探究PPP績(jī)效管理存在的問題和難點(diǎn)

陳曉萌

摘要：近些年中，PPP模式在國(guó)內(nèi)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)有關(guān)領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)用范圍呈現(xiàn)出不斷拓展趨勢(shì)，各級(jí)政府出臺(tái)各種政策引導(dǎo)、支持更多的民營(yíng)資本參與到公共產(chǎn)品及服務(wù)的生產(chǎn)、供給實(shí)踐中，對(duì)PPP模式的實(shí)踐運(yùn)用及發(fā)展起到一定推動(dòng)作用，但是其也滋生出很多實(shí)際問題，PPP項(xiàng)目失敗的案例十分常見，無法滿足社會(huì)對(duì)相關(guān)產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量等方面提出的要求，客觀角度分析以上情況的形成原因是多樣化的。相關(guān)部門應(yīng)著重研究提升PPP項(xiàng)目全生命周期的效率及效益的方法，這是新時(shí)期下PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中迫切需要處理的一項(xiàng)實(shí)際問題。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；績(jī)效管理；現(xiàn)狀分析；問題和難點(diǎn)

PPP（Public-Private? Partnership公私部門伙伴關(guān)系）項(xiàng)目是以政府和社會(huì)資本合作為基礎(chǔ)創(chuàng)建的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，新時(shí)期下成為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中各級(jí)政府部門常用的管理辦法之一。PPP項(xiàng)目最大的特點(diǎn)是能表現(xiàn)出政府和社會(huì)資本基于某個(gè)項(xiàng)目而創(chuàng)建的一種經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，結(jié)合前期簽署的合同及條例等確定項(xiàng)目實(shí)施過程中彼此需要承擔(dān)的責(zé)任和權(quán)利，積極執(zhí)行自身工作任務(wù)，形成合力，進(jìn)而為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大的動(dòng)力支撐，優(yōu)化服務(wù)品質(zhì)，且要確保項(xiàng)目實(shí)施過程中彼此都能獲得良好的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益。

一、PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理概念

PPP項(xiàng)目開展績(jī)效管理工作的宗旨是在充分考慮利益相關(guān)者主觀需求的基礎(chǔ)上，幫助他們達(dá)成自身的需求目標(biāo)，整體提升項(xiàng)目各參與方的滿意度。 PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理即在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)合理應(yīng)用績(jī)效管理相關(guān)的理論知識(shí)及技術(shù)方法，結(jié)合特定項(xiàng)目的實(shí)際情況，創(chuàng)設(shè)出特殊的指標(biāo)體系，并編制和項(xiàng)目發(fā)展目標(biāo)相吻合的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，遵照既有的管理流程，推行適宜的考核辦法，對(duì)項(xiàng)目在某段時(shí)間中取得的結(jié)果進(jìn)行定性或者定量分析，做出最客觀、合理的分析評(píng)估結(jié)論。結(jié)合所得測(cè)評(píng)結(jié)果去協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)層人員科學(xué)分析項(xiàng)目在某段時(shí)間中的盈利及管理狀況，以此為據(jù)實(shí)時(shí)調(diào)整項(xiàng)目的運(yùn)作形式，使項(xiàng)目在推進(jìn)過程中創(chuàng)造出最理想的效益，引領(lǐng)組織及個(gè)人實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展及進(jìn)步。PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理過程和傳統(tǒng)績(jī)效管理基本一致，均是以一個(gè)綜合管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，主要由績(jī)效規(guī)劃設(shè)計(jì)、執(zhí)行、考評(píng)、績(jī)效面談反饋、績(jī)效整改和導(dǎo)入等步驟構(gòu)成。循環(huán)執(zhí)行以上過程，逐漸實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的終極目標(biāo)。鑒于PPP模式為公私部門之間構(gòu)建的一種合作伙伴關(guān)系的現(xiàn)實(shí)情況，故而項(xiàng)目的績(jī)效管理會(huì)涉及到私人及公共部門績(jī)效管理兩大板塊的內(nèi)容。一方面要格外重視產(chǎn)品品質(zhì)，另一方面也要調(diào)研分析顧客群體的滿意率，竭盡全力提升產(chǎn)品服務(wù)的公平公正性，盡可能地滿足社會(huì)在質(zhì)量與數(shù)量?jī)纱蠓矫嫣岢龅囊蟆?/p>

二、PPP績(jī)效管理現(xiàn)狀

有資料記載，截止到2021年11月末，PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)新入庫(kù)PPP項(xiàng)目78個(gè)，投資額達(dá)到1401億元，193億元、上升16.0%，同比增加358億元、上升34.3%，政府相關(guān)部門要在年度預(yù)算及將來中長(zhǎng)期預(yù)算中合理部署補(bǔ)助資金。當(dāng)下，一些項(xiàng)目已進(jìn)入了運(yùn)營(yíng)階段，結(jié)合PPP管理現(xiàn)狀，政府將會(huì)把實(shí)際績(jī)效考核結(jié)果作為支付對(duì)價(jià)的重要憑據(jù)。

首先，當(dāng)下PPP績(jī)效管理層次規(guī)劃不夠完整、不清晰，很多項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估工作長(zhǎng)期停滯在以“激勵(lì)兼容、提質(zhì)增效”作為根本目標(biāo)的項(xiàng)目層次上。政府層面上，上級(jí)政府（部門）對(duì)下級(jí)政府（部門）及財(cái)政、審計(jì)等外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算部門、執(zhí)行機(jī)構(gòu)等諸多單位，借此方式希望能提升既有財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)資源的合理調(diào)配，提高政府對(duì)PPP項(xiàng)目的履職及監(jiān)理效能、達(dá)到政府治理結(jié)構(gòu)及機(jī)制革新的項(xiàng)目績(jī)效管理系統(tǒng)尚未建設(shè)。

其次，既有的PPP預(yù)算績(jī)效管理半閉環(huán)系統(tǒng)尚未設(shè)定完整、清晰的PPP績(jī)效目標(biāo)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作也“缺位”，尚未形成和績(jī)效管理目標(biāo)相匹配的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（包括關(guān)鍵性指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)以及占比等）與動(dòng)態(tài)化評(píng)估活動(dòng)。

最后，既往應(yīng)用PPP項(xiàng)目績(jī)效管理結(jié)果側(cè)重于鼓勵(lì)社會(huì)資本方創(chuàng)新管理模式及連續(xù)提升公共產(chǎn)品的效率，并進(jìn)行按效付費(fèi)的績(jī)效考評(píng)活動(dòng)，沒有用在項(xiàng)目決策、頒發(fā)或者相關(guān)政策文化完善、有關(guān)政府或其他部門懲處與責(zé)任人職務(wù)調(diào)整、預(yù)算資金和績(jī)效掛鉤部署等方面。

以上PPP項(xiàng)目績(jī)效管理現(xiàn)實(shí)狀況影響著相應(yīng)管理工作的推進(jìn)效率。

三、PPP項(xiàng)目績(jī)效管理實(shí)踐中存在的問題

（一）政策與政府方面

在政策層面上，PPP項(xiàng)目管理制度與方法存在著嚴(yán)重缺失的問題，雖然國(guó)務(wù)院、財(cái)政部等政府部門陸續(xù)頒發(fā)相應(yīng)的PPP規(guī)章方法，但不能強(qiáng)制要求有關(guān)政府及部門等對(duì)項(xiàng)目履行狀況、資源調(diào)配效率、預(yù)期效益成效等進(jìn)行從上到下或同級(jí)之間的績(jī)效監(jiān)管，針對(duì)績(jī)效管理工作落實(shí)不到位、監(jiān)管手段缺失等行為也沒有進(jìn)行有效的問責(zé)、懲處。

在政府城建項(xiàng)目上，部分基層預(yù)算部門、項(xiàng)目出資方等沒有從思想上認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)項(xiàng)目績(jī)效管理力度的必要性，當(dāng)然也沒有嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)程落實(shí)相關(guān)管理工作；政府層面與項(xiàng)目層面之間沒有規(guī)劃出清晰的績(jī)效管理界限，經(jīng)常采用對(duì)項(xiàng)目公司的績(jī)效評(píng)估結(jié)果替代政府及相關(guān)部門內(nèi)部的績(jī)效管理及考核，績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)用的問責(zé)或者獎(jiǎng)懲機(jī)制均存在漏洞。

（二）項(xiàng)目層面

一是嚴(yán)重缺失項(xiàng)目執(zhí)行方案、兩個(gè)論證分析報(bào)告及合同內(nèi)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。當(dāng)項(xiàng)目步入執(zhí)行期向上級(jí)部門呈交預(yù)算資金的申請(qǐng)資料時(shí)，再按照當(dāng)前的預(yù)算管理要求填充申報(bào)績(jī)效目標(biāo)，以上操作模式帶來的最直接后果是績(jī)效目標(biāo)和合同內(nèi)績(jī)效考評(píng)指標(biāo)設(shè)定、付費(fèi)掛鉤方法連接不夠緊湊，僅能在簽署合同條款以后再補(bǔ)充其他相關(guān)績(jī)效目標(biāo)，如果設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)過高、過于復(fù)雜，將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本接受率整體偏低；但是如果設(shè)定的目標(biāo)過低、過于粗放化時(shí)，將會(huì)造成政府財(cái)政資金的績(jī)效管理無法取得預(yù)期成效。

二是設(shè)置的績(jī)效管理目標(biāo)較宏觀，填報(bào)內(nèi)容模糊不清，規(guī)范性明顯不足，對(duì)后期項(xiàng)目績(jī)效管理工作難以進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)與有效管束，預(yù)算目標(biāo)管理和預(yù)算部署“兩張皮”的現(xiàn)象屢見不鮮。

三是PPP項(xiàng)目績(jī)效管理目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)甚至存在著嚴(yán)重的混淆、同質(zhì)化問題，尚未形成和設(shè)計(jì)管理目標(biāo)相配套的指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)的績(jī)效指標(biāo)目標(biāo)值不夠清楚、精準(zhǔn)。

四是項(xiàng)目績(jī)效管理目標(biāo)審核主體、職責(zé)覆蓋內(nèi)容不夠清晰，審核過程把關(guān)控制不夠嚴(yán)格，績(jī)效管理目標(biāo)流于形式化。

四、PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的難點(diǎn)分析

（一）政府層面

PPP項(xiàng)目本質(zhì)上屬于政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的范疇，通過簽署合同約定彼此在項(xiàng)目?jī)?nèi)需要承擔(dān)的權(quán)利與義務(wù)。在以上兩個(gè)層面的績(jī)效管理實(shí)踐中，一定要確保政策“不越位”，即政府開展績(jī)效管理活動(dòng)時(shí)不可以擾亂社會(huì)資本方與項(xiàng)目公司的正常決策及日常管理活動(dòng)，造成項(xiàng)目合約期未滿就不能繼續(xù)實(shí)施，或者最后取得的實(shí)施效果和預(yù)期之間存在較大差距，遇到實(shí)際問題時(shí)雙方推諉責(zé)任的情況屢見不鮮。為了規(guī)避政府“缺位”的情況，要求政府不能以融資、規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等為由把主要商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方與項(xiàng)目公司，主動(dòng)承攬PPP項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任，有效履行項(xiàng)目績(jī)效管理及監(jiān)管義務(wù)。

（二）項(xiàng)目層面

主要體現(xiàn)在如下兩點(diǎn)：

一是確定與量化績(jī)效目標(biāo)的難度較高。PPP項(xiàng)目自身屬于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，公益性、準(zhǔn)公益性特征十分顯著，不確定性、模糊性、多重性及難以量化性等是績(jī)效目標(biāo)的主要特征，從中可以發(fā)現(xiàn)影響項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)達(dá)成的因素較多，如果績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化、量化程度偏低，那么會(huì)給項(xiàng)目將來的運(yùn)行追蹤、績(jī)效測(cè)評(píng)均會(huì)產(chǎn)生較大的影響。

二是建設(shè)不同行業(yè)、領(lǐng)域PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系時(shí)需要不斷摸索、完善，需要耗用大量時(shí)間。而當(dāng)下全國(guó)范圍內(nèi)形成針對(duì)PPP項(xiàng)目特征的分行業(yè)、分領(lǐng)域績(jī)效考核指標(biāo)庫(kù)及操作指南、方法，由財(cái)務(wù)部門處理了PPP指標(biāo)體系設(shè)計(jì)框架不一致、可比性差等實(shí)際問題，在財(cái)政部門主動(dòng)牽頭下，聯(lián)合其他行業(yè)、部門等協(xié)同完成，期間投入了大量的時(shí)間成本。

（三）兩個(gè)不同層面績(jī)效管理工作連接與結(jié)果應(yīng)用存在的難點(diǎn)

兩個(gè)層面上項(xiàng)目績(jī)效管理的目標(biāo)、職責(zé)及管理工作側(cè)重點(diǎn)上存在著交叉情況，既有管理界限模糊不清。盡管PPP績(jī)效管理工作不能擺脫項(xiàng)目層面而單獨(dú)執(zhí)行，但是從不同維度上進(jìn)行分析，項(xiàng)目績(jī)效管理涉及的范疇、內(nèi)容、側(cè)重點(diǎn)、方式方法及結(jié)果實(shí)用等方面均存在較大差別。當(dāng)前，業(yè)內(nèi)一致重視項(xiàng)目層面把按效付費(fèi)作為目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，沒有認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目決策、實(shí)施、履職及結(jié)果應(yīng)用等方面政府層面進(jìn)行的績(jī)效管理，項(xiàng)目績(jī)效管理長(zhǎng)期沒有形成完整的、半閉環(huán)式運(yùn)行體系，無法揭露項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的次績(jī)效問題，針對(duì)PPP項(xiàng)目將來決策也不能提供科學(xué)、有效的指導(dǎo)。

兩個(gè)不同層面績(jī)效管理活動(dòng)實(shí)施過程中要面對(duì)很多相關(guān)方及錯(cuò)綜復(fù)雜的管理關(guān)系，要合理設(shè)定項(xiàng)目不同績(jī)效管理主體的職責(zé)與管理范疇，精準(zhǔn)銜接兩個(gè)層面績(jī)效管理工作內(nèi)容及形成的結(jié)果，協(xié)同推進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施過程。

綜合兩個(gè)層面上績(jī)效管理活動(dòng)的執(zhí)行情況，應(yīng)盡早建立健全績(jī)效管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)管與評(píng)價(jià)機(jī)制，真正做好PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作，力爭(zhēng)使績(jī)效管理成為項(xiàng)目有效推進(jìn)的著手點(diǎn)。為了最大限度的提升PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作效率，政府及社會(huì)資本方要持續(xù)歸納實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為將來PPP項(xiàng)目投資決策提供可靠的支撐作用。

項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果一方面要充分的體現(xiàn)出“激勵(lì)相容、按效付費(fèi)”的PPP理念，另一方面也要使政府內(nèi)部各個(gè)參與部門及單位認(rèn)真履行自身職責(zé)，最大限度地提升效能。哈維茨創(chuàng)設(shè)的機(jī)制設(shè)計(jì)理論指出，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境內(nèi)，各個(gè)理性化的經(jīng)濟(jì)人均有自利的表現(xiàn)，主觀上會(huì)依照自利的規(guī)則行動(dòng)，如果存在一種制度使行為人追求自我利益的行為和集體效益價(jià)值最大化目標(biāo)相契合，那么可以認(rèn)定這一制度部署便是“激勵(lì)相容”的?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與實(shí)踐研究發(fā)現(xiàn)，認(rèn)真執(zhí)行“激勵(lì)相容”原則，能有效處置個(gè)人利益和集體利益之間形成的矛盾沖突，誘導(dǎo)個(gè)體的行為、結(jié)果更加符合集體價(jià)值最大化的目標(biāo)，促進(jìn)個(gè)體價(jià)值和集體價(jià)值目標(biāo)函數(shù)的統(tǒng)一化。因?yàn)镻PP項(xiàng)目政府方、社會(huì)資本方追求的目標(biāo)有明顯差別，政府方通過執(zhí)行運(yùn)作PPP項(xiàng)目為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或者服務(wù)，同時(shí)平衡財(cái)政收入與支出，緩解債務(wù)壓力，減少財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本方則追求實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)收益的最大化。為達(dá)成以上目標(biāo)，要盡早規(guī)劃出一套行之有效的項(xiàng)目績(jī)效管理與監(jiān)管機(jī)制，一方面能促進(jìn)社會(huì)資本方積極進(jìn)行創(chuàng)新管理，減少項(xiàng)目整個(gè)壽命周期的運(yùn)營(yíng)成本，最大限度提升公共服務(wù)或產(chǎn)品的質(zhì)效，另一方面又能達(dá)到幫助政府方通過最低的成本支出購(gòu)置到公共產(chǎn)品與服務(wù)，最大限度滿足公眾提出的差異化需求。但是客觀上講，當(dāng)下我國(guó)在PPP項(xiàng)目理論與實(shí)際操作機(jī)制設(shè)計(jì)方面還存在很多漏洞，特別是政府方對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)行模式的認(rèn)知水平、項(xiàng)目的管理控制能力方面還有很大的提升空間。

五、提升PPP管理水平的對(duì)策與建議

（一）改善政策環(huán)境，加大政府支持力度

首先，建立誠(chéng)信政府。在PPP項(xiàng)目績(jī)效管理實(shí)踐中，政府的參與及提示涵蓋了政府對(duì)外提供的各種擔(dān)保、政府信用級(jí)別及和私人部門之間保持的良好管理等諸多方面。故而在這樣的情境下為最大限度提升PPP項(xiàng)目績(jī)效水平，先要確保政府的信用度。主要是因?yàn)镻PP項(xiàng)目?jī)?nèi)政府部門扮演著特殊的身份，承擔(dān)著多種角色。不僅要編制相應(yīng)規(guī)則及主動(dòng)參與到項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中，也要承擔(dān)起宏觀環(huán)境調(diào)控的職責(zé)。如果存在著信息嚴(yán)重不對(duì)稱的狀況，且政府信用不足，那么就會(huì)導(dǎo)致其他合作伙伴的利益得不到保障。政府參與和支持是影響項(xiàng)目績(jī)效管理效果的第一大因素，如果政府部門不守信、不遵守承諾，則將會(huì)對(duì)各方利益造成不同程度的損害。鑒于以上情況，要做到如下幾點(diǎn)內(nèi)容：一是必須做到依法行政，維持歷屆政府之間政策的延續(xù)性；二是編制失信懲處及問責(zé)機(jī)制，建立政府誠(chéng)信度和其政績(jī)之間的關(guān)系，嚴(yán)懲其失信行為，明確要求行為人對(duì)自身的行為負(fù)責(zé)到最后；三是編制與實(shí)施賠償機(jī)制，因?yàn)檎块T的失信容易損害其他合作伙伴的利益，通過建立這種機(jī)制，能降低給私人部門帶來的損失，有益于緩和公私部門之間的關(guān)系。

其次，優(yōu)化宏觀政治環(huán)境。清廉、穩(wěn)定的政治環(huán)境是PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)達(dá)成的重要基礎(chǔ)。項(xiàng)目投資決策前，私人部門要全面采集相關(guān)的政策法規(guī)及本地的明文規(guī)定，對(duì)其進(jìn)行分類管理。簽訂特許權(quán)協(xié)議之前，要求政府部門對(duì)部分政府法規(guī)做出正面的解釋，且要將其作為合同文件，具備強(qiáng)大的法律效力。私人部門結(jié)合考察結(jié)果預(yù)留一些“腐敗成本”。政府部門要盡早完善相關(guān)的政策法規(guī)，盡可能地減少不確定性，規(guī)避部分私人部門鉆法律的“空子”，并且要打造出一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的政治環(huán)境。

最后，提升政府監(jiān)管水平與辦事效率。篩選PPP項(xiàng)目的政府參與部門時(shí)要注意如下幾點(diǎn)問題：一是具備專業(yè)的眼光與知識(shí)，盡可能選擇優(yōu)質(zhì)的合作伙伴，實(shí)現(xiàn)對(duì)實(shí)際生產(chǎn)成本的有效控制。二是必須具備一定的談判與決策能力，這樣方能更好的管控政府的交易成本；三是要具備較強(qiáng)的議價(jià)能力，有效維護(hù)社會(huì)公眾的合法權(quán)益。也要嘗試從如下幾方面提升監(jiān)管水平：一是增加監(jiān)管人員數(shù)量，強(qiáng)化既有監(jiān)管部門的監(jiān)管能力水平；二是促進(jìn)不同部門之間的協(xié)調(diào)配合，可以創(chuàng)建專門的PPP項(xiàng)目集中控制機(jī)構(gòu)；三是不僅要確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行的獨(dú)立性，也要有效管控其自由裁量權(quán)，明確設(shè)定監(jiān)管決策與實(shí)施流程。

（二）明確劃分項(xiàng)目管理權(quán)責(zé)

首先，做好PPP項(xiàng)目必要性與可行性分析。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，針對(duì)VFM做出綜合評(píng)價(jià)，論證當(dāng)前政府相關(guān)部門的承受能力，使PPP模式推廣運(yùn)用的合理性得到保障?？陀^評(píng)估項(xiàng)目的將來運(yùn)營(yíng)的有關(guān)費(fèi)用與收益情況，幫助各參與主體達(dá)到科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上嚴(yán)控投入費(fèi)用，創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，綜合效益實(shí)現(xiàn)最大化。社會(huì)公眾性是PPP項(xiàng)目的本質(zhì)所在，實(shí)質(zhì)上就是向公眾提供相關(guān)產(chǎn)品及服務(wù)，故而項(xiàng)目準(zhǔn)備階段要全面調(diào)研公眾需求，科學(xué)評(píng)判其在安全功能、使用功能及舒適度等方面是否滿足公眾需求，只有充分實(shí)現(xiàn)這些功能時(shí)，項(xiàng)目才能在市場(chǎng)中有較高的接受率、認(rèn)可度，產(chǎn)出良好的效益。

其次，實(shí)現(xiàn)有效溝通。PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府相關(guān)部門應(yīng)聯(lián)合各參與方編制行之有效的溝通方案，及時(shí)交流項(xiàng)目階段性建造、資本投入、政策改變狀況等，確保項(xiàng)目相關(guān)信息的實(shí)效性與傳輸及時(shí)性，力爭(zhēng)為項(xiàng)目后期決策提供可靠支持。

最后，建立專責(zé)機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制。在常規(guī)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中，通常會(huì)邀請(qǐng)獨(dú)立于項(xiàng)目的第三方對(duì)項(xiàng)目各方面狀況作出綜合評(píng)價(jià)，為項(xiàng)目決策者提供有效的參考信息。

（三）效益保障方法

1. 進(jìn)行補(bǔ)償機(jī)制談判

當(dāng)下我國(guó)實(shí)施的PPP項(xiàng)目多涉及公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域，盡管具有一定的經(jīng)濟(jì)效益，但是因?yàn)轫?xiàng)目自身的復(fù)雜性，會(huì)顯著增加風(fēng)險(xiǎn)控制的難度，這是項(xiàng)目收益不夠穩(wěn)定的主要原因，甚至發(fā)生虧損?；蛘呙黠@高于預(yù)期收益，此時(shí)私人部門會(huì)獲得高額回報(bào)，那么政府部門的部分利益便會(huì)被侵蝕。故而，要考慮到私人部門的逐利性質(zhì)，力爭(zhēng)在項(xiàng)目合作談判階段，編制出最合理的補(bǔ)償機(jī)制，確保項(xiàng)目有一定的收益水平，以上這種方法不僅能調(diào)動(dòng)私人部門參與項(xiàng)目的能動(dòng)性，還能規(guī)避其謀取高額回報(bào)的情況。

2. 編制合理的價(jià)格機(jī)制

當(dāng)下PPP項(xiàng)目應(yīng)用的定價(jià)機(jī)制是依照成本定價(jià)，且基于價(jià)格聽證會(huì)的形式進(jìn)行修整。但是成本信息通常是私人部門的內(nèi)部機(jī)密，政府部門不能完全掌控，形成的以上這種信息不對(duì)稱問題可能導(dǎo)致企業(yè)申報(bào)的成本價(jià)偏高。如果應(yīng)用強(qiáng)制價(jià)格管理，則會(huì)削弱項(xiàng)目的吸引力。但是如果不進(jìn)行管理控制，任憑企業(yè)自由定價(jià)，則又不能確保社會(huì)公眾的合法權(quán)益。故而在編制項(xiàng)目?jī)r(jià)格時(shí)，要兼顧公眾的利益和私人部門的科學(xué)利潤(rùn)，可以通過執(zhí)行如下辦法去確保價(jià)格機(jī)制的合理性：

（1）創(chuàng)建成本與質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)。實(shí)時(shí)更新與完善成本定額，結(jié)合商品零售指數(shù)，依照成本投入去確定價(jià)格的上限，也要充分分析行業(yè)發(fā)展、技術(shù)改良等因素引起的生產(chǎn)效率提升帶來的成本改變狀況。質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)能夠按照監(jiān)管機(jī)構(gòu)錄入的有關(guān)信息及用戶直接反饋情況去建設(shè)。在此基礎(chǔ)上充分考慮到私人部門的收益狀況，并結(jié)合當(dāng)前法律設(shè)定的利潤(rùn)水平，進(jìn)而形成價(jià)格制定的基礎(chǔ)信息庫(kù)，并指派專人進(jìn)行實(shí)時(shí)維護(hù)與更新優(yōu)化。

（2）選擇適宜的價(jià)格管控模型。投資回報(bào)模型與最高限價(jià)模型是當(dāng)前常用的價(jià)格管理模型，其實(shí)際應(yīng)用時(shí)各有優(yōu)缺，前者最大的不足表現(xiàn)在很難有效控制企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，后者沒有重視項(xiàng)目質(zhì)量檢修與應(yīng)用。故而整體分析，建議在PPP項(xiàng)目運(yùn)行前期應(yīng)用投資回報(bào)模型，提升私人部門的能動(dòng)性，當(dāng)能確認(rèn)運(yùn)營(yíng)狀況走勢(shì)好轉(zhuǎn)時(shí)，為了能有效管理控制成本，此時(shí)要用最高限價(jià)模型去提升效率。

（3）落實(shí)聽證會(huì)制度。設(shè)置與推行該項(xiàng)制度的原因主要是為了減少因信息不對(duì)稱帶來的誤差，充分表現(xiàn)出民主化。為了強(qiáng)化聽證制度的作用，監(jiān)管部門要嚴(yán)控項(xiàng)目成本狀況，依照定額及社會(huì)平均成本狀況，將其作為審核校對(duì)價(jià)格的重要依據(jù)。也要盡早細(xì)化聽證程序各項(xiàng)制度細(xì)則，有效落實(shí)聽證制度內(nèi)容。

（4）確保監(jiān)管機(jī)構(gòu)具備獨(dú)立決策能力。為了確保項(xiàng)目利益相關(guān)方不影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，需要重點(diǎn)關(guān)注獨(dú)立監(jiān)管私人部門的行為、項(xiàng)目質(zhì)量及成本投入實(shí)際狀況，維持權(quán)責(zé)對(duì)等的良好局面，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使監(jiān)管職權(quán)時(shí)，也要主動(dòng)承擔(dān)因失職帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題。

六、結(jié)語

伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢(shì)，項(xiàng)目實(shí)施過程中確立了績(jī)效管理的重要地位。關(guān)于本課題還有哪些研究方向，筆者還做出如下幾點(diǎn)提議：

第一，針對(duì)更多領(lǐng)域內(nèi)的PPP項(xiàng)目展開研究，總結(jié)影響項(xiàng)目實(shí)施效果的各類因素，協(xié)助各行業(yè)結(jié)合各自項(xiàng)目特征，有針對(duì)性調(diào)整后就可以實(shí)際應(yīng)用。

第二，探究 PPP 項(xiàng)目績(jī)效管理體系內(nèi)的主體，創(chuàng)設(shè)績(jī)效管理的專職機(jī)構(gòu)，確保績(jī)效管理工作科學(xué)指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施過程，最大限度的地提升工作質(zhì)效。

第三，建立更完善的PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)資料庫(kù)，推行更有效的管理辦法，為不同參與方、行業(yè)管理PPP項(xiàng)目實(shí)施過程提供可靠的參考資料。

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（作者單位：福州中電科軌道交通有限公司）