論我國(guó)違法建筑強(qiáng)制拆除制度的完善

[摘 要]我國(guó)《行政強(qiáng)制法》對(duì)違法建筑強(qiáng)制拆除程序做了嚴(yán)格規(guī)定，但在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)未曾預(yù)料到的情況。對(duì)于在建違法建筑強(qiáng)制拆除的法律屬性問(wèn)題，應(yīng)區(qū)分為對(duì)在建違法建筑繼續(xù)搭建部分的強(qiáng)制拆除和整體強(qiáng)制拆除，前者屬于行政強(qiáng)制措施，后者屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行。針對(duì)違法建筑強(qiáng)制拆除制度公告程序模糊及利益失衡問(wèn)題，應(yīng)明確其公告程序并設(shè)置不同的違法建筑強(qiáng)制拆除機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]違法建筑；法律屬性；公告程序；拆除機(jī)制

違法建筑關(guān)乎公民的基本生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)利益，還涉及公共管理秩序，甚至嚴(yán)重影響著公共利益，一直是社會(huì)的焦點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《防洪法》等一系列法律法規(guī)對(duì)違法建筑強(qiáng)制拆除做了相關(guān)規(guī)定，尤其是《行政強(qiáng)制法》專門為其設(shè)置了特別程序。但在《行政強(qiáng)制法》具體實(shí)施的過(guò)程中，出現(xiàn)了一些立法機(jī)關(guān)未曾預(yù)料到的問(wèn)題。本文擬分析實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題并提出針對(duì)性建議，為違法建筑強(qiáng)拆實(shí)踐提供有益參考。

一、在建違法建筑強(qiáng)制拆除法律屬性之定位

《行政強(qiáng)制法》將規(guī)范強(qiáng)制拆除的條文列于“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”一章，力圖平息違法建筑強(qiáng)制拆除法律屬性之爭(zhēng)，但學(xué)界對(duì)于“在建違法建筑強(qiáng)制拆除”的法律屬性定位仍存在爭(zhēng)議。

（一）行政強(qiáng)制措施的法律屬性定位

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條將強(qiáng)制拆除認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施，與《行政強(qiáng)制法》第四十四條的規(guī)定不一致?！蹲罡呷嗣穹ㄔ旱谝谎不胤ㄍリP(guān)于行政審判法律適用若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》（以下簡(jiǎn)稱《會(huì)議紀(jì)要》）第二十六條就如何對(duì)兩者進(jìn)行理解適用做出了規(guī)定，明確將在建違法建筑的強(qiáng)制拆除認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施。

實(shí)踐中，江蘇省南通市中級(jí)人民法院〔2018〕蘇06行終192號(hào)蔣曉麗訴江蘇省南通市崇川區(qū)城市管理行政執(zhí)法局一案，二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，針對(duì)正在進(jìn)行的違法建設(shè)所采取的強(qiáng)制拆除，多為行政強(qiáng)制措施?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》與《行政強(qiáng)制法》相比而言，前者是實(shí)體法和特別法，后者是程序法和一般法，根據(jù)法律適用規(guī)則，強(qiáng)制拆除在建建筑應(yīng)遵守前者即《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)不停止反而繼續(xù)建設(shè)的行為，采取強(qiáng)制拆除或查封施工場(chǎng)地等措施進(jìn)行及時(shí)處理，不受后者規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行程序限制。故實(shí)踐中亦普遍認(rèn)為在建違法建筑強(qiáng)制拆除的法律屬性為行政強(qiáng)制措施。

（二）行政強(qiáng)制措施法律屬性定位不適當(dāng)

將在建違法建筑強(qiáng)制拆除的法律屬性定為行政強(qiáng)制措施不適當(dāng)。第一，并非所有實(shí)務(wù)部門都認(rèn)可。如山東省青島市中級(jí)人民法院〔2021〕魯02行終35號(hào)劉豐進(jìn)訴平度市大澤山鎮(zhèn)人民政府一案，涉案的是正在建設(shè)的違法建筑，但二審法院認(rèn)為，其強(qiáng)制拆除仍歸行政強(qiáng)制執(zhí)行行為范疇。河南省信陽(yáng)市中級(jí)人民法院〔2020〕豫15行終216號(hào)信陽(yáng)市浉河區(qū)人民政府五星街道辦事處與楊前書糾紛一案，涉案的亦是正在建設(shè)的違法建筑，而二審法院認(rèn)為街道辦事處應(yīng)履行催告程序并做出強(qiáng)制執(zhí)行決定書。第二，《會(huì)議紀(jì)要》給出的理由不充分。其二十六條認(rèn)同的理由只是將對(duì)在建違法建筑做出的“責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除”認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施的理由，不涉及對(duì)在建違法建筑采取“強(qiáng)制拆除”的法律屬性的認(rèn)定。第三，不完全符合行政強(qiáng)制措施的法律特征及區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中對(duì)在建違法建筑的拆除一般是整體拆除，是處分性行政行為，且違法建筑一經(jīng)拆除就不可復(fù)原，不符合行政強(qiáng)制措施的限權(quán)性和可復(fù)原性特征。此外，行政強(qiáng)制措施與執(zhí)行的根本區(qū)別在于前者的相對(duì)人負(fù)有不作為義務(wù)，后者的相對(duì)人負(fù)有作為義務(wù)[1]?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，相對(duì)人負(fù)有的限期拆除義務(wù)是作為義務(wù)，行政強(qiáng)制措施的法律屬性定位無(wú)法解釋為何相對(duì)人負(fù)有作為義務(wù)。第四，違法建筑之違法不限于其違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，還包括違反其他具體法律的內(nèi)容或程序要求及危害社會(huì)公共利益?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定僅適用于未取得許可證、未按照許可證要求的正在建設(shè)的違法建筑，不適用于違反其他法律規(guī)定的正在建設(shè)的違法建筑。

（三）在建違法建筑強(qiáng)制拆除法律屬性之矯正

正在建設(shè)的違法建筑的強(qiáng)制拆除分為對(duì)在建違法建筑繼續(xù)搭建部分的強(qiáng)制拆除和整體強(qiáng)制拆除。前者的快速拆除是為了保證違法建筑面積不再繼續(xù)擴(kuò)大，降低后期執(zhí)行難度，面臨的情況具有緊迫性和暫時(shí)性，也是對(duì)相對(duì)人繼續(xù)搭建違法建筑行為的限制，符合行政強(qiáng)制措施從屬性、暫時(shí)性和限權(quán)性的法律特征。相對(duì)人在收到限期拆除決定書后負(fù)有不繼續(xù)搭建違法建筑的不作為義務(wù)，亦符合區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，其法律屬性應(yīng)為行政強(qiáng)制措施。后者符合行政強(qiáng)制執(zhí)行的處分性和終局性法律特征，相對(duì)人負(fù)有自行拆除違法建筑的作為義務(wù)亦符合區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，故其法律屬性應(yīng)為行政強(qiáng)制執(zhí)行。

違法建筑所涉法律眾多，作為特別法的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不能滿足實(shí)踐中所有在建違法建筑的強(qiáng)制拆除需要，加之實(shí)務(wù)部門做法的不一致，有必要完善作為一般法的《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定。

二、我國(guó)違法建筑強(qiáng)制拆除制度存在的問(wèn)題

（一）違法建筑強(qiáng)制拆除公告程序模糊

《行政強(qiáng)制法》并未明確公告程序的具體操作辦法，只是為違法建筑強(qiáng)制拆除提供了一個(gè)基本框架。公告與催告之間的關(guān)系和適用順序及公告的主體、內(nèi)容有待深入探討。

首先，公告程序與催告程序不能相互替代。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的公告程序是在行為人不履行自行拆除的作為義務(wù)而有關(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)為需要強(qiáng)制拆除的情況下規(guī)定的。與《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的催告程序相比，公告程序是為有關(guān)機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除違法建筑規(guī)定的專門義務(wù)，兩者不能相互替代。其次，應(yīng)先催告再公告。催告僅針對(duì)當(dāng)事人，公告則是向社會(huì)公開宣告，會(huì)對(duì)當(dāng)事人的名譽(yù)造成不利影響。期待當(dāng)事人的自我履行是行政強(qiáng)制執(zhí)行法的核心精神，應(yīng)先采取一系列對(duì)當(dāng)事人影響輕微的告誡措施，預(yù)留給當(dāng)事人自我履行的機(jī)會(huì)，再逐次加強(qiáng)執(zhí)行的手段，采取對(duì)當(dāng)事人影響更大的公告程序[2]?！缎姓?qiáng)制法》第三十六條給予了當(dāng)事人收到催告書后進(jìn)行陳述和申辯的權(quán)利，當(dāng)事人的合法權(quán)益可以在催告階段得到保障。違法建筑強(qiáng)制拆除往往涉及當(dāng)事人的重大利益，如果先公告會(huì)使當(dāng)事人錯(cuò)過(guò)事先可以得到救濟(jì)的機(jī)會(huì)，造成無(wú)法挽回的巨大損失，故應(yīng)先催告再予公告。再次，公告的主體應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行違法建筑強(qiáng)制拆除決定的機(jī)關(guān)?！缎姓?qiáng)制法》沒(méi)有規(guī)定違法建筑強(qiáng)制拆除的具體公告主體，但其將公告程序規(guī)定于第四章即行政強(qiáng)制執(zhí)行程序中。這樣的立法設(shè)置意味著，行政機(jī)關(guān)做出公告時(shí)，違法建筑的處理已經(jīng)進(jìn)入到了強(qiáng)制執(zhí)行程序階段，故公告的主體應(yīng)當(dāng)是具有強(qiáng)制拆除權(quán)、負(fù)責(zé)執(zhí)行違法建筑強(qiáng)拆決定的行政機(jī)關(guān)。最后，公告的內(nèi)容應(yīng)具體。公告是執(zhí)法機(jī)關(guān)向社會(huì)大眾公開發(fā)布的公文，代表著國(guó)家對(duì)違法建筑的處理態(tài)度，也是催促當(dāng)事人自覺履行拆除違法建筑的義務(wù)，給予其自行糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，故公告的內(nèi)容必須明確具體[3]。

（二）違法建筑強(qiáng)制拆除制度利益失衡

在違法建筑強(qiáng)制拆除中，為切實(shí)保障當(dāng)事人合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)維護(hù)其程序性利益，為保護(hù)公共利益又需要快速拆除違法建筑而不免需要簡(jiǎn)化程序，如何平衡好兩者利益是強(qiáng)制拆除的重點(diǎn)[4]。違法建筑雖具有違法性，不是行為人的合法財(cái)物，但因?yàn)槠渑c當(dāng)事人的生產(chǎn)生活資料聯(lián)系緊密，且復(fù)原難度大，立法給予了相對(duì)人許多程序性權(quán)利以保障其合法權(quán)益。除一般的催告、聽取陳述申辯外，《行政強(qiáng)制法》第四十四條又專門規(guī)定了違法建筑強(qiáng)制拆除的公告程序和訴訟、復(fù)議時(shí)效屆滿執(zhí)行原則。執(zhí)行機(jī)關(guān)最終拆除某一違法建筑，須兩次履行告知當(dāng)事人的義務(wù)，而又因違法建筑強(qiáng)制拆除程序突破了訴訟、復(fù)議不停止執(zhí)行原則，執(zhí)行機(jī)關(guān)僅遵守上述期限的屆滿程序就需要至少半年時(shí)間。

違法建筑強(qiáng)制拆除程序的嚴(yán)格遵守維護(hù)了相對(duì)人合法權(quán)益的同時(shí)亦耗費(fèi)了極大的經(jīng)濟(jì)及時(shí)間成本，加重了行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。違法建筑通常建設(shè)容易但拆除困難，如果不能利用正在建設(shè)時(shí)的好時(shí)機(jī)將其拆除，不僅行為人投入的建材、人工等花費(fèi)及時(shí)間、精力會(huì)付之東流，執(zhí)行機(jī)關(guān)后續(xù)的拆除難度和成本也會(huì)大大提高，造成極大的資源浪費(fèi)。但嚴(yán)格、漫長(zhǎng)的行政程序要求往往使正在建設(shè)的違法建筑得不到及時(shí)拆除。實(shí)踐中有些違法建筑還涉及防洪、電力、水域、公共安全等，嚴(yán)格遵守法律會(huì)使這些違法建設(shè)得不到及時(shí)處理，漫長(zhǎng)的行政程序履行期間，公共利益將一直處于受損害、受威脅狀態(tài)，明顯不符合立法目的。違法建筑強(qiáng)制拆除的整個(gè)程序在立法價(jià)值取向上打破了平衡狀態(tài)，向行政相對(duì)人一方傾斜，面對(duì)現(xiàn)實(shí)中激增的違法建筑，公共利益得不到很好的保護(hù)。

分析我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范及相關(guān)司法實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)目前的違法建筑強(qiáng)制拆除制度仍然存在公告程序模糊、制度利益失衡等亟待解決的

問(wèn)題。

三、我國(guó)違法建筑強(qiáng)制拆除制度的完善

（一）明確違法建筑強(qiáng)制拆除公告程序

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的一般程序，又在第四十四條規(guī)定了違法建筑強(qiáng)制拆除的公告程序。但該法只規(guī)定了公告程序是行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除違法建筑的必經(jīng)程序，并未明確具體操作辦法，各地的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)亦不統(tǒng)一。為統(tǒng)一立法，相關(guān)司法解釋應(yīng)對(duì)公告與催告的適用順序及公告的主體、內(nèi)容予以明確?；诠媾c催告對(duì)當(dāng)事人的影響程度和救濟(jì)機(jī)會(huì)大小不同，相關(guān)司法解釋應(yīng)當(dāng)明確催告程序的適用先于公告程序。為使依法執(zhí)行原則在實(shí)踐中得到貫徹實(shí)施，相關(guān)司法解釋應(yīng)當(dāng)明確公告的主體為執(zhí)行違法建筑強(qiáng)制拆除決定的機(jī)關(guān)。為督促行政相對(duì)人及時(shí)履行義務(wù)，相關(guān)司法解釋應(yīng)明確公告的內(nèi)容至少包含：違法建筑地址、當(dāng)事人姓名；違法建筑強(qiáng)制拆除實(shí)施時(shí)間；公告時(shí)間、天數(shù)；包括救濟(jì)期限與途徑在內(nèi)的當(dāng)事人權(quán)利、義務(wù)；認(rèn)定違法建筑的事實(shí)、理由與依據(jù)等。

（二）設(shè)置不同的違法建筑強(qiáng)制拆除機(jī)制

我國(guó)目前的違法建筑強(qiáng)制拆除制度存在利益失衡，不能適應(yīng)實(shí)踐需要?？蓪⑦`法建筑分為已經(jīng)建成的違法建筑、正在搭建的違法建筑和緊急情況下的違法建筑，根據(jù)不同類型對(duì)其設(shè)置不同的拆除機(jī)制。已經(jīng)建成的違法建筑的強(qiáng)制拆除在《行政強(qiáng)制法》中已有全面規(guī)定，后兩種類型違法建筑的拆除機(jī)制則尚缺乏。

對(duì)于正在搭建的違法建筑，相對(duì)人在收到限期拆除決定書后繼續(xù)搶建，違背了其負(fù)有的不繼續(xù)搭建違法建筑的不作為義務(wù)，增加了后期拆除的成本，亦喪失了期待當(dāng)事人自我履行的可期待性，要及時(shí)予以制止。正在建設(shè)的違法建筑的強(qiáng)制拆除分為對(duì)在建違法建筑繼續(xù)搭建部分的強(qiáng)制拆除和整體強(qiáng)制拆除，前者屬于行政強(qiáng)制措施，后者屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行。立法者可以對(duì)《行政強(qiáng)制法》第四十四條的適用情形進(jìn)行限縮解釋，并進(jìn)一步擴(kuò)大行政強(qiáng)制措施中“其他強(qiáng)制措施”的外延。具體而言，通過(guò)修改法律或制訂司法解釋，將《行政強(qiáng)制法》第四十四條的適用情形限定為非緊急情況下已經(jīng)完成的違法建筑與正在建設(shè)的違法建筑的整體強(qiáng)制拆除，明確行政機(jī)關(guān)具有對(duì)當(dāng)事人繼續(xù)搭建部分實(shí)施快速拆除等其他行政強(qiáng)制措施權(quán)，即構(gòu)建在建違法建筑繼續(xù)搭建部分快速?gòu)?qiáng)制拆除機(jī)制，及時(shí)制止當(dāng)事人的繼續(xù)建設(shè)行為。此機(jī)制的適用前提是違法建筑正在進(jìn)行。對(duì)于違法建筑“正在進(jìn)行”的判斷，由于實(shí)踐中很多建筑物的建筑面積較小、成本較低、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、隱蔽性強(qiáng)，數(shù)日甚至數(shù)小時(shí)即可完成，往往未被發(fā)現(xiàn)即已竣工，若一味嚴(yán)格限定違法建設(shè)“正在進(jìn)行”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致對(duì)此類行為的縱

容[5]。因此，對(duì)違法建設(shè)“正在進(jìn)行”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不能過(guò)于局限，應(yīng)當(dāng)包括合理期間內(nèi)行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人已經(jīng)建設(shè)完成的違法建筑、行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆除時(shí)當(dāng)事人正在建設(shè)的違法建設(shè)和當(dāng)事人不聽行政機(jī)關(guān)勸告繼續(xù)建設(shè)并建設(shè)完成的違法建筑。

緊急情況下的違法建筑是指違法建筑正在嚴(yán)重?fù)p害或威脅著公共利益、公共安全，不盡快將其拆除會(huì)造成不可挽回的損害。這時(shí)，行政執(zhí)行機(jī)關(guān)若嚴(yán)格遵循行政強(qiáng)制執(zhí)行程序要求至少需要半年時(shí)間，明顯不當(dāng)，因此，有必要為其設(shè)置特殊拆除機(jī)制，即設(shè)置緊急情況下的違法建筑強(qiáng)制拆除機(jī)制。立法可以在保證必要程序的前提下簡(jiǎn)化行政程序，縮短執(zhí)行程序所需時(shí)間，如突破違法建筑強(qiáng)制拆除的特殊程序，遵循復(fù)議、訴訟不停止執(zhí)行原則。應(yīng)當(dāng)注意，建筑一旦被拆除就難以復(fù)原，此特殊程序可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害相對(duì)人的合法權(quán)益，因此要嚴(yán)格限制?？梢酝ㄟ^(guò)相關(guān)司法解釋將該特殊程序限定在情況緊急的條件下，規(guī)定必須是違法建筑存在嚴(yán)重的安全隱患，不立即拆除極有可能嚴(yán)重?fù)p害公共利益時(shí)才能適用該程序[6]。

結(jié)束語(yǔ)

隨著社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的違法建筑強(qiáng)制拆除制度也在不斷優(yōu)化和完善。但觀察執(zhí)法和司法實(shí)踐，現(xiàn)行違法建筑強(qiáng)制拆除制度仍存在公告程序模糊、利益失衡等問(wèn)題。針對(duì)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的上述問(wèn)題，本文提出明確公告程序、設(shè)置不同拆除機(jī)制的建議，以期對(duì)我國(guó)違法建筑強(qiáng)制拆除制度的完善有所幫助。當(dāng)然，我國(guó)違法建筑強(qiáng)制拆除制度涉及的法律問(wèn)題遠(yuǎn)不止于此，期待后續(xù)研究不斷深入，期待我國(guó)違法建筑強(qiáng)制拆除制度日趨完善。

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作者簡(jiǎn)介：孫亞盼（1998— ），女，漢族，河南洛陽(yáng)人，湖南師范大學(xué)，在讀碩士。

研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。