《政府工作報告》誕生記

蔡如鵬

在剛剛落幕的全國兩會上，李克強總理代表國務院所作的《政府工作報告》受到各界的普遍好評，在最后的表決中高票通過，成為近年來贊成票比重最高、反對票數(shù)量最少的一份《政府工作報告》。

“這是意料之中的事?！币晃粓蟾嫫鸩萁M成員對《中國新聞周刊》記者表示，這份報告在起草過程中修改的次數(shù)在近年來是最多的，無論是內(nèi)容，還是形式，他們都感到“這是一份很有新意的報告”。

改革是報告主線

政府一年的工作可以說千頭萬緒，如何用1.6萬多字把過去一年的工作總結(jié)好，同時勾畫出下一年的工作思路和部署，對報告起草組所有的成員來說都是個不小的挑戰(zhàn)。

報告起草組成員、國務院研究室社會發(fā)展司巡視員喬尚奎告訴《中國新聞周刊》記者，政府方方面面的工作，報告都需要兼顧到，因為這是一個面向全民、面向整個社會的報告。但在兼顧全面工作的同時，報告也必須詳略得當、重點突出。

“這個重點就是公眾所關心的，同時也最能體現(xiàn)和代表政府一年工作重點的內(nèi)容?！眴躺锌f，起草一般的原則是，經(jīng)常講的、短期內(nèi)完不成的工作點到為止，不展開寫；年內(nèi)能做到的、有創(chuàng)新點的工作重點寫，寫到位。

每年的政府工作報告在結(jié)構(gòu)上沒有定式，有的兩部分，有的三部分，還有的四部分。今年的報告在結(jié)構(gòu)上采取的是三部分，分別是“2013年工作回顧”“2014年工作總體部署”和“2014年重點工作”。

“報告看似大架構(gòu)不變，但創(chuàng)新藏在架構(gòu)內(nèi)。所以很多代表討論的時候都表示報告清風撲面，眼前為之一亮。”喬尚奎說，這個暗藏在架構(gòu)內(nèi)的變化，就是改革作為一條主線始終貫穿整個報告。

“總結(jié)工作先談改革，部署工作也首先談改革。這在政府工作報告中是第一次?！痹趪鴦赵貉芯渴疑鐣l(fā)展司司長鄧文奎看來，這個結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，正是今年報告最大的特色，“這也體現(xiàn)了新一屆政府的施政理念和工作思路。”

2013年新一屆政府上任伊始，就遇到了很大的困難和挑戰(zhàn)。經(jīng)濟下行壓力加大，出口大幅下降，中央財政1～4月份出現(xiàn)多年少有的負增長，6月份金融領域出現(xiàn)所謂“錢荒”，銀行間隔夜拆借利率超過了13%，而且用電量、貨運量的增幅也大幅回落。

“在這樣嚴峻的背景下，新一屆政府沒有按照以往和國際上通行做法，靠增加赤字、多發(fā)貨幣刺激經(jīng)濟，而是選擇通過改革來穩(wěn)定經(jīng)濟增長，同時提出經(jīng)濟運行的‘合理區(qū)間理論，守住經(jīng)濟增長7.5%的下限和防通脹3.5%的上限，來穩(wěn)定市場預期，給市場吃定心丸?！眴躺锌鼘Α吨袊侣勚芸酚浾哒f，這都是新的施政理念和工作思路。

1138條起草意見

報告在提交全國人民代表大會正式審議前，從起草到征求意見，再到修改完善，一般需要兩到三個月的時間。這次的起草工作始于去年12月13日。中央經(jīng)濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議一結(jié)束，以國務院研究室人員為主體的起草小組，就正式開始工作了。

這差不多是每年的慣例。

在正式起草前，總理作為報告人對報告的指導思想、框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，甚至是報告文風都會提出要求。起草組根據(jù)總理的要求，先討論擬定一個起草提綱，提綱報總理批準后開始起草，最后形成提交討論的報告初稿。

接下來按既定程序，初稿先要在國務院常務會議上討論，修改后提交中共中央政治局常委會議討論，修改后形成可供在更大范圍內(nèi)討論的征求意見稿。這個范圍包括國務院全體會議、各省區(qū)市和中央黨政軍群100多個部門，以及各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派人士。

為了匯聚民智民意，1月底到2月上旬，李克強先后3次主持召開座談會，分別聽取專家學者和企業(yè)界人士、科教文衛(wèi)體人士和基層群眾代表、各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派人士代表對報告稿的意見和建議。

這個階段，起草組共收到1138條意見，經(jīng)過認真研究、匯總梳理和整合類似或重復意見后，吸收了327條。

其中，包括來自山東的大學畢業(yè)生韓磊建議：要開發(fā)更多就業(yè)崗位，實施不間斷的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，提高大學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)比例。

3年前畢業(yè)的韓磊1月17日曾在中南海對李克強總理講述了自己創(chuàng)業(yè)的艱難，缺乏啟動資金、沒有營業(yè)場所、銀行拒絕開戶。

最后，匯總了上述意見的報告，再提交中共中央政治局會議討論，修改后才能由國務院提交全國人大正式審議。

在兩個多月的起草過程中，報告被定為“絕密”文件，始終要處于保密狀態(tài)。

總理反復修改

鄧文奎曾多次參與起草《政府工作報告》。在他看來，這次起草工作與往年相比，一個特點是總理親自指導修改報告的次數(shù)比較多。鄧文奎說，“以前草稿完成之后只是修修補補，當然改動也很大，但是大的結(jié)構(gòu)不會變，而這次后期改動還是很大的?！?/p>

報告改動大、修改次數(shù)多的原因，一個是起草過程歷時較長，這期間國內(nèi)外形勢、經(jīng)濟情況會不斷發(fā)生變化，需要及時做出調(diào)整。而另一個更主要的因素，鄧文奎說“是總理對改革的理解，對改革的緊迫性，認識非常深刻，有他自己獨到見解”。

“你的認識水平上不去，對改革理解不到位，報上去的工作思路肯定就跟不上他的要求，至少體現(xiàn)得不充分、不到位?！编囄目嬖V《中國新聞周刊》記者，在起草過程中，很多部門提交的工作目標和措施都被要求重新研究，甚至反復多次。

在他看來，報告的起草過程，實際上也是政策研究、理清思路的過程。鄧文奎說，“每一次反復，對我們起草人員，包括對部委的同志，都是改革發(fā)展在認識上的深化，都是對工作提出新的要求，把改革向深入推進?！?/p>

報告正式提交審議后，很多人看了，都感覺這是一份充滿李克強風格的報告。報告中有很多帶有“李氏風格”的語言，比如“不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片”“繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)，決不讓貧困代代相傳”，就是李克強去陜西調(diào)研時說的，體現(xiàn)了他個人的語言風格。

作為任內(nèi)的第一份政府工作報告，李克強對起草工作非常重視。鄧文奎告訴記者，“他經(jīng)常和大家一塊討論，報告哪一塊該怎么寫，他怎么想的。因此，報告很自然也融進了總理自己的話?！编囄目f。

這份一萬多字的報告，大部分內(nèi)容都以短句開始。有意思的是，這些段落開頭的短句，不少是警語。如談安全生產(chǎn)，以“人命關天”起首；談民生，三大內(nèi)容都以警語起頭且有排比：“就業(yè)是民生之本”“收入是民生之源”“社保是民生之基”。

不少人注意到，今年的報告包含很多的數(shù)據(jù)。比如，減少貧困人口1000萬、解決600萬人的安全飲水、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保財政補助標準提高到人均320元、縣級公立醫(yī)院綜合改革試點擴大到1000個縣覆蓋農(nóng)村5億人口、年內(nèi)基本建成保障房480萬套等等。

“這些數(shù)據(jù)都是經(jīng)過反復推敲，跟有關部門反復論證，最后經(jīng)總理同意才寫進去的?！眴躺锌嬖V《中國新聞周刊》記者，總理自始至終參加起草，要求“做不到的不要寫”。

體制改革是最大的紅利

有人統(tǒng)計，“改革”是這次報告中出現(xiàn)頻率最高的一個詞，出現(xiàn)了77次。

在談到過去一年工作時，總理先談改革，說本屆政府開門做的第一件事就是改革。在2014年的九項重點工作當中，改革排在第一位，成為今年政府工作的首要任務。

鄧文奎告訴《中國新聞周刊》記者，把改革放在首位，這在政府工作報告中還是第一次。他說，“不僅僅是報告結(jié)構(gòu)的改變，更重要的是工作思路改變，這意味著改革統(tǒng)領其他工作?！?/p>

在去年所有的改革措施中，被視為“當頭炮”的簡政放權無疑是新一屆政府最重要的抓手。鄧文奎說，通過簡政放權釋放了社會活力，釋放了市場活力，激發(fā)了蘊藏在人民群眾中間的創(chuàng)造性。

梳理過去一年的國務院常務會議，不難發(fā)現(xiàn)，無論是本屆政府組成后的第一次會議，還是今年伊始的第一次會議，主題都與簡政放權相關。此外，至少有9次會議都討論到政府職能轉(zhuǎn)變的細節(jié)。這直接帶來的變化是，一年間，取消和下放的行政審批等事項多達416項。

有些行政審批事項取消后，效果出人意料。被老百姓稱為“一元錢辦公司”的工商登記制度改革，使得全國新注冊企業(yè)數(shù)量的增幅達27.6%，遠遠超過了近年來1%～2%的平均增幅。與之相配套的系列改革讓市場和企業(yè)有了被松綁的感覺，在全社會投資中，民間資本的投資比重上升到63%，為歷年之最。

“這就好比我們用中子轟擊鈾原子一樣，它所引發(fā)的鏈式反應，能釋放出巨大的能量?！编囄目芯窟^農(nóng)民工問題，他發(fā)現(xiàn)打破舊體制后，所釋放出的市場活力常常讓人無法想象。

“改革開放初期，打破農(nóng)村人民公社的舊體制，兩三年時間，不僅解決了以前始終解決不了的糧食問題，還為發(fā)展工業(yè)提供了勞動力?！?/p>

“當前中國改革開放這么生動活潑的局面，很大程度上是農(nóng)民工創(chuàng)造出來的，他們應該說是中國最活躍的一個群體，也是最具創(chuàng)造力的一個群體。當其他人群還被禁錮在體制里時，唯有農(nóng)民完全從體制中解放出來。這就是打破農(nóng)村舊體制所釋放出的巨大能量?！?p>

他說，總理說改革是最大的紅利。說得比較簡潔，如果再展開點說，他認為，體制機制的改革才是最大的紅利，“這里邊蘊藏的潛力太大了”。

實現(xiàn)7.5%有撒手锏

報告中最引人注目的數(shù)據(jù)，無疑是今年GDP的增幅。

在破“唯GDP”論之后，不少人預測李克強會淡化或降低經(jīng)濟增長指標，但報告出人意料地公布今年經(jīng)濟增長預期指標為7.5%，維持了較高的增速。

報告對這一數(shù)據(jù)專門做了解釋：我國仍是一個發(fā)展中國家，發(fā)展是解決所有問題的關鍵，必須牢牢扭住經(jīng)濟建設這個中心。經(jīng)過認真比較、反復權衡，這個目標“兼顧了需要和可能”。

鄧文奎告訴《中國新聞周刊》記者，這里的“需要”主要是指就業(yè)和改善民生?！罢泄ぷ鞯某霭l(fā)點都是為了不斷地改善民生，所以我們發(fā)展的速度一定要和改善民生緊密聯(lián)系在一起，如果速度過慢，按照我們過去強調(diào)的同步增長，那老百姓生活水平的改善也會要慢，這不是老百姓希望的?！彼f。

更為重要的，是背后還有一個很大的就業(yè)問題。鄧文奎說，“我們現(xiàn)在就業(yè)矛盾還是很突出，當然從總量上并不那么突出，但是在結(jié)構(gòu)上還是很突出，所以沒有一定的發(fā)展速度，就業(yè)矛盾就會凸現(xiàn)出來，最終影響的是民生的改善，甚至還會影響社會穩(wěn)定?！?/p>

報告出臺，鄧文奎也注意到社會上對7.5%的增長有很多質(zhì)疑。不過，他認為實現(xiàn)這一目標沒有問題。

“這不是平白提的，也不是空中樓閣。一個是有基礎，另外一個我們還有很多有利條件。如果真要是形勢發(fā)生了一些很不利的變化，政府還是有措施的，只是這些措施一般情況下不拿出來用?！?/p>

鄧文奎說：“總理一再講我們手里是有撒手锏的，必要的時候要采取必要的措施，我們的‘政策工具箱里工具還是很多的，手段也是有的，這個不用擔心。”

在中國工會第十六次全國代表大會上作經(jīng)濟形勢報告時，李克強提出的“合理區(qū)間論”令人耳目一新：只要經(jīng)濟運行守住穩(wěn)增長、保就業(yè)的“下限”和防通脹的“上限”，不滑出這兩條底線，政府就集中精力轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，不出刺激性政策。

他用“自行車論”形象地解釋復雜經(jīng)濟問題面前，政府如何保持定力：“你要不動，就像騎自行車一樣，停在那里晃兩圈兒，沒準兒就摔下來了。所以還得動，要穩(wěn)中求進?！?/p>

正因為有了合理區(qū)間的經(jīng)濟新思維，即便在2013年6月，市場上出現(xiàn)所謂的“錢荒”，銀行間隔夜拆借利率高出正常值10個百分點的緊要時刻，政府也沒有在貨幣市場上放水，出手救市。

李克強曾用“柴薪”比喻財政貨幣政策：“如果我們放松貨幣政策，多發(fā)貨幣，那就像抱薪救火，薪不盡，火不滅?！?/p>

可以說，“合理區(qū)間論”經(jīng)過一年的運行，已經(jīng)基本被市場所認可。政府工作報告確定今年GDP增長7.5%左右，居民消費價格（CPI）漲幅控制在3.5%左右。

這兩個指標的確立，蘊含著中央政府將繼續(xù)從改革深處發(fā)力，在創(chuàng)新宏觀調(diào)控手段時依然保持定力，使中國經(jīng)濟這艘巨輪，實現(xiàn)從高速奔馳到中高速前行的平穩(wěn)換擋。

流淌著改革的血液

3月5日，當李克強總理把這份報告提交給代表審議時，與會代表委員掌聲高達50多次，為近年之最。

“我感受最深的就是務實和不回避問題?！边B續(xù)十二年參會的中國科學院院士秦大河委員說，“報告的數(shù)據(jù)用得很多，也都很嚴謹，說明我們過去一年的改革發(fā)展是有成效的；也沒有回避當下的問題，尤其對一些老百姓普遍關注的問題，報告用詞很嚴厲，說明政府抓改革發(fā)展、促轉(zhuǎn)型升級的決心和力度是毋庸置疑的?！?/p>

“審議、討論報告的過程，其實也一個是凝聚共識、統(tǒng)一思想的過程?！崩钽X鋒委員說，大家認真閱讀報告，深刻理解報告，對政府行政的思路和部署有了總體的把握，同時又在這個過程中充分表達了意見，“表決通過的報告，就是達成共識后的共同行動，熔鑄了國家的意志和人民的意愿?！?/p>

會后有評論稱，這份打著明顯“李氏”印記的報告，可說是近幾年來最具新意，最有亮點，也最務實的一次政府工作報告。國家行政學院教授許耀桐在聽完報告后形容說，本屆政府帶著改革的“血性”，血管里流著“改革的血液”，尤其注重政府自身的改革。

許耀桐說，政府過去一年的施政，已顯示了兌現(xiàn)具體改革承諾的能力。他相信，李克強在政府工作報告中提出的2014年度改革部署，完全可以實現(xiàn)。

在十二屆全國人大二次會議閉幕后的總理記者會上，對已確定的改革目標，李克強再次表示：干一寸勝過說一尺！