政府預(yù)期目標(biāo)制定的高質(zhì)量發(fā)展效應(yīng)

張偉偉　張景靜

關(guān)鍵詞 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)；環(huán)境約束目標(biāo)；政府工作報(bào)告；高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號(hào) F061. 3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2023）04-0125-12 DOI：10. 12062/cpre. 20230110

中國(guó)已進(jìn)入新發(fā)展階段，“十四五”規(guī)劃明確了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要以高質(zhì)量發(fā)展為主題，須貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。因此，亟須破除制約高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制障礙?！墩ぷ鲌?bào)告》制定的預(yù)期發(fā)展目標(biāo)是地方政府調(diào)控轄區(qū)發(fā)展方向最直接的方式，且有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)政府的目標(biāo)管理行為顯著影響轄區(qū)發(fā)展［1-6］?！蛾P(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)地方政府要設(shè)定合理的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境約束目標(biāo)，且中國(guó)的政績(jī)考核也正在逐步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境考核，所以地方政府需要革新目標(biāo)管理理念以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代要求。鑒于此，評(píng)估地方政府制定的預(yù)期性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)如何影響高質(zhì)量發(fā)展在一定程度上能為優(yōu)化預(yù)期目標(biāo)管理、完善宏觀調(diào)控、提升政府治理效能提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

1 制度背景與理論假說(shuō)

1. 1 典型化事實(shí)：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)

通過(guò)2004—2019年中國(guó)各級(jí)政府的4 720份《政府工作報(bào)告》可發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)的幾個(gè)典型特點(diǎn)。關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)：①“層層加碼”現(xiàn)象。省級(jí)和地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)高于中央的比例分別為92. 06%和92. 21%，且78. 79%的地級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)高于所屬省份［7］。②表述經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的方式。中央傾向于采用“區(qū)間”或“數(shù)值+左右”的形式；地方政府普遍采用“之上、確保、力爭(zhēng)”等較硬的詞匯，如“今年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要確保或力爭(zhēng)達(dá)某一數(shù)值之上”。硬詞匯意味著經(jīng)濟(jì)目標(biāo)對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的約束性較強(qiáng)［8］。③經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的完成情況。省級(jí)和地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)兌現(xiàn)率分別是66. 13% 和48. 18%，反映了地方政府尤其是地級(jí)市制定越高的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)面臨的壓力越大。關(guān)于環(huán)境約束目標(biāo)：①2006年國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》首次提出單位生產(chǎn)總值能耗降低4%左右，除了北京、上海（2005年提出）各省級(jí)行政單位也首次在2006年《政府工作報(bào)告》中制定了綠色目標(biāo)。②從地級(jí)市來(lái)看，中西部大部分地級(jí)市并未在2006年設(shè)定綠色目標(biāo)，而是后續(xù)隨著綠色發(fā)展理念的深化逐步引入綠色約束目標(biāo)。對(duì)各級(jí)政府逐級(jí)加碼經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)但弱化綠色目標(biāo)的行為進(jìn)行比較，反映出地方政府相較于經(jīng)濟(jì)績(jī)效，推動(dòng)綠色發(fā)展的內(nèi)生激勵(lì)有待提升。

1. 2 政府制定的預(yù)期目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的影響

1. 2. 1 高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵和特征

高質(zhì)量發(fā)展是黨的十九大報(bào)告中首次提出的中國(guó)發(fā)展階段的新表述，其本真性是在一定經(jīng)濟(jì)質(zhì)態(tài)條件下滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的特征，一是動(dòng)力機(jī)制的轉(zhuǎn)變，中國(guó)已由生產(chǎn)力不能滿足人民需要的國(guó)家成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，所以不同于以資源要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展的高速增長(zhǎng)階段，高質(zhì)量發(fā)展要有更具價(jià)值理性的技術(shù)進(jìn)步作為引領(lǐng)發(fā)展的新動(dòng)力［9］。二是發(fā)展理念的革新，高速增長(zhǎng)階段是“GDP第一”，而高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)的是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，這決定了高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)質(zhì)態(tài)是更有效率、更綠色的發(fā)展。然而，中國(guó)仍是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，實(shí)現(xiàn)共同富裕的遠(yuǎn)景目標(biāo)需要繼續(xù)保持中高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?？梢?jiàn)，高質(zhì)量發(fā)展階段，地方政府需要協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與綠色發(fā)展。

1. 2. 2 政府制定的預(yù)期目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展

中國(guó)的制度體制是中央政府主導(dǎo)、各級(jí)政府逐級(jí)分權(quán)的行政發(fā)包制。中央政府的工作精神及貫徹情況會(huì)體現(xiàn)在各級(jí)政府的《政府工作報(bào)告》中［10］。中國(guó)的垂直管理體系決定了下級(jí)政府向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，政治晉升會(huì)激勵(lì)地方政府實(shí)現(xiàn)包干任務(wù)［11］。目標(biāo)責(zé)任考核是中國(guó)政績(jī)考核體系的一部分，兌現(xiàn)目標(biāo)是政府拿到政治錦標(biāo)賽“入場(chǎng)券”的關(guān)鍵［12］，所以地方政府會(huì)致力兌現(xiàn)公開(kāi)承諾的預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。

就經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)而言，周黎安等［7］發(fā)現(xiàn)中國(guó)行政級(jí)別較低的政府一般會(huì)設(shè)定比上級(jí)政府更高的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；另一方面，地方政府傾向于以較硬的詞匯表述經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，使得預(yù)期目標(biāo)對(duì)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)工作施加了較強(qiáng)的內(nèi)在約束。余泳澤等［8］發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的硬約束抑制了經(jīng)濟(jì)效率的提升。此外，黎文靖等［13］、張德濤等［14］發(fā)現(xiàn)中國(guó)地方政府傾向制定與相鄰地區(qū)相近的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，但不平衡的發(fā)展現(xiàn)狀意味著并不是所有的地區(qū)都具有完成相同經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的資源稟賦，不合理的增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)抑制技術(shù)創(chuàng)新。

Chai等［15］研究表明經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)施加的制約導(dǎo)致污染增加。綜上可見(jiàn)，過(guò)高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的負(fù)面效應(yīng)有悖于高質(zhì)量發(fā)展的理念。

為激勵(lì)地方政府環(huán)境管理的積極性，2007年原環(huán)保部與各省級(jí)行政單位簽署《“十一五”主要污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任書(shū)》；2011年《主要污染物總量減排考核辦法》提出環(huán)保政績(jī)考核實(shí)施“一票否決”制；2021年《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》明確要對(duì)未完成環(huán)境目標(biāo)的地區(qū)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)和約談問(wèn)責(zé)，進(jìn)而提高地方政府環(huán)境政績(jī)的努力程度。余泳澤等［16］研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境政績(jī)納入考核后，地方政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的積極性增加，政府也會(huì)提高“環(huán)境壁壘”。石磊［17］分析了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境約束的雙重目標(biāo)發(fā)現(xiàn)，環(huán)境約束能夠緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力對(duì)環(huán)境污染的影響。此外，張文彬等［18］認(rèn)為強(qiáng)化環(huán)境政績(jī)考核使中國(guó)環(huán)境規(guī)制的省際競(jìng)爭(zhēng)逐步形成“標(biāo)尺效應(yīng)”。由此可見(jiàn)，環(huán)境約束目標(biāo)有助于推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。據(jù)此，提出假設(shè)1。

假設(shè)1a：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)過(guò)高，不利于推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

假設(shè)1b：環(huán)境約束目標(biāo)有助于推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

晉升錦標(biāo)賽機(jī)制下，地方政府可能會(huì)采取短期經(jīng)濟(jì)行為兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。徐現(xiàn)祥等［19］發(fā)現(xiàn)設(shè)定過(guò)高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)會(huì)導(dǎo)致地方政府通過(guò)倒逼資源配置拉高經(jīng)濟(jì)增速至目標(biāo)水平。在有限資源約束下，如果地方政府將過(guò)多資源配置在短期內(nèi)快速拉高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)域，將會(huì)對(duì)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高的創(chuàng)新領(lǐng)域的資源配置產(chǎn)生擠出效應(yīng)。另外，地方政府可通過(guò)宏觀調(diào)控營(yíng)造有利于拉高經(jīng)濟(jì)增速的環(huán)境。一方面，地方政府為爭(zhēng)奪資源可能會(huì)弱化環(huán)境管制標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致落后產(chǎn)能波駭云屬，降低資源配置效率，成為高質(zhì)量發(fā)展的桎梏［20］。另一方面，政府以企業(yè)為載體拉高經(jīng)濟(jì)增速，其可能會(huì)通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策吸引企業(yè)入駐，增加地區(qū)的新增投資量，或刺激企業(yè)重點(diǎn)擴(kuò)大生產(chǎn)投資以對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速產(chǎn)生立竿見(jiàn)影的效果［21］。

現(xiàn)階段，“一票否決”制的環(huán)境政績(jī)考核為地方政府環(huán)境管理施加了剛性約束。Zhang等［22］發(fā)現(xiàn)晉升可能性越大，地方政府越傾向于完成污染物減排目標(biāo)。然而，對(duì)于仍然處于工業(yè)階段的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)大部分地區(qū)的發(fā)展依賴第二產(chǎn)業(yè)，環(huán)境約束目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)存在明顯的對(duì)立關(guān)系。而技術(shù)創(chuàng)新是協(xié)同實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)雙贏的關(guān)鍵，所以地方政府在“增長(zhǎng)”和“綠色”的雙重目標(biāo)約束下，行為決策可能會(huì)向技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜。另外，為了完成環(huán)境政績(jī)考核，地方政府的環(huán)境管制政策會(huì)更加嚴(yán)格［17］，所以環(huán)境約束目標(biāo)限制了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的環(huán)境成本，尤其約束了以污染密集型產(chǎn)業(yè)為支柱的地區(qū)。由此可見(jiàn)，強(qiáng)化環(huán)境約束目標(biāo)有利于營(yíng)造良好的技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境、限制污染投資的盲目擴(kuò)張等，進(jìn)而弱化過(guò)高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的負(fù)效應(yīng)，形成環(huán)境約束目標(biāo)?環(huán)境壁壘和環(huán)境管制提高?技術(shù)進(jìn)步?經(jīng)濟(jì)效率提升?經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)雙贏?高質(zhì)量發(fā)展的良性鏈條。綜上，提出假設(shè)2。

假設(shè)2a：通過(guò)擠占創(chuàng)新資源、拉高新增投資量?jī)冬F(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不利于高質(zhì)量發(fā)展。

假設(shè)2b：強(qiáng)化環(huán)境目標(biāo)有利于營(yíng)造技術(shù)創(chuàng)新的良好環(huán)境，限制投資量的盲目擴(kuò)張，且能弱化過(guò)高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的負(fù)效應(yīng)。

2 研究設(shè)計(jì)

2. 1 變量說(shuō)明

研究樣本是2004—2019年中國(guó)264個(gè)地級(jí)市及以上城市層面的面板數(shù)據(jù)，鑒于數(shù)據(jù)的可得性，未涉及香港、澳門(mén)、臺(tái)灣和西藏；此外，由于數(shù)據(jù)缺失未納入研究范圍的城市：廊坊、呂梁、呼倫貝爾、宿遷、淮安、衢州、亳州、宣城、鷹潭、平頂山、襄陽(yáng)、咸寧、梧州、三沙、儋州、攀枝花、畢節(jié)、遵義、銅仁、普洱、酒泉、隴南、海東、中衛(wèi)、固原、吐魯番、哈密。關(guān)于數(shù)據(jù)來(lái)源，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)來(lái)自《政府工作報(bào)告》；其他經(jīng)濟(jì)變量和燈光數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和萬(wàn)德數(shù)據(jù)庫(kù)（Wind）；構(gòu)建工具變量所用的地級(jí)市數(shù)量和經(jīng)緯度信息來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)泰安（CSMAR）。

2. 2 指標(biāo)計(jì)算

2. 2. 1 被解釋變量

被解釋變量是高質(zhì)量發(fā)展水平。參考徐現(xiàn)祥等［10］的研究，基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)核算理論測(cè)算技術(shù)拉動(dòng)率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的貢獻(xiàn)作為高質(zhì)量發(fā)展（TS）的代理變量。假設(shè)生產(chǎn)函數(shù)為柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)：

資本產(chǎn)出彈性δ 設(shè)為0. 4［10］。以2000年為基期，參考張軍等［23］的資本存量估算方法計(jì)算資本增長(zhǎng)率（gKit _Zhang）和單豪杰［24］的資本存量估算方法計(jì)算資本增長(zhǎng)率（gKit _Shan），進(jìn)而計(jì)算高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)（以下以“TSit _Zhang”和“TSit _Shan”表示）。

2. 2. 2 核心解釋變量

核心解釋變量是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)（egoal）是《政府工作報(bào)告》披露的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)值。環(huán)境約束目標(biāo)采用兩種方式：①環(huán)境約束目標(biāo)強(qiáng)度（ER），按照“綠色環(huán)境類”詞頻占《政府工作報(bào)告》全文詞頻總數(shù)的比例衡量［20，25-26］；②識(shí)別《政府工作報(bào)告》中總述地區(qū)“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)”的部分是否出現(xiàn)“綠色環(huán)境類”關(guān)鍵詞進(jìn)而設(shè)定虛擬變量［17］?！熬G色環(huán)境類”關(guān)鍵詞包括“環(huán)境，環(huán)保，環(huán)境保護(hù)，綠色，霧霾，能耗，減排，低碳，空氣，節(jié)能，細(xì)顆粒物，氮氧化物，氨氮，尾氣，揚(yáng)塵，PM₁₀，PM_{2. 5}，二氧化硫，二氧化碳”。

2. 2. 3 控制變量

考慮到遺漏變量導(dǎo)致的模型識(shí)別問(wèn)題，參考已有研究選取影響高質(zhì)量發(fā)展的系列因素作為控制變量［27-28］。①經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（EDLevel）：城市人均GDP 比全國(guó)人均GDP。②產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（SecondI）：第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重。③財(cái)政壓力（FiscalP）：財(cái)政支出比財(cái)政收入。④科技扶持度（SciE_FE）：科學(xué)事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重。⑤教育重視度（EduE_FE）：教育支出占財(cái)政支出的比重。⑥對(duì)外開(kāi)放度（OpenL）：進(jìn)出口貿(mào)易總額占GDP的比重。⑦金融發(fā)展程度（FinanceL）：金融機(jī)構(gòu)的存貸款余額占GDP的比重。

由表1變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果可知，采用張軍等［23］的資本存量估算方法和單豪杰［24］的資本存量估算方法得到的高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)差異不大。整體而言，技術(shù)拉動(dòng)率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的貢獻(xiàn)較低（均值約為8%）；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的均值為10. 924%；有70%的地區(qū)會(huì)制定環(huán)境約束目標(biāo)。其余變量的描述性統(tǒng)計(jì)詳見(jiàn)表1。

在進(jìn)行實(shí)證估計(jì)之前，以TS_Shan 為例，繪制egoal 和ER 與高質(zhì)量發(fā)展的線性擬合圖和二次擬合圖初步判斷預(yù)期性發(fā)展目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，見(jiàn)圖1。線性擬合圖顯示經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展負(fù)相關(guān)，環(huán)境約束目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展正相關(guān)。二次擬合圖顯示經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展之間可能存在正“U”型關(guān)系，環(huán)境約束目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展之間可能存在倒“U”型關(guān)系。

2. 3 計(jì)量模型構(gòu)建

為了檢驗(yàn)預(yù)期性發(fā)展目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的影響，構(gòu)建如下計(jì)量模型：

3 實(shí)證結(jié)果分析

3. 1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境約束目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展

表2是基準(zhǔn)回歸結(jié)果。關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，以TS_Shan 為例，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)每增加1%，高質(zhì)量發(fā)展水平下降0. 056%。關(guān)于環(huán)境約束目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展影響，無(wú)論是環(huán)境約束目標(biāo)強(qiáng)度變量（ER）還是環(huán)境約束目標(biāo)虛擬變量（ER_1）都支持環(huán)境約束目標(biāo)顯著促進(jìn)了高質(zhì)量發(fā)展。假設(shè)1得到驗(yàn)證。以ER 和TS_Shan為例，egoal 和ER 的交互項(xiàng)（0. 532）顯著為正，說(shuō)明環(huán)境約束目標(biāo)能緩釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的負(fù)效應(yīng)，假設(shè)2b得到驗(yàn)證。根據(jù)控制變量的估計(jì)結(jié)果，科技創(chuàng)新、金融發(fā)展都有助于高質(zhì)量發(fā)展。

3. 2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

由表2可知，年初制定的預(yù)期目標(biāo)對(duì)張軍等［23］和單豪杰［24］資本存量估算方法下的高質(zhì)量發(fā)展（TS_Zhang 和TS_Shan）的回歸結(jié)果一致，后續(xù)以TS_Shan 為例開(kāi)展進(jìn)一步的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

3. 2. 1 指標(biāo)替換

鑒于部分學(xué)者以綠色全要素生產(chǎn)率作為高質(zhì)量發(fā)展的代理變量［26， 28］，為此，首先基于碳排放交易權(quán)的平均碳價(jià)計(jì)算2006—2019年各城市的綠色凈產(chǎn)出，進(jìn)而參考韋東明等［26］的研究采用隨機(jī)前沿模型（SFA）測(cè)算綠色全要素生產(chǎn)率作為高質(zhì)量發(fā)展的代理變量再次回歸，結(jié)果見(jiàn)表3。egoal（-0. 003）顯著為負(fù)，ER（0. 016）和egoal × ER（0. 002）顯著為正，與基準(zhǔn)研究結(jié)論一致。

3. 2. 2 剔除特定年份和地區(qū)

分析發(fā)現(xiàn)在召開(kāi)黨代會(huì)的下一年，即政府換屆年傾向于調(diào)高預(yù)期性發(fā)展目標(biāo)［13］。另外，此次研究樣本涉及直轄市、副省級(jí)城市和地級(jí)市三類，直轄市的行政地位與省級(jí)相同；副省級(jí)城市是省級(jí)單位對(duì)其下放了較大管理權(quán)，一般是發(fā)展水平較高的城市，相對(duì)而言此類城市的發(fā)展壓力較小。為此，采用不包含黨代會(huì)年份、直轄市和副省級(jí)城市的樣本重新檢驗(yàn)egoal、ER 和egoal × ER 對(duì)TS_Shan 的影響，結(jié)果見(jiàn)表4。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的侵蝕效應(yīng)和環(huán)境目標(biāo)的提升效應(yīng)及緩釋效應(yīng)依舊成立，基準(zhǔn)回歸結(jié)論穩(wěn)健。

3. 2. 3 內(nèi)生性處理

政府制定的預(yù)期目標(biāo)屬于事前指標(biāo)，在一定程度上能避免逆向因果導(dǎo)致的內(nèi)生性，但考慮到遺漏變量問(wèn)題，研究構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)的工具變量。工具變量一（IV1_egoal，IV1_ER）是城市所在省份的地級(jí)市數(shù)量與目標(biāo)變量滯后一期的交乘項(xiàng)。主要原因是，通過(guò)查詢省級(jí)政府網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)副省長(zhǎng)的數(shù)量基本為8～9位。所以一個(gè)省的地級(jí)市越多，晉升越激烈，越傾向設(shè)定較高的目標(biāo)以向上級(jí)傳遞執(zhí)政能力，滿足相關(guān)性。另外，先前確定的地級(jí)市數(shù)量隸屬于行政區(qū)劃和政治決策，不受當(dāng)下高質(zhì)量發(fā)展水平的影響，滿足排他性。滯后值是被廣泛使用的工具變量，用二者的交互項(xiàng)作為工具變量用于面板數(shù)據(jù)的估計(jì)。工具變量二（IV2_egoal，IV2_ER）是基于綜合了地理相鄰和經(jīng)濟(jì)相近（人均GDP指標(biāo)）的逆經(jīng)濟(jì)距離空間權(quán)重矩陣計(jì)算鄰近地區(qū)的目標(biāo)加權(quán)平均值。主要原因是“標(biāo)尺效應(yīng)”的存在使中國(guó)各地區(qū)目標(biāo)的制定易受“鄰居”的影響［29］，滿足相關(guān)性。本地區(qū)年末的發(fā)展質(zhì)量不會(huì)逆向影響其他地區(qū)制定年初目標(biāo)，滿足排他性。進(jìn)而采用兩階段最小二乘（2SLS）和廣義矩估計(jì)（GMM）進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果見(jiàn)表5。egoal、ER 和egoal × ER 對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的影響未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，說(shuō)明在解決內(nèi)生性偏誤后基準(zhǔn)結(jié)論依舊穩(wěn)健。

4 進(jìn)一步研究

4. 1 異質(zhì)性分析

4. 1. 1 發(fā)展的階段性特征

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容被空前重視。為審視發(fā)展理念的變化是否影響政府制定的預(yù)期目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，分別估計(jì)了黨的十八大前后發(fā)展目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的影響，結(jié)果見(jiàn)表6。2012年前提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)（-0. 041）不利于高質(zhì)量發(fā)展；2012年及之后，黨中央對(duì)生態(tài)文明的重視能夠引導(dǎo)地方政府提高經(jīng)濟(jì)增量的同時(shí)注重經(jīng)濟(jì)質(zhì)量（0. 124）。另一方面，環(huán)境約束目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的提升效應(yīng)也被強(qiáng)化（5. 181>2. 030）。如果上述結(jié)論成立，考慮到中國(guó)的五年規(guī)劃是根據(jù)特定階段的戰(zhàn)略環(huán)境和國(guó)家任務(wù)編制，不同規(guī)劃期的發(fā)展側(cè)重點(diǎn)不同，那么政府制定的預(yù)期目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的影響也會(huì)呈現(xiàn)異質(zhì)性。為此，分別設(shè)置不同“五年規(guī)劃”期虛擬變量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)的交互項(xiàng)，結(jié)果見(jiàn)表6?！笆濉焙汀笆晃濉睍r(shí)期，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)不利于高質(zhì)量發(fā)展，環(huán)境約束目標(biāo)也未發(fā)揮促進(jìn)作用；而“十二五”和“十三五”時(shí)期，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)均促進(jìn)了高質(zhì)量發(fā)展。

4. 1. 2 發(fā)達(dá)程度

在發(fā)達(dá)程度不同的地區(qū)，政府預(yù)期目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的影響可能存在差異性。按照城市本年度的燈光亮度是否大于所在省份的平均燈光亮度劃分發(fā)達(dá)程度，結(jié)果見(jiàn)表7。發(fā)達(dá)地區(qū)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的侵蝕效應(yīng)高于不發(fā)達(dá)的地區(qū)（-0. 056>-0. 059），且環(huán)境約束目標(biāo)的提升效應(yīng)也高于不發(fā)達(dá)地區(qū)（4. 599>4. 151），該結(jié)論說(shuō)明中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)的目標(biāo)定位要弱化經(jīng)濟(jì)增量，強(qiáng)化環(huán)境目標(biāo)。此外，按照東、中、西部地區(qū)劃分發(fā)達(dá)程度考察這一問(wèn)題，所得結(jié)論一致。

4. 1. 3 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的約束強(qiáng)度

為檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)約束強(qiáng)度的影響，首先按照實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速是否兌現(xiàn)目標(biāo)設(shè)定虛擬變量（goal_Y），引入goal_Y 與政府預(yù)期目標(biāo)的交互項(xiàng)，結(jié)果見(jiàn)表8。實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率無(wú)法兌現(xiàn)目標(biāo)的地區(qū)，過(guò)高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)不利于高質(zhì)量發(fā)展（-0. 057），且環(huán)境約束目標(biāo)的提升效應(yīng)也被削弱（3. 557<4. 696）；已兌現(xiàn)目標(biāo)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)未顯著影響高質(zhì)量發(fā)展。進(jìn)一步審視實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速達(dá)到經(jīng)濟(jì)目標(biāo)地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展水平、環(huán)境目標(biāo)情況，發(fā)現(xiàn)北京、上海、天津、三亞、佛山、常州、廣元、廣州、成都、曲靖、深圳等城市兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的同時(shí)也設(shè)定了嚴(yán)格的環(huán)境目標(biāo)，高質(zhì)量發(fā)展水平也較高。這在一定程度上說(shuō)明可協(xié)同實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

其次，按照《政府工作報(bào)告》表述經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的文本設(shè)定“軟硬”約束強(qiáng)度變量（Eh_l re）。具體地，采用“力爭(zhēng)、確保、之上”等硬詞匯修飾經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)視為約束強(qiáng)度較高［8］，采用“左右、區(qū)間、持平、同步”等軟詞匯的視為約束強(qiáng)度較低，未加修飾詞的視為約束強(qiáng)度適中。分別引入Eh_l re 與egoal 和ER 的交互項(xiàng)，結(jié)果見(jiàn)表8。約束強(qiáng)度低的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)不顯著；約束強(qiáng)度高的地區(qū)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)侵蝕了高質(zhì)量發(fā)展。環(huán)境約束目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的提升效應(yīng)不受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)修飾詞的影響。

4. 1. 4 發(fā)展目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展的非線性關(guān)系

鑒于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的影響可能存在非線性關(guān)系，該研究加入經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)的二次項(xiàng)，結(jié)果見(jiàn)表9。egoal 與高質(zhì)量發(fā)展之間不存在“U”型關(guān)系。ER 和ER × ER 系數(shù)分別為13. 507和-12. 138且顯著，說(shuō)明環(huán)境約束目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展之間存在倒“U”型關(guān)系。該結(jié)果說(shuō)明各地區(qū)也要視情況設(shè)定環(huán)境約束目標(biāo)，過(guò)于苛責(zé)的環(huán)境約束可能阻礙高質(zhì)量發(fā)展。

4. 2 機(jī)制檢驗(yàn)

參考溫忠麟等［30］的研究檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和環(huán)境約束目標(biāo)影響高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)制。第一步是政府制定的預(yù)期目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的估計(jì)結(jié)果，見(jiàn)表2。第二步和第三步分別是政府制定的預(yù)期目標(biāo)對(duì)機(jī)制（M）和預(yù)期目標(biāo)與機(jī)制對(duì)高質(zhì)量發(fā)展（TS）的估計(jì)，見(jiàn)式（8）—式（11）。如果系數(shù)α₁、α₂和b 都顯著則機(jī)制成立。

4. 2. 1 機(jī)制一：技術(shù)創(chuàng)新

采用發(fā)明和實(shí)用新型專利申請(qǐng)量的對(duì)數(shù)衡量技術(shù)創(chuàng)新水平（ln tec）以檢驗(yàn)假設(shè)2，結(jié)果見(jiàn)表10。egoal（-0. 072）顯著負(fù)向影響ln tec，而ER（1. 475）的系數(shù)顯著為正；ln tec 顯著提升了TS_Shan（0. 655），則機(jī)制檢驗(yàn)通過(guò)，假設(shè)2成立。為了進(jìn)一步探究技術(shù)創(chuàng)新與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系是否受地區(qū)設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)約束強(qiáng)度的影響，按照異質(zhì)性分析部分設(shè)定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)約束強(qiáng)度變量進(jìn)行分組回歸，結(jié)果見(jiàn)表10。隨著經(jīng)濟(jì)目標(biāo)約束強(qiáng)度的增加，ln tec 對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的提升效應(yīng)逐漸下降（0. 643>0. 626>0. 611），該結(jié)果在一定程度上說(shuō)明經(jīng)濟(jì)目標(biāo)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)工作的約束力度較強(qiáng)，會(huì)侵蝕技術(shù)創(chuàng)新對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的提升效應(yīng)。

4. 2. 2 機(jī)制二：資金吸引力

為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府可出臺(tái)系列政策提高資金吸引力以拉高地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速。根據(jù)北京大學(xué)企業(yè)大數(shù)據(jù)研究中心Dai等［31］公布的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)區(qū)域指數(shù)，采用新建企業(yè)（NewBC）、吸引外來(lái)投資（FInvest）、吸引風(fēng)險(xiǎn)投資（VCinvest）反映地區(qū)的資金吸引力。鑒于指標(biāo)的子維度是絕對(duì)數(shù)，為了使各城市之間縱向可比，將城市每年的綜合指數(shù)按照均值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，見(jiàn)（12）式。

以Invest 為機(jī)制變量，結(jié)果見(jiàn)表11。egoal（0. 006）顯著增加了Invest，但I(xiàn)nvest（-0. 498）負(fù)向影響高質(zhì)量發(fā)展?？梢?jiàn)，如果地方政府放松產(chǎn)業(yè)政策吸引企業(yè)入駐、刺激企業(yè)擴(kuò)大投資等拉高經(jīng)濟(jì)增速則不利于高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，ER（-0. 041）顯著降低了地區(qū)的資金吸引力且提升了高質(zhì)量發(fā)展（4. 336）。假設(shè)2成立。

該研究進(jìn)一步探討了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)約束強(qiáng)度如何影響環(huán)境約束目標(biāo)、資金吸引力和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，見(jiàn)表11。隨著經(jīng)濟(jì)目標(biāo)約束強(qiáng)度的增加，環(huán)境目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的提升效應(yīng)逐漸增加（1. 691<5. 090<5. 831），且只有在以“硬詞匯”修飾經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的地區(qū)，新增投資量負(fù)向影響高質(zhì)量發(fā)展（-1. 566）。該結(jié)果在一定程度上說(shuō)明，面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力的地區(qū)，增加環(huán)境約束目標(biāo)強(qiáng)度會(huì)降低地區(qū)的資金吸引力，但是有助于推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。為此，要進(jìn)一步強(qiáng)化面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力地區(qū)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，避免走先發(fā)展后治理的老路。

5 結(jié)論與政策啟示

基于中國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代背景，從地方政府制定預(yù)期性發(fā)展目標(biāo)的角度探究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與環(huán)境約束目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的影響及作用機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)：①過(guò)高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)使地方政府的工作過(guò)度集中于經(jīng)濟(jì)增速，不利于高質(zhì)量發(fā)展。而環(huán)境約束目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展有顯著的提升作用，且能緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的負(fù)效應(yīng)。該結(jié)論通過(guò)了內(nèi)生性偏誤等系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)。②異質(zhì)性分析表明，中國(guó)經(jīng)濟(jì)能兼顧實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的雙贏。發(fā)達(dá)地區(qū)提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的侵蝕效應(yīng)高于不發(fā)達(dá)的地區(qū)，且環(huán)境約束目標(biāo)的提升效應(yīng)也高于不發(fā)達(dá)地區(qū)，所以發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)要聚焦于弱化經(jīng)濟(jì)增速，強(qiáng)化環(huán)境約束；無(wú)法兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)以及采用“硬”詞匯修飾經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的地區(qū)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)不利于高質(zhì)量發(fā)展，且削弱了環(huán)境目標(biāo)的提升效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展不存在顯著的非線性關(guān)系，但環(huán)境約束目標(biāo)與高質(zhì)量發(fā)展存在顯著的倒“U”型關(guān)系。③機(jī)制檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的提高降低了地區(qū)的創(chuàng)新水平，拉高了新增投資量，不利于高質(zhì)量發(fā)展，而環(huán)境約束目標(biāo)能促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新并限制新增投資量的盲目擴(kuò)張，進(jìn)而有助于高質(zhì)量發(fā)展。

根據(jù)上述研究結(jié)果，為助力高質(zhì)量發(fā)展總結(jié)了如下幾點(diǎn)政策啟示：①政績(jī)考核方面。繼續(xù)推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)地方立足地區(qū)資源稟賦建立發(fā)展支柱，干部的政績(jī)考核按照地區(qū)發(fā)展的核心功能實(shí)施差異化考核。另外，切實(shí)推動(dòng)干部的綠色政績(jī)考核，具體化生態(tài)環(huán)境考核的指標(biāo)，應(yīng)用數(shù)字技術(shù)建設(shè)地方干部生態(tài)信息賬本，落實(shí)綠色環(huán)境政績(jī)的可追溯制度。②政府預(yù)期發(fā)展目標(biāo)的制定。新發(fā)展階段下，發(fā)展仍然是中國(guó)解決一切問(wèn)題的基礎(chǔ)，保持中高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是中國(guó)實(shí)現(xiàn)人均收入翻番、共同富裕等遠(yuǎn)景目標(biāo)的關(guān)鍵，所以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)必不可少。與此同時(shí)，在兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的過(guò)程中，必須堅(jiān)持新發(fā)展理念，堅(jiān)守環(huán)境保護(hù)底線，重點(diǎn)提升質(zhì)量效益，締造“量增質(zhì)更優(yōu)”的雙贏。另外，各地區(qū)制定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)要內(nèi)生于地區(qū)的資源稟賦并適當(dāng)?shù)亓粲姓{(diào)整空間，相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的目標(biāo)定位要弱化經(jīng)濟(jì)增量，強(qiáng)化綠色環(huán)境目標(biāo)。③政策保障方面。技術(shù)創(chuàng)新作為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，是地區(qū)避免陷入“要增長(zhǎng)擯棄環(huán)境、要環(huán)境擯棄增長(zhǎng)”惡性循環(huán)的關(guān)鍵。技術(shù)創(chuàng)新和綠色發(fā)展的正外部性使得該領(lǐng)域僅靠市場(chǎng)力量易存在市場(chǎng)失靈，所以政府引導(dǎo)不可或缺。為此，提出中央政府牽頭設(shè)立技術(shù)創(chuàng)新和綠色發(fā)展專用基金的建議，確保資金充裕度。地方政府也可建立專門(mén)的財(cái)政資金支持技術(shù)創(chuàng)新和綠色發(fā)展，提高財(cái)政資金扶持的精準(zhǔn)性。

（責(zé)任編輯：李琪）