界的水體污染越嚴(yán)重，從而導(dǎo)致改革的減排效應(yīng)越明顯。

5. 2 安慰劑檢驗(yàn)

隨機(jī)設(shè)定改革地區(qū)和時(shí)間進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)?；陔S機(jī)樣本進(jìn)行500次檢驗(yàn)。圖5匯報(bào)了回歸系數(shù)的分布情況。垂直虛線標(biāo)識基準(zhǔn)回歸中DUS 的估計(jì)系數(shù)，實(shí)線為隨機(jī)樣本的估計(jì)結(jié)果。可以看出，除pH 值外，基于隨機(jī)樣本估計(jì)的DUS 系數(shù)分布在0值附近，且出現(xiàn)基準(zhǔn)回歸中估計(jì)系數(shù)的概率極小?？梢姡S機(jī)事件對結(jié)論并無顯著影響。

5. 3 內(nèi)生性問題

地方保護(hù)主義是否會影響改革推行呢？如果某地的地方保護(hù)主義較嚴(yán)重，那么在環(huán)保壓力下，該地政府將污染轉(zhuǎn)移至周邊地區(qū)的激勵(lì)就越強(qiáng)。文章將邊界水質(zhì)狀況作為地方保護(hù)主義的代理指標(biāo)，邊界水質(zhì)越差，表明地方保護(hù)主義越嚴(yán)重。借鑒沈坤榮等［27］的思路，設(shè)定被解釋變量為DUS_Month，表示開始推行改革的月份序列（從2012 年1 月至2019 年12 月，令月份序列分別為1，2，3……），水質(zhì)指標(biāo)和控制變量均取2012年1月份的數(shù)值。表6說明，水質(zhì)狀況與改革的推行時(shí)間并不存在顯著關(guān)系，進(jìn)一步證實(shí)文章結(jié)論未受到地區(qū)保護(hù)主義導(dǎo)致的樣本自選擇問題的干擾。

基準(zhǔn)回歸中包含了兩類控制變量，其中一類是由城市-年度的面板數(shù)據(jù)構(gòu)成的城市級別控制變量。文章采用站點(diǎn)-月度面板數(shù)據(jù)，考慮到城市控制變量和水質(zhì)數(shù)據(jù)的時(shí)間維度差異較大，控制變量可能難以完全反映其變化，且可能存在遺漏控制變量風(fēng)險(xiǎn)。為進(jìn)一步避免上述影響，參考Chen等［28］的做法，在穩(wěn)健性檢驗(yàn)中引入城市與季度交乘固定效應(yīng)以替代城市層面的控制變量。結(jié)果見表7，結(jié)論仍然成立。

5. 4 排除環(huán)保督察工作的干擾

地方保護(hù)主義是環(huán)境保護(hù)的頑疾。中央政府為破除地方保護(hù)主義于2016年初啟動(dòng)環(huán)保督察工作，與改革起始時(shí)間相近，目的相似。那么邊界水質(zhì)的改善是否源于環(huán)保督察呢？文章搜集了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察小組的進(jìn)駐地區(qū)和時(shí)間，并與改革地區(qū)和時(shí)間進(jìn)行比對?？紤]到環(huán)保督察工作的減排效應(yīng)具有滯后性［26］，從樣本中刪除改革前8個(gè)月內(nèi)進(jìn)駐過環(huán)保督察小組的地區(qū)。表8為檢驗(yàn)結(jié)果，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果十分接近，進(jìn)一步證實(shí)結(jié)論的穩(wěn)健性。

6 機(jī)制檢驗(yàn)

6. 1 破解官員合謀

官員出于構(gòu)建個(gè)人關(guān)系網(wǎng)和人情網(wǎng)的目的主動(dòng)結(jié)交身邊的官員［29］。據(jù)此，研究通過搜集的環(huán)保局相關(guān)人員任職經(jīng)歷，得到變量Collusion。若環(huán)保局黨組書記曾經(jīng)或目前在市政府（委）工作，則取值為1，否則為0。模型如下：

若系數(shù)β₅顯著，表明對市政府（委）和環(huán)保局相關(guān)人員關(guān)系緊密的地區(qū)來說，改革顯著影響其邊界水質(zhì)。表9中列（1）—列（3）為結(jié)果，交乘項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)均顯著，證實(shí)改革一定程度破解了市政府（委）與環(huán)保局官員的政治合謀，倒逼市政府積極治理邊界污染。

6. 2 強(qiáng)化邊界污染治理意識

借助政府工作報(bào)告識別地方政府邊界污染治理意識。具體做法：搜集地級市政府工作報(bào)告，進(jìn)行分詞處理，然后識別政府工作報(bào)告中邊界污染治理的相關(guān)詞匯。一般來說，政府工作報(bào)告當(dāng)年第一季度發(fā)布，而發(fā)布之后的政策變動(dòng)反應(yīng)在次年的政府工作報(bào)告中。為此，該檢驗(yàn)的樣本時(shí)間滯后一年，采用2013—2020 年數(shù)據(jù)。

根據(jù)上述做法構(gòu)建變量Pollution_control，若當(dāng)年政府工作報(bào)告中提及邊界污染治理相關(guān)詞匯，則該變量取值為1，否則為0，然后根據(jù)式（3）進(jìn)行檢驗(yàn)。

7 結(jié)論

借助“省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革”的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，檢驗(yàn)了政府環(huán)保機(jī)構(gòu)扁平化改革對行政轄區(qū)邊界水污染的影響。結(jié)果表明，在環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察的行政鏈條上減少市級管理層能顯著改善市轄區(qū)邊界的水質(zhì)狀況。具體地，DO 濃度提高7%，COD 濃度降低2%，NH₃?N 濃度降低4%。同時(shí)，改革的邊界減排效應(yīng)隨監(jiān)測站點(diǎn)與邊界距離的擴(kuò)大而衰減，這與越接近邊界污染越嚴(yán)重的邏輯吻合。文章還發(fā)現(xiàn)改革影響邊界污染的渠道為：①改革導(dǎo)致地方政府的差異化治污和地方保護(hù)主義行為存在較大風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)嚴(yán)抓跨區(qū)域、跨流域的環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察，從而有利于強(qiáng)化地方政府的邊界污染治理意識，并積極開展邊界污染治理。②改革使得市級環(huán)保機(jī)構(gòu)官員的人事任免權(quán)不再完全由市級政府掌握，削弱了市政府和當(dāng)?shù)丨h(huán)保機(jī)構(gòu)官員之間的合謀激勵(lì)。總體來說，環(huán)保機(jī)構(gòu)的扁平化改革能有效抑制地方保護(hù)主義和官員腐敗行為，并加強(qiáng)了環(huán)保機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，從而降低了邊界污染。

生態(tài)環(huán)境是中國實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須補(bǔ)齊的民生短板，環(huán)保機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)對改善環(huán)境質(zhì)量舉足輕重。文章的政策含義如下：①在明確的減排約束下，改革顯著改善了市轄區(qū)邊界的水質(zhì)狀況，可見從改善邊界污染的角度來說，中央政府應(yīng)支持該項(xiàng)改革在全國范圍內(nèi)展開。②中央政府應(yīng)在環(huán)境監(jiān)督和監(jiān)察方面加強(qiáng)垂直管理，特別是在邊界地區(qū)，有利于緩解多重委托代理導(dǎo)致的地方保護(hù)主義和官員合謀。③除中央政府自身的調(diào)整外，還需通過政治晉升或轉(zhuǎn)移支付等手段激勵(lì)地方政府積極參與邊界治理，鼓勵(lì)相鄰轄區(qū)完善聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

（責(zé)任編輯：于杰）