長三角區(qū)域公平競爭審查監(jiān)督機制的困境檢視與優(yōu)化進路

畢金平，趙永康

摘要：長三角區(qū)域目前采取了內(nèi)外結(jié)合的公平競爭審查監(jiān)督方式，但內(nèi)部監(jiān)督自我約束與府際競爭引發(fā)的控權(quán)失靈使其存在較大的局限性，內(nèi)部監(jiān)督的標準、頻次及結(jié)果回應(yīng)也亟待明確。此外，反壟斷執(zhí)法與聯(lián)席會議的外部監(jiān)督缺乏剛性約束作用，公眾投訴舉報機制亟待解決實體和程序缺陷。這些問題的出現(xiàn)與長三角區(qū)域特殊的法治、經(jīng)濟、文化環(huán)境有關(guān)，應(yīng)在深入分析現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，有針對性地對監(jiān)督機制進行優(yōu)化。在內(nèi)部監(jiān)督方面，應(yīng)增進內(nèi)部監(jiān)督主體開展政策評估的內(nèi)在動力，加強標準建設(shè)，妥當確立程序治理的基本范式，保障評估結(jié)果的有效利用。在外部監(jiān)督方面，應(yīng)構(gòu)建長三角區(qū)域投訴反饋回應(yīng)機制，通過人大立法監(jiān)督提升公平競爭審查的權(quán)威與效用，完善公平競爭司法審查機制。

關(guān)鍵詞：長三角區(qū)域一體化；公平競爭審查；內(nèi)部監(jiān)督；外部監(jiān)督

中圖分類號：D922.29文獻標識碼：A文章編號：1672-1101（2023）06-0014-09

The Predicament Inspection and Optimizing Path of the Fair Competition?Review and? Supervision Mechanism in the Yangtze River Delta Region

BI Jinping， ZHAO Yongkang

（School of Law，Anhui University，Hefei? 230601，China）

Abstract： Currently， the Yangtze River Delta region adopts a combination of internal and external fair competition review supervision， but the self-restraint of internal supervision and the failure of control caused by inter-governmental competition make it more limited， and the standards， frequency and response to results of internal supervision need to be clarified. Moreover， the external supervision of anti-monopoly enforcement and joint meetings lacks rigidity and constraints， and the public complaint and reporting mechanism urgently needs to address substantive and procedural deficiencies. The emergence of these problems is related to the special rule of law， economic and cultural environment of the Yangtze River Delta region， and the monitoring mechanism should be optimized in a targeted manner based on an in-depth analysis of the existing problems. In terms of internal supervision， the internal supervisory bodies should be motivated to carry out policy evaluations， standards should be strengthened， the basic paradigm of procedural governance should be properly established， and the effective use of evaluation results should be guaranteed. In terms of external supervision， a feedback and response mechanism for complaints in the Yangtze River Delta region should be established， the authority and effectiveness of the fair competition review should be enhanced through legislative supervision by the National People's Congress （NPC）， and the judicial review mechanism for fair competition should be improved.

Key words：regional integration in the Yangtze River Delta; fair competition review; internal oversight; external oversight

強化競爭政策實施是長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展的必要保障。但需明確的是，長三角區(qū)域一體化發(fā)展并不是要實施區(qū)域性的競爭政策，也不是要利用競爭政策要素推動區(qū)域一體化發(fā)展，而是要通過清理區(qū)域性保護措施來取消區(qū)域內(nèi)市場準入限制，從而確立市場在資源配置中的決定性作用。在此基礎(chǔ)上，長三角區(qū)域一體化中公平競爭審查的首要問題已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾吻袑嵉匕压礁偁帉彶橹贫嚷涞綄嵦帲瑢嵤┲攸c也轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)劃，以實現(xiàn)統(tǒng)一的公平競爭審查制度［1］。而監(jiān)督機制是公平競爭審查工作的重要組成部分，其設(shè)立目的在于將“自我矯正”置于充分的“外部約束”之下，減少政策制定機關(guān)實行自我審查的弊端，保障審查主體正當、合理地行使公平競爭審查權(quán)。因此，有必要對長三角區(qū)域公平競爭審查監(jiān)督機制面臨的困境或問題進行深入分析，因地制宜，針對性地提出切實可行的優(yōu)化建議，以多層面、多形式、多角度的監(jiān)督機制來督促審查主體嚴格依照審查標準及程序完成公平競爭審查工作，為區(qū)域經(jīng)濟活動創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，消除區(qū)域市場壁壘，促進商品和要素的自由流動，帶動長江經(jīng)濟帶和華東地區(qū)發(fā)展，形成高質(zhì)量的區(qū)域集群。

一、長三角區(qū)域公平競爭審查監(jiān)督機制之現(xiàn)狀

目前，長三角三省一市與公平競爭審查制度有關(guān)的一系列配套文件中，監(jiān)督機制的依據(jù)分布較為零散。如，《江蘇省公平競爭審查抽查工作辦法》（以下簡稱《江蘇抽查辦法》）和《安徽省公平競爭審查政策措施抽查評估暫行辦法》（以下簡稱《安徽評估辦法》）是地方政府專門制定的涉公平競爭審查監(jiān)督機制的規(guī)范性文件?！墩憬∈袌霰O(jiān)督管理局等四部門關(guān)于進一步落實公平競爭審查制度的意見》（以下簡稱《浙江意見》）和《上海市人民政府關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見〉的實施意見》（以下簡稱《上海意見》）則分別在部分條文中單獨對監(jiān)督機制作出了規(guī)定。結(jié)合文件規(guī)定和實踐做法，長三角區(qū)域目前采用的是內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的公平競爭審查監(jiān)督方式。

（一）長三角區(qū)域公平競爭審查的內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是指政策制定主體或其上級機關(guān)對公平競爭審查工作的自我監(jiān)督，主要包括對經(jīng)公平競爭審查的政策措施所進行的定期評估以及對適用例外規(guī)定的政策措施所進行的逐年評估［2］。內(nèi)部監(jiān)督在實質(zhì)上是基于制度保障的需要，由審查主體自行通過內(nèi)部監(jiān)督機制對公平競爭審查工作進行的“再審查”［3］。從制度規(guī)范和實踐效果來看，長三角區(qū)域公平競爭審查內(nèi)部監(jiān)督的主體主要為政策制定機關(guān)或是上級機關(guān)，其在抽查評估時間和方式上都具有一定的自主決定權(quán)，一般會采用定期評估的方式，或者在清理存量政策措施時一并進行評估。因此，內(nèi)部監(jiān)督主體可以建立專門的政策措施定期評估工作機制。經(jīng)定期評估后認為現(xiàn)行有效的政策措施應(yīng)審未審的，應(yīng)及時補做審查。發(fā)現(xiàn)存在違反審查標準或者未達到預期實施效果的政策措施，內(nèi)部監(jiān)督主體應(yīng)啟動糾錯程序，按照有關(guān)規(guī)定停止執(zhí)行或者調(diào)整有關(guān)政策措施，盡可能減少此類政策措施對正常市場競爭秩序的消極作用。

（二）長三角區(qū)域公平競爭審查的外部監(jiān)督

由于自我審查主體進行的內(nèi)部監(jiān)督通常會留下較大的自我庇護空間，內(nèi)部監(jiān)督可能會成為審查主體或特定市場主體謀取私利的工具，即監(jiān)督工作的公正性存疑。伴隨公平競爭審查制度在長三角地區(qū)持續(xù)深入實施，許多限制、排除競爭的行為也會愈發(fā)隱蔽而難以發(fā)覺［4］。尤其是在大多數(shù)自我審查主體缺乏專業(yè)競爭評估能力和競爭執(zhí)法經(jīng)驗的情況下［5］，很難保證評估效果及判斷的準確性，因此有必要利用外部監(jiān)督來完善公平競爭審查的監(jiān)督機制。目前，長三角區(qū)域公平競爭審查的外部監(jiān)督方式主要有反壟斷執(zhí)法監(jiān)督、聯(lián)席會議以及公眾投訴舉報機制3種形式。

具體而言，反壟斷執(zhí)法監(jiān)督是指反壟斷執(zhí)法機構(gòu)通過對政策制定機關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的查處來督促其完成公平競爭審查工作。如，《安徽評估辦法》第8條明確規(guī)定，現(xiàn)行有效的政策措施應(yīng)審未審或者存在違反審查標準問題而涉嫌違反《反壟斷法》，反壟斷執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當依法調(diào)查并處理?！墩憬庖姟返?條第3項要求對涉嫌違反《反壟斷法》的舉報投訴，由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)依法調(diào)查核實后向有關(guān)上級機關(guān)提出處理建議，上級機關(guān)要責令政策制定機關(guān)整改。聯(lián)席會議是指公平競爭審查工作部門聯(lián)席會議。在審查中，若出現(xiàn)較大爭議或者需要協(xié)調(diào)各部門意見的問題，可以提請同級聯(lián)席會議協(xié)調(diào)。聯(lián)席會議辦公室負責審查同級政策制定機關(guān)提交的公平競爭審查工作報告，并定期評估經(jīng)審查后的政策措施實施情況，由此來實現(xiàn)公平競爭審查的外部監(jiān)督。如《江蘇抽查辦法》第2條明確指出，應(yīng)由各級聯(lián)席會議牽頭組織，開展公平競爭審查抽查評估。聯(lián)席會議制度形成了一個緊密聯(lián)系的對話機制，強化了公平競爭審查在制度實施方面的信息溝通和監(jiān)督工作，有助于促進其他行政部門參與到公平競爭審查的監(jiān)督把關(guān)中，避免行政部門相互推諉。公眾投訴舉報是公平競爭審查工作的重要組成部分。在保障知情權(quán)的基礎(chǔ)上，公眾在審查前和審查后都可以向政策制定機關(guān)反映或向其上一級機關(guān)、本級及以上市場監(jiān)管部門舉報，目的是強化權(quán)力運行的社會監(jiān)督和約束。長三角區(qū)域是改革開放的排頭兵、領(lǐng)頭雁，區(qū)域市場存在著大量的“政策之治”，種類繁雜、形式多樣、數(shù)量巨大。公眾投訴舉報可以提高審查機關(guān)的工作效率，便于審查機關(guān)準確定位公眾利益訴求，有針對性地填補審查漏洞，規(guī)范自身行為。

綜上可知，長三角區(qū)域公平競爭審查在總體上采取了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督方式。同時，由于內(nèi)部監(jiān)督主體與審查主體存在重合且與政策措施有較為密切的利益關(guān)系，自我約束的內(nèi)部監(jiān)督難免受到所在組織的控制，實施存在較大局限性［6］。長三角區(qū)域應(yīng)當大力倚重外部監(jiān)督機制來克服政策制定機關(guān)實行自我審查的弊端，防止公平競爭審查權(quán)的異化。反壟斷執(zhí)法監(jiān)督、聯(lián)席會議以及公眾投訴舉報機制作為公平競爭審查外部監(jiān)督機制的3大重要形式，其制度設(shè)想是通過對公平競爭審查工作進行客觀、專業(yè)、全面監(jiān)督，在更廣闊的層面確保政府干預市場的行為符合社會公共利益，保障公平競爭審查秩序的構(gòu)建及維護。

二、長三角區(qū)域公平競爭審查監(jiān)督機制之困境

現(xiàn)階段，長三角三省一市尚未構(gòu)建完善的公平競爭審查監(jiān)督機制，相關(guān)文件對體系化監(jiān)督缺乏細致的規(guī)定且較為原則化［7］。監(jiān)督機制本身也存在著固有的弊端，很難對公平競爭的自我審查起到實際的約束，致使長三角區(qū)域公平競爭審查制度的預期目標難以達成。長三角區(qū)域內(nèi)政策制定機關(guān)制定并實施的違規(guī)政策文件會引發(fā)企業(yè)壟斷、行業(yè)壁壘、地方封鎖等損害市場主體權(quán)益的行為，阻礙省、市間資金、商品、服務(wù)等要素流通，不利于實現(xiàn)長三角區(qū)域市場一體化［8］，因此亟待厘清監(jiān)督機制本身及其實際運行中所面臨的難題，并在此基礎(chǔ)上探尋實際、可靠、合理的優(yōu)化路徑，以保障長三角區(qū)域公平競爭審查高效運行，實現(xiàn)各省、市利益以及區(qū)域普遍共同利益的最大化［9］。

（一）內(nèi)部監(jiān)督方面

1.內(nèi)部人陷阱：自我約束與府際競爭引發(fā)的控權(quán)失靈。公平競爭審查的控權(quán)失靈，主要表現(xiàn)為審查主體作為內(nèi)部主體能夠控制公平競爭審查的運行體系，從而規(guī)避或抵抗其他主體對公平競爭審查的制約，使其他主體因陷入“內(nèi)部人陷阱”而無法發(fā)揮作用［10］。內(nèi)部監(jiān)督同自我審查模式一樣存在著非常明顯的控權(quán)失靈，這是因為內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部審查在主體上存在重合，“參賽者”與“裁判員”的雙重身份使自我約束的內(nèi)部監(jiān)督難免受到所在組織的控制，不僅難以保證結(jié)果公正，也不契合程序正義的要求。而自我約束是內(nèi)部監(jiān)督的本質(zhì)，內(nèi)部監(jiān)督能否順利實施主要取決于內(nèi)部監(jiān)督主體的自愿與自覺?；蛘哒f政策制定機關(guān)及其上級機關(guān)是否有足夠的愿望和動力去對公平競爭審查工作進行監(jiān)督才是問題的關(guān)鍵所在，這也是我們反思內(nèi)部監(jiān)督機制的邏輯起點。

這種內(nèi)部監(jiān)督的控權(quán)失靈理論擴張到了長三角區(qū)域一體化中的府際競爭問題。由于長三角區(qū)域一體化并非有益于保障所有區(qū)域成員利益，資源和要素往往會向龍頭或中心地區(qū)聚集，產(chǎn)生明顯的“虹吸效應(yīng)”，從而與地方政府治理存在利益沖突參見鄭和園《長三角科技創(chuàng)新共同體的協(xié)同共治格局：困境、基礎(chǔ)與關(guān)鍵》（《上海法學研究》集刊2021年第14卷第238-247頁）。。在沒有實際約束的情況下，地方政府，尤其是在府際競爭中處于落后地位的地方政府，其出臺的政策措施可能會忽視區(qū)域一體化發(fā)展，追求地方私利，甚至會構(gòu)筑行業(yè)壁壘，從而引發(fā)行政壟斷限制競爭等問題。因此，僅期望政策制定機關(guān)及其上級機關(guān)從客觀公正的角度出發(fā)，依靠自我監(jiān)督來達到公平競爭審查標準是不切實際的，而且自我監(jiān)督也會回避對公平競爭審查權(quán)的控制。要保障監(jiān)督的效果，監(jiān)督者應(yīng)當比被監(jiān)督者有更高的權(quán)威且與被監(jiān)督者相分離，而在缺乏區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)一的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的情況下，長三角公平競爭審查內(nèi)部監(jiān)督的方式存在著不可克服的內(nèi)在局限，所以不能過多地把公平競爭審查目標的實現(xiàn)寄托在內(nèi)部審查和內(nèi)部監(jiān)督的程序和制度之上。

2.內(nèi)部監(jiān)督的制度困境：標準模糊、頻次偏差與結(jié)果虛置。雖然內(nèi)部監(jiān)督機制存在著自我約束和控權(quán)失靈的弊端，但內(nèi)部監(jiān)督模式本身是綜合考量多種因素而作出的穩(wěn)妥可行的合理選擇。長三角區(qū)域存在著大量涉及市場主體經(jīng)濟活動的政策措施，無論是在體制、法理上還是在實踐中都難以組建一個獨立機關(guān)對其進行專門評估。而政策制定機關(guān)及其上級機關(guān)對于相關(guān)領(lǐng)域?qū)嶋H情況以及政策措施制定背景等都較為了解和熟悉，通過內(nèi)部評估與自我審查相配合，可以規(guī)避政策措施局域性和滯后性壁壘，具有一定的正當性和必然性。但目前，長三角區(qū)域公平競爭審查內(nèi)部評估制度在標準、頻次及結(jié)果回應(yīng)等方面存在著一些困境亟待解決。

首先，評估的標準并不明確。內(nèi)部評估的根本在于政策措施是否契合公平競爭要求，包含事實、技術(shù)及價值等層面，而評估標準是衡量政策措施是否符合要求的判斷依據(jù)，同政策與目標、充分與公平、效益與效率相對應(yīng)?，F(xiàn)階段，內(nèi)部監(jiān)督的評估標準整體模糊，難以通過計量標準來衡量，主觀干擾因素較強。如，《上海意見》第3條第3項要求政策制定機關(guān)對政策措施影響公平競爭的情況進行評估，但是對于如何設(shè)定評估標準以及評估信息的管理、統(tǒng)計等問題并未明確，僅交由政策制定機關(guān)自己負責把控，缺乏制度約束。這種模糊的評估標準為內(nèi)部監(jiān)督回避、抵抗公平競爭審查權(quán)的控制保留較大空間，也無法滿足評估科學量化與優(yōu)化需求。

其次，評估的頻次存在偏差。結(jié)合公平競爭審查制度的整體特征可知，內(nèi)部評估的全面性與及時性是評估的關(guān)鍵。內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)應(yīng)嚴格跟蹤評估以應(yīng)對復雜的市場競爭環(huán)境，減少沖突，避免政策施行危機?！墩憬庖姟返?條第3項原則性地規(guī)定了定期評估時間一般為3年，同時也賦予了監(jiān)督主體自行裁量評估頻次和時間的權(quán)力。而長三角區(qū)域一體化兼具區(qū)域金融、財政、稅收、產(chǎn)業(yè)集聚功能及輻射功能，具有復雜性、多元性等特點，為期3年的評估頻次必定將嚴重滯后于一體化發(fā)展的需要。此外，隨意賦予監(jiān)督主體自由裁量權(quán)也會使部分監(jiān)督主體長期忽視相關(guān)政策措施的修改、完善或清理，不愿或怠于自我監(jiān)督，進而影響內(nèi)部評估的效果。

最后，內(nèi)部評估的結(jié)果虛置。相關(guān)部門及人員應(yīng)以評估結(jié)果為調(diào)整依據(jù)，使政策制定機關(guān)及其上級機關(guān)在政策制定、實施、終止等過程中，借助懲戒、激勵、公開等機制促進新政策合理化、科學化變革。當前，長三角區(qū)域公平競爭審查內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有形成完整的評估結(jié)果回應(yīng)制度，促進機制亦處于缺位狀態(tài)。定期評估完成后，并沒有監(jiān)督機構(gòu)負責對評估結(jié)果的真實性及準確性進行全面復核［11］。有關(guān)條款中也并未明確如何對涉嫌違反公平競爭審查標準的政策措施進行清理，以及如何進行政策措施的二次評估。結(jié)果回應(yīng)機制的缺失將可能放任監(jiān)督主體“自說自話”，意味著定期評估流于形式。

（二）外部監(jiān)督方面

1.反壟斷執(zhí)法與聯(lián)席會議：相對分離機制缺乏剛性約束作用。為了克服內(nèi)部監(jiān)督模式的局限，外部監(jiān)督機制試圖在監(jiān)督過程中與政策制定機關(guān)及其上級機關(guān)相分離，并通過社會渠道將內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，以此加強自我審查的效能。但是，受困于體制、機制的束縛，外部監(jiān)督的相對分離機制并不能對公平競爭審查產(chǎn)生實質(zhì)上的約束作用。下文從反壟斷執(zhí)法與聯(lián)席會議兩個方面對此進行窺探。

其一，反壟斷執(zhí)法方面。長三角區(qū)域涉公平競爭審查的文件規(guī)定，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)有權(quán)督促政策制定機關(guān)的審查工作，涉嫌違反《反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出建議，上級機關(guān)要責令政策制定機關(guān)整改。這里的“建議”顯然缺乏剛性約束力，且反壟斷執(zhí)法機構(gòu)無法作出具有法律效力的審查結(jié)論。同時，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)按什么方式、程序進行調(diào)查核實，上級機關(guān)收到處理建議后有哪些后續(xù)程序，責令整改的決定有無溯及力？若責令整改后仍沒有達到公平競爭審查標準，該如何處理，上級機關(guān)是否能夠直接改變或撤銷？雖然政策制定機關(guān)通常不會直接對抗上級機關(guān)的意見或者充耳不聞，但這依然是立法上的明顯疏漏［12］。將反壟斷執(zhí)法機構(gòu)納入公平競爭審查的監(jiān)督主體是期望通過加強反壟斷執(zhí)法機構(gòu)查處壟斷案件的力度給政策制定機關(guān)施壓，迫使其持續(xù)進行公平競爭審查工作［13］，但在實踐中，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)很少適用這一規(guī)定，側(cè)面說明其合理性和可行性是值得推敲的。

其二，聯(lián)席會議方面。聯(lián)席會議職能作用發(fā)揮不佳，特別是在受理投訴舉報、會審以及抽查評估等方面。《安徽省公平競爭審查舉報處理暫行辦法》第4條規(guī)定，聯(lián)席會議處理舉報線索的原則是“誰制定、誰負責”，并且聯(lián)席會議需將舉報線索分送政策制定機關(guān)負責處理。這直接從根本上否定了聯(lián)席會議調(diào)查處理的權(quán)力。同時，就政策措施會審而言，是否進行提請協(xié)調(diào)或請示匯報，均由政策制定機關(guān)視情況進行，本質(zhì)上是政策制定機關(guān)自我裁量的一種可選擇性程序。即使聯(lián)席會議認定某些政策措施涉嫌損害公平競爭，也沒有最終處置權(quán)，更無權(quán)要求政策制定機關(guān)履行相應(yīng)的命令或決定。實際上，聯(lián)席會議機制在性質(zhì)上更接近于一種內(nèi)部的議事機制，只能應(yīng)政策制定機關(guān)的請求而提供咨詢意見、監(jiān)督審查和指導協(xié)調(diào)，更遑論其是否具有強制的法定約束力。

總之，雖然反壟斷執(zhí)法監(jiān)督和聯(lián)席會議監(jiān)督具備較強的專業(yè)能力且較為集中，初步實現(xiàn)了審查主體與監(jiān)督主體的相對分離，在一定程度上克服了自我審查存在的弊端，但這兩種監(jiān)督機制仍是行政體制內(nèi)的自我循環(huán)，很難從根本上完全擺脫內(nèi)部監(jiān)督的局限性。因此，在完善現(xiàn)有外部監(jiān)督機制的同時，有必要考慮從行政系統(tǒng)之外引入更公正、權(quán)威的監(jiān)督主體，以補強和健全監(jiān)督機制的實施效果與體系建構(gòu)。

2.公眾投訴舉報機制：實體和程序缺陷致其收效甚微。公眾投訴舉報機制在長三角區(qū)域公平競爭審查中并未得到有效落實。通過檢索，并沒有發(fā)現(xiàn)關(guān)于公平競爭審查部門在收到投訴或舉報后對相關(guān)政策措施進行調(diào)整的信息。這反映了公眾投訴舉報機制實施的影響力和效果不強，投訴渠道和反饋在實體構(gòu)建和程序設(shè)計上均存在一些缺陷。首先，在實體構(gòu)建上，投訴機制的定位較為模糊。相關(guān)文件僅明確了投訴舉報是公平競爭審查的輔助機制，而沒有在制度構(gòu)建上將其作為公平競爭審查的一項長效機制，實施具有較大被動性。這顯然與作為公平競爭審查制度藍本的澳大利亞競爭中立澳大利亞競爭中立制度中投訴程序規(guī)定清晰，在聯(lián)邦和地方均設(shè)立了各種具體制度來處理有關(guān)競爭中立的投訴。RENNIE M，LINDSAY? F.Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises in Australia： Review of Practices and their Relevance for Other Countries［R］.Paris： OECD Publishing， 2011：26-27.（Australian Competitive Neutrality）和歐盟國家援助制度歐盟國家援助投訴機制盡管存在著程序拖延、效率低下的問題，但其也有著完善的程序規(guī)則和多年的處理經(jīng)驗。FRANCOIS-CHARLES LAPREVOTE. A Missed Opportunity： State Aid Modernization and Effective Third Parties Rights in State Aid Proceedings［J］. European State Aid Law Quarterly， 2014（3）：426-439.（EU State Aid）明顯不同。其次，投訴機制適用的對象并不全面。如，《江蘇省公平競爭審查舉報處理辦法》第2條將適用對象表述為“政策制定機關(guān)涉嫌未進行公平競爭審查或者違反審查標準出臺政策措施”?！渡虾Ｒ庖姟返?條第4項則將其表述為“對涉嫌違反公平競爭審查標準的政策措施”。從字面含義看，前者傾向于在程序上未經(jīng)公平競爭審查就頒布的增量政策措施；而后者傾向于在實質(zhì)上違反公平競爭標準，存在限制、排除競爭內(nèi)容的存量政策措施?？梢?，這兩個文件對于投訴機制適用對象的規(guī)定均存在一定缺陷。最后，在程序設(shè)計上，接收和處理投訴舉報的程序不健全?！墩憬庖姟返?條第3項并沒有對上級機關(guān)如何責令政策制定機關(guān)整改以及市場監(jiān)督部門如何向政策制定機關(guān)提出整改建議作出具體規(guī)定。而且當舉報人遞交申請時，《江蘇省公平競爭審查舉報處理辦法》第8條第3項規(guī)定舉報人需要以書面形式提供相關(guān)事實依據(jù)，但對于“相關(guān)事實依據(jù)”具體應(yīng)當滿足的要求也并無詳細規(guī)定。作為局外人的舉報者不僅很難把握證據(jù)標準，對于政策措施是否違反審查標準也缺乏必要的專業(yè)能力，導致大量無效舉報信息出現(xiàn)，降低了政策制定機關(guān)和市場監(jiān)督部門處理舉報信息的工作效率，也為相關(guān)機構(gòu)拒絕、敷衍接受舉報與投訴提供了借口和理由。

三、長三角區(qū)域公平競爭審查監(jiān)督機制之優(yōu)化進路

（一）優(yōu)化長三角區(qū)域公平競爭審查的內(nèi)部監(jiān)督

1.增進內(nèi)部監(jiān)督主體開展政策評估的內(nèi)在動力。美國行政法學家斯圖爾特認為，行政法的傳統(tǒng)模式是一種消極的模式，并未觸及政府“積極行政的一面”，無法解決行政裁量權(quán)的濫用問題［14］。而公平競爭審查內(nèi)部監(jiān)督的自我糾錯、自我扼制等機制可以在有限的范圍內(nèi)發(fā)揮政策制定機關(guān)及其上級機關(guān)積極行政的內(nèi)發(fā)性優(yōu)勢。正如前文所言，內(nèi)部監(jiān)督在本質(zhì)上是一種自我約束，政策制定機關(guān)及其上級機關(guān)的自覺與自愿在很大程度上決定了監(jiān)督的效果。由于府際競爭與博弈，政策制定機關(guān)及其上級機關(guān)為保護地方私利，很可能不會有足夠的動力對政策措施進行“再審查”。因此，有必要增進內(nèi)部監(jiān)督主體的權(quán)能，調(diào)動內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)開展評估的內(nèi)在積極性，挖掘外部資源，激發(fā)主動維護市場秩序的意識。對此，本文提出以下兩種處理方式：其一，在完善內(nèi)部機制基礎(chǔ)上提高監(jiān)督機關(guān)開展評估的能力和自覺性。內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)應(yīng)加強組織保障、優(yōu)化內(nèi)部組織架構(gòu)以實現(xiàn)科學合理的權(quán)力配置，可以將政策措施評估工作納入辦公機制，以信息化、專業(yè)化優(yōu)勢加強程序約束，以考核促進公平競爭審查［15］。其二，在中央的競爭政策指導下，三省一市可以考慮建立區(qū)域聯(lián)席會議制度，充分利用區(qū)域聯(lián)席會議進行利益協(xié)調(diào)，以利益衡量原則為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌解決一體化過程中的權(quán)限沖突和利益沖突，統(tǒng)一實施競爭政策，消除執(zhí)法差異，實現(xiàn)整體利益最大化、損害最小化。

2.標準建設(shè)是實現(xiàn)政策內(nèi)容科學評估的前提。科學、可信的評估標準是有效評估的前提和依據(jù)。政策內(nèi)容的科學評估應(yīng)充分結(jié)合公平競爭審查標準，對經(jīng)公平競爭審查后實施的政策措施采取定量和定性相結(jié)合的評估方法進行實質(zhì)審查。為增強標準的有效性和可行性，使相關(guān)主體能夠理解和把握標準，建議建立“基本標準+細化標準”的雙層標準體系，以一體化發(fā)展為戰(zhàn)略目標，深刻權(quán)衡政策措施實行后的經(jīng)濟效率、社會需求和市場公平等基礎(chǔ)因素。在標準建設(shè)過程中，還應(yīng)當重視第三方評估機構(gòu)獨立性和專業(yè)性的治理價值，明確第三方評估機構(gòu)參與評估的機制、程序及其遴選、確認方式等。此外，評估的標準不能固定僵化，可以借鑒歐盟的機制建立長三角區(qū)域統(tǒng)一的國家援助管控，以各地區(qū)社會基礎(chǔ)設(shè)施的差異和經(jīng)濟發(fā)展倡議的不同進行網(wǎng)格化區(qū)分，根據(jù)實施環(huán)境動態(tài)調(diào)整豁免的量化評估指標［16］。還可以利用反壟斷執(zhí)法監(jiān)督、社會聽證、專家咨詢等方式保障評估標準的科學性、實效性和靈活性，確保及時、準確地清理或調(diào)整不符合公平競爭審查標準或適用例外規(guī)定但未達到預期效果的政策措施。

3.妥當確立內(nèi)部評估程序治理的基本范式。評估程序是內(nèi)部評估的重點，盡管公平競爭審查后的政策措施有不同的類型，評估的具體程序無法全部規(guī)范化，但可通過程序制度的剛性作用予以保障，以形成相對客觀的評估內(nèi)容。內(nèi)部評估應(yīng)當明確體系性和全面性的要求，建立完整的啟動—實施—結(jié)論—反饋程序，在明晰不同評估程序統(tǒng)一性和差異性基礎(chǔ)上，為評估提供預測和判斷條件，為評估實施過程設(shè)立針對性的方針指標。此外，在采取定期評估方式的同時，應(yīng)根據(jù)政策措施實施階段及效果進行分階段多頻次評估?？紤]到內(nèi)部監(jiān)督主體自由決定評估周期的弊端，必須主動公開啟動內(nèi)部評估的具體情形，如市場主體反映強烈、對市場競爭影響較大、與區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略相沖突等，有針對性地將保障市場公平競爭與區(qū)域政策方針優(yōu)化相適應(yīng)。

4.保障內(nèi)部評估結(jié)果的有效回應(yīng)。評估結(jié)果回應(yīng)，是指政策制定機關(guān)以確定的方式與內(nèi)容對評估結(jié)果及時有效利用并落實到相關(guān)部門行動中。評估結(jié)果為政策的立、改、廢提供核心依據(jù)。對于經(jīng)公平競爭審查出臺的政策措施，經(jīng)定期評估后認為政策措施違反審查標準的要及時廢止或者修改，對于適用例外規(guī)定出臺的政策措施，經(jīng)逐年評估后認為未達到預期效果的要及時停止執(zhí)行或者進行調(diào)整。在側(cè)重結(jié)果回應(yīng)內(nèi)容的同時，還應(yīng)多途徑完善結(jié)果回應(yīng)方式，主要包括以下途徑：其一是信息公開。評估主體應(yīng)當將定期評估和逐年評估情況與結(jié)果向利害相關(guān)人公開，并在進行決策時將相關(guān)問題與建議體現(xiàn)在回應(yīng)結(jié)果中，決策過程和結(jié)果也一并公開［17］。其二是公眾參與。征詢公眾意見是實現(xiàn)民主訴求的主要渠道，亦是政策制定過程中的關(guān)鍵要素。評估主體應(yīng)當為市場主體設(shè)立暢通的表達渠道，使利害關(guān)系人利用協(xié)商、論證及評估等途徑參與到政策措施的“再審查”之中，更好地保障利害關(guān)系人權(quán)益。其三是明確權(quán)責。內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)同時擔任政策措施制定機關(guān)、公平競爭審查機關(guān)以及內(nèi)部評估機關(guān)的三重角色，在政策措施優(yōu)化中居于主要責任地位。內(nèi)部監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當受到公平競爭制度原則、程序的規(guī)則約束，既要保障政策措施應(yīng)有治理效能，又要注重實現(xiàn)公平競爭目標與兼顧市場效率，防止因短視行為危害市場秩序。

（二）完善長三角區(qū)域公平競爭審查的外部監(jiān)督

1.長三角區(qū)域聯(lián)合構(gòu)建投訴反饋回應(yīng)機制。具體構(gòu)建方式如下：

第一，明確公眾投訴在公平競爭審查工作中的定位。公眾投訴機制的建構(gòu)需具有系統(tǒng)性和長效性?；陂L三角區(qū)域特殊的法治、經(jīng)濟、文化環(huán)境，契合公眾投訴機制的內(nèi)涵與功能，必須以制度的方式對公眾投訴機制進行完善與保障，這也是有效實施公眾投訴機制的實踐需求。公眾投訴機制首先應(yīng)當探索獨立的公平競爭審查投訴反饋回應(yīng)機制，突破自我審查模式下的基本架構(gòu)和運行方式，在審查的各個階段發(fā)揮其獨特的制度價值。其次，不再使用“保障措施”“執(zhí)法監(jiān)督”等模糊的表達方式，應(yīng)通過實踐的經(jīng)驗和總結(jié)，搭建公眾投訴機制的基本框架，在制度上不斷創(chuàng)新發(fā)展，盡快實現(xiàn)公平競爭審查公眾投訴機制常態(tài)化。

第二，聯(lián)合建立長三角區(qū)域公平競爭審查投訴受理平臺。建立長三角公平競爭審查投訴受理平臺可以有效協(xié)調(diào)跨行政區(qū)劃公平競爭審查問題。長三角區(qū)域?qū)用婧偷胤秸畬用娲嬖谥罅可婕皡^(qū)域一體化的“政策之治”，不同行業(yè)不同群體享受的政策千差萬別，建立投訴受理平臺是對這些政策措施進行識別、分流、協(xié)調(diào)的內(nèi)在要求和實際需要，不僅方便投訴人通過積極行使權(quán)利參與到投訴處理工作中，也有利于集中受理。投訴平臺的受理對象包括兩個方面：一是對公平競爭審查工作的投訴，指政策制定機關(guān)應(yīng)審未審或者進行了審查但過程不符合標準等；二是針對增量和存量政策措施的投訴，指有關(guān)政策措施涉嫌違反公平競爭審查程序性和實質(zhì)性標準等情形。在受理投訴舉報時，統(tǒng)一受理平臺需要進行事務(wù)性和程序性處理，初步識別和審查投訴是否滿足內(nèi)容和形式要件，如是否有具體的投訴機關(guān)和政策措施、被投訴機關(guān)是否在受理中心的管理范圍內(nèi)、被投訴政策措施是否可以適用公平競爭審查標準等。在初步識別和審查后，受理平臺按照分流標準和管轄制度轉(zhuǎn)送至相應(yīng)的機關(guān)，被轉(zhuǎn)送機關(guān)有異議的，應(yīng)當及時溝通協(xié)調(diào)，禁止隨意轉(zhuǎn)送。若投訴是向政策制定機關(guān)反映，受理平臺應(yīng)將投訴轉(zhuǎn)交給政策制定機關(guān)。若投訴是向政策制定機關(guān)的上級機關(guān)或本級及以上市場監(jiān)管部門舉報，則平臺應(yīng)將舉報轉(zhuǎn)交給相應(yīng)機關(guān)或部門進行調(diào)查和處理。在調(diào)查結(jié)束后形成審查報告，審查報告中應(yīng)當包含進行反饋的內(nèi)容和結(jié)果，同時向投訴人進行實質(zhì)性的答復和公告（見圖1）。

第三，保障投訴結(jié)果的有效反饋。投訴處理結(jié)果的反饋是公平競爭審查公眾投訴機制的核心，也是機制價值所在。為保障投訴結(jié)果的有效反饋，可以從以下3個方面著手：（1）將投訴處理結(jié)果納入長三角政府績效考核，建立健全政府和行政承諾考核體系。建議將公平競爭審查作為長三角法治建設(shè)的一級指標，將投訴處理結(jié)果作為二級指標，從投訴處理工作機制的建設(shè)、處理的成效和違反制度情況等方面建設(shè)一個科學合理的評價標準［18］。（2）優(yōu)化投訴信息公開反饋方式。公眾參與和監(jiān)督的前提是保證舉報信息及時反饋，只有公眾知悉投訴處理的情況，他們才會有動力和意愿去監(jiān)督［19］。對此，投訴受理平臺應(yīng)以保障公眾知情權(quán)為基礎(chǔ)，研發(fā)投訴信息公開系統(tǒng)，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，促進信息區(qū)域間流通互聯(lián)，依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，實現(xiàn)信息互補。（3）保障投訴人的參與權(quán)。公眾和利害關(guān)系人在投訴處理的過程中應(yīng)當享有一些實體和程序性權(quán)利，如及時獲得回復、補充材料、申請復審的權(quán)利等。而市場在資源配置中發(fā)揮確定性作用的前提是將競爭中立性的價值觀念融入到市場監(jiān)管實踐中［20］。通過實現(xiàn)投訴人參與權(quán)，排除外來因素的干擾，在行政主體與投訴人之間建立準確的意見溝通渠道，不僅有助于保障投訴者自身權(quán)利，如經(jīng)濟自由權(quán)、公平競爭權(quán)等，也有助于反向規(guī)范政府干預市場的經(jīng)濟權(quán)力。

2.人大立法監(jiān)督提升公平競爭審查的效用與權(quán)威。依據(jù)立憲主義的精神，憲法是約束公共權(quán)利，保護人民的尊嚴與基本權(quán)利的根本法。制憲權(quán)所要解決的主要問題是如何有效控制公共權(quán)利從而實現(xiàn)對個人權(quán)利的堅強保障［21］。我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，在區(qū)域一體化中，“權(quán)力尋租”等對權(quán)力的失范和濫用不可避免，由此出臺的各種違反審查標準的政策措施很可能會引發(fā)各類抽象行政壟斷行為，易形成市場壁壘和地方保護，破壞公平競爭秩序和區(qū)域統(tǒng)一市場建設(shè)。盡管大部分政策措施規(guī)范性文件“抵觸”或“違反”的通常是其上位法而不是憲法，但可能出現(xiàn)因違反法律法規(guī)而間接違憲的情況。如，我國《憲法》《立法法》均有規(guī)定，人大行使監(jiān)督權(quán)的主要內(nèi)容就是撤銷各級行政機關(guān)制定的違反憲法、法律法規(guī)的規(guī)范性文件，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章等。為保證人大立法監(jiān)督的落實，《立法法》將備案審查作為人大監(jiān)督的重要方式和渠道。備案審查既包括對違憲違法的審查，也包括對限制或者排除市場競爭的審查，是實現(xiàn)“有件必備、有備必審、有錯必糾”的前置性程序。經(jīng)備案審查后拒不糾正的文件就可以啟動“撤銷”，也就是對已經(jīng)生效的規(guī)范性文件進行糾正，屬于事后審查的“殺手锏”。這些規(guī)定為提升公平競爭審查的權(quán)威提供了有力的制度保障，為人大立法監(jiān)督與公平競爭審查相適配提供了明確的憲法依據(jù)。

仍需進一步明確的是，雖然“以備案全覆蓋帶動審查全覆蓋，以審查全覆蓋實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋”是人大立法監(jiān)督的必然要求和內(nèi)在邏輯，但是在法律、行政法規(guī)、規(guī)章之外，涉及公平競爭政策措施的規(guī)范性文件是否屬于人大立法監(jiān)督，是否應(yīng)當受到立法審查？實際上，政策制定機關(guān)制定政策措施的行為可以看作是一種立法性行為，盡管這些政策措施規(guī)范性文件未必屬于“法”的范圍，但其內(nèi)容仍會對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，具有一定的規(guī)范性和反復適用性，在形式上也具有普遍性、強制性、抽象性的特點，完全符合法的實質(zhì)要件和形式要件，應(yīng)當受到立法審核和監(jiān)督。

另外，與公平競爭審查相比，人大立法監(jiān)督在性質(zhì)、效果和運行模式上均有所不同。雖然現(xiàn)階段人大監(jiān)督一直是滯澀而行、成效未彰［22］，將公平競爭審查的監(jiān)督方式擴張到人大立法監(jiān)督還面臨著許多制度程序問題，但單是注重和加強人大立法監(jiān)督本身就能對公平競爭審查形成有力的震懾，進而促使和監(jiān)督公平競爭審查機關(guān)仔細對待、認真履行職責。為此，可以立法制度完善為基礎(chǔ)，結(jié)合實踐經(jīng)驗，在長三角區(qū)域開展試點，把地方政府出臺的關(guān)于市場經(jīng)濟活動的各種規(guī)范性文件列入備案審查，充分發(fā)揮人大監(jiān)督在公平競爭審查中的重要功能，逐步形成“合理性審查→合法性審查→合憲性審查”的循序進階［23］。人大及其常委會作為民意代表機關(guān)，由其進行公平競爭領(lǐng)域的立法性監(jiān)督，在《憲法》《立法法》層面為競爭中立原則確定依據(jù)，這也是對行政性壟斷進行規(guī)制的治本之策；加之公平競爭審查具備技術(shù)性、專業(yè)性等特征，亦有助于進一步完善人大監(jiān)督的形式和內(nèi)涵，為人大立法監(jiān)督縱深、縱向發(fā)展創(chuàng)造必要條件。

3.建立公平競爭司法審查適配機制。司法救濟渠道是解決公平競爭審查內(nèi)部監(jiān)督局限性問題的有效途徑，也是保障當事人權(quán)益和維護公平競爭秩序的最終屏障。法院在行政訴訟中附帶審查國務(wù)院部門和地方政府及其部門制定的規(guī)范性文件，不僅可以與人大立法監(jiān)督相銜接，形成一個對各種規(guī)范性文件進行全方位審查的外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，而且司法審查的裁判性、專業(yè)性和規(guī)范性等天然優(yōu)勢在一定程度上也可以彌補反壟斷執(zhí)法和聯(lián)席會議所缺乏的剛性約束。當政策制定機關(guān)未履行公平競爭審查職能，抑或反壟斷執(zhí)法監(jiān)督和聯(lián)席會議無法實質(zhì)約束排除、限制競爭的政策措施時，利害相關(guān)人就可以提起行政訴訟附帶審查。在司法實踐中，司法審查以具體爭議的發(fā)生為前提，法院可以在動態(tài)的現(xiàn)實生活中判斷某個規(guī)范性文件是否存在排除、限制競爭等情形，將法律規(guī)則的解釋與適用和具體的觀念爭執(zhí)、利益沖突相結(jié)合，這比任何抽象的、事先的原則性審查都更加可靠、準確。由于公平競爭司法審查還是一個新課題，司法審查的證據(jù)規(guī)則、專業(yè)能力、審判技術(shù)等都存在許多模糊和困惑之處。此外，在司法實踐中，如何分辨原告資格、如何確定管轄法院、如何設(shè)計審判流程、附帶性審查模式能否自然延伸為自我審查模式，以及對規(guī)范性文件的合法性審查如何與公平競爭審查相銜接等諸如此類的問題［24］，都需要以實踐探索為基礎(chǔ)，細化具體規(guī)定，從而構(gòu)建一套科學、有效的抽象行政行為公平競爭司法審查制度。

四、結(jié)束語

通過對長三角區(qū)域公平競爭審查監(jiān)督機制的現(xiàn)有模式予以考察和反思，可以發(fā)現(xiàn)，作為建立區(qū)域統(tǒng)一市場的重大舉措和一項復雜系統(tǒng)的法治工程，公平競爭審查監(jiān)督機制既涉及國家權(quán)力之間的相互銜接與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也涉及區(qū)域府際競爭與自我約束的控權(quán)失靈；既涉及區(qū)域市場機制的高效運行，也涉及政府作用的限度發(fā)揮；既涉及實體上的剛性約束作用，也涉及程序設(shè)置的寬泛和效力約束的不足。因此，僅單一的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督都無法完整承擔起公平競爭審查的歷史性重任，應(yīng)避免將監(jiān)督機制局限于某種模式就事論事地孤立化思考。一方面，對公平競爭審查監(jiān)督機制進行體系化建構(gòu)與區(qū)域協(xié)調(diào)運作，不僅可以推動其擺脫現(xiàn)有行政內(nèi)部審查機制的束縛，也可以形成一種緊密銜接、良性互動、互為補充的監(jiān)督環(huán)境。另一方面，在制度設(shè)計與實施路徑上，應(yīng)當以完善內(nèi)部監(jiān)督自我評估、自我約束為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮社會監(jiān)督、立法審查和司法審查各自的優(yōu)勢和功效，建立起多元復合性的審查監(jiān)督體系，切實為公平競爭審查的實質(zhì)性開展提供穩(wěn)固可靠的制度保障，促使公平競爭審查制度在長三角區(qū)域市場一體化中被徹底激活。從體制機制層面破題，這對保障公平有序的競爭環(huán)境、促進區(qū)域內(nèi)各種市場要素的自由流動、增強競爭政策的基礎(chǔ)性地位具有重要的現(xiàn)實意義。

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［編輯：洪夢綺］