防止耕地“非糧化”的法律規(guī)制研究

任大鵬，彭 博

（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083）

1 引言

耕地“非糧化”問題一直受到國家的廣泛關(guān)注，鑒于其對糧食供求可能產(chǎn)生的強(qiáng)烈影響以及對我國糧食安全產(chǎn)生的潛在威脅，如何制止耕地“非糧化”成為理論界持續(xù)討論的學(xué)術(shù)和實(shí)踐話題。耕地“非糧化”是指將耕地用于種植非糧食作物的行為。2020年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》指出，“應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到防止耕地非糧化穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要性緊迫性，堅(jiān)決防止耕地非糧化傾向”，并將耕地“非糧化”的突出表現(xiàn)歸納為“部分地方將農(nóng)業(yè)減壓片面理解為壓減糧食生產(chǎn)”、“經(jīng)營主體違規(guī)在基本農(nóng)田上種樹挖塘”及“工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物”三類情況。本文的分析基于兩個基本假設(shè)：一是“非糧化”現(xiàn)象與“非農(nóng)化”現(xiàn)象是兩個不同的法律問題；二是“非糧化”現(xiàn)象的本質(zhì)是土地經(jīng)營權(quán)人享有的按照自己意愿合理利用土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動并獲得收益的權(quán)利與國家保障糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)之間產(chǎn)生的矛盾。迄今為止，關(guān)于耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象，在國家立法層面已經(jīng)有農(nóng)用地用途管制和轉(zhuǎn)用審批、永久基本農(nóng)田保護(hù)等一系列法律制度；然而，關(guān)于“非糧化”現(xiàn)象的法律制度供給卻嚴(yán)重缺失進(jìn)而導(dǎo)致地方政府以行政自由裁量權(quán)干預(yù)經(jīng)營主體“非糧化”行為的法律依據(jù)不足。解決“非糧化”問題，從問題導(dǎo)向看，需要回應(yīng)：“非糧化”是指廣義上的所有將耕地用于從事糧食生產(chǎn)以外的行為還是狹義上的破壞耕地生產(chǎn)條件以至損害耕地用于糧食生產(chǎn)能力的行為？對這兩類行為是否應(yīng)當(dāng)設(shè)定差異化的法律后果？如何解決私權(quán)范疇的土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營自主權(quán)與作為公共產(chǎn)品的糧食安全之間的沖突？從結(jié)果導(dǎo)向上看，需要回應(yīng)：國家為了實(shí)現(xiàn)糧食安全目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以何種方式對行為主體的行為做出限制？如何構(gòu)建既能保護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的基本權(quán)利又能確保糧食安全目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法律制度？

從既有文獻(xiàn)的研究結(jié)果看，我國理論界從權(quán)利義務(wù)的角度深入探討耕地“非糧化”行為成因的研究相對匱乏，現(xiàn)有研究基本都是圍繞耕地“非糧化”現(xiàn)象的成因展開，但對于“非糧化”問題的法律規(guī)制研究并未實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理的目標(biāo)。“非糧化”現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)是以種植主體收益為核心的自主經(jīng)營權(quán)與以糧食安全、耕地保護(hù)為目標(biāo)的社會公共利益之間的沖突，本文希望以我國耕地保護(hù)制度的立法目標(biāo)為分析視角，明確“非糧化”行為的法律規(guī)制范圍，并在此基礎(chǔ)上引入國家干預(yù)理論作為建立防止“非糧化”現(xiàn)象制度的理論架構(gòu)。

2 “非糧化”現(xiàn)象的文獻(xiàn)溯源

國內(nèi)學(xué)者研究“非糧化”問題的路徑大都遵循在成因分析的基礎(chǔ)上得出治理結(jié)論的思路，既有研究主要從經(jīng)濟(jì)、政策、法律三個維度展開討論。

從經(jīng)濟(jì)因素看，過高的土地流轉(zhuǎn)成本導(dǎo)致耕地集中后繼續(xù)種植糧食難以維持盈利[1]、勞動力充裕與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)供給滯后的現(xiàn)實(shí)問題[2]、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的攀升侵蝕種糧收益[3]、種植糧食與經(jīng)濟(jì)作物之間的利益差異[4]等被認(rèn)為是非糧化現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。還有學(xué)者利用理論分析和實(shí)證分析探究耕地價格與非糧化之間的關(guān)系，提出農(nóng)地過度資本化會導(dǎo)致耕地非糧化程度的加劇[5]。

“土地流轉(zhuǎn)”與“工商資本下鄉(xiāng)”是學(xué)界研究“非糧化”成因最主要的兩個切入點(diǎn)。從土地流轉(zhuǎn)的角度看，一部分學(xué)者認(rèn)為“土地流轉(zhuǎn)”是導(dǎo)致“非糧化”的重要原因，即流轉(zhuǎn)土地時支付的租金提高了種植成本，迫使農(nóng)戶選擇收益較高的生產(chǎn)項(xiàng)目[6]，現(xiàn)實(shí)中的非糧化現(xiàn)象背離了土地流轉(zhuǎn)時的政策導(dǎo)致糧食種植面積減少[7]。另有一部分學(xué)者則反對“土地流轉(zhuǎn)”是導(dǎo)致非糧化現(xiàn)象的主因，有學(xué)者分別對農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積與非糧作物種植比率、主糧作物種植比率關(guān)系進(jìn)行分析，得出農(nóng)地流轉(zhuǎn)不必然導(dǎo)致非糧化[8]。還有學(xué)者在分析全國28個省11 336個地塊的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，指出流轉(zhuǎn)地塊與未流轉(zhuǎn)地塊沒有顯現(xiàn)出種植結(jié)構(gòu)上的差異[9]。

在“工商資本下鄉(xiāng)”是否為非糧化誘因的研究方面，學(xué)界同樣存在兩方面觀點(diǎn)：一方面觀點(diǎn)認(rèn)為“工商資本下鄉(xiāng)”會導(dǎo)致非糧化現(xiàn)象，持該觀點(diǎn)學(xué)者的主要理由在于資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以改善農(nóng)業(yè)種植的低效特征時資本會選擇出逃或經(jīng)營調(diào)適[10]、資本的逐利性會導(dǎo)致其不愿意投資收益較低的純農(nóng)業(yè)項(xiàng)目[11]；另一方面觀點(diǎn)則認(rèn)為“工商資本下鄉(xiāng)”在租賃農(nóng)地導(dǎo)致農(nóng)地流出方面不利于糧食生產(chǎn)，但其供給的多元化社會化服務(wù)卻有利于農(nóng)戶擴(kuò)大糧食生產(chǎn)[12]。

從政策層面看，學(xué)界研究認(rèn)為地方政府由于短視接納大量風(fēng)險(xiǎn)管控能力差且片面追求利益的企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)[13]、中央政府未對耕地具體種植范圍作出限制、地方政府對土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”行為的默許是導(dǎo)致非糧化的誘因[14]。而政府對待“非糧化”態(tài)度模糊、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后增加農(nóng)民收入與提高種糧積極性保障國家糧食安全之間的矛盾也是產(chǎn)生“非糧化”的原因[15]。

從法律因素看，學(xué)界觀點(diǎn)集中認(rèn)為法律對土地流轉(zhuǎn)用途規(guī)定不夠明確、補(bǔ)貼機(jī)制缺乏監(jiān)督機(jī)制是“非糧化”現(xiàn)象產(chǎn)生的法律誘因，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)禁“非糧化”、消除監(jiān)管的灰色地帶[16]。另有學(xué)者在該結(jié)論的基礎(chǔ)上提出細(xì)化糧食功能區(qū)、建立非糧化預(yù)警機(jī)制及“非糧權(quán)”交易機(jī)制的建議[17]。

總體來說，當(dāng)前學(xué)界研究取得了一定的成果，即“非糧化”現(xiàn)象的成因具有綜合性、復(fù)雜性、多元性的特點(diǎn)，其主要動因在于農(nóng)戶對自身經(jīng)濟(jì)效益的追求，而當(dāng)前存在的相關(guān)法律及政策內(nèi)容模糊不確定、缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制以及激勵機(jī)制、地方政府片面執(zhí)行政策等則為“非糧化”的產(chǎn)生提供了空間。不過，大部分學(xué)者的研究思路所導(dǎo)向的治理路徑側(cè)重經(jīng)濟(jì)政策的作用，忽視法律在“非糧化”治理中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的重要作用，欠缺從法學(xué)理論視角對“非糧化”現(xiàn)象的分析，缺少對當(dāng)前法律、政策所期待實(shí)現(xiàn)的價值、目標(biāo)的梳理，因此本文認(rèn)為學(xué)界現(xiàn)有研究難以支撐具有可操作性的法律制度構(gòu)建?；诒疚牡募僭O(shè)以及上述分析，通過法律途徑有效防止“非糧化”現(xiàn)象，首先需要為公權(quán)力的介入提供正當(dāng)理由與目標(biāo)，為公權(quán)力的行使劃定合適的界限和范圍。因此，單純分析“非糧化”成因難以滿足當(dāng)前治理的需要，還應(yīng)當(dāng)細(xì)致分析種植主體的自主經(jīng)營權(quán)、法律及政策所期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，明確界定政府及市場主體的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，才能為將來“非糧化”的有效治理提供法律制度保障。

3 “非糧化”現(xiàn)象的法律與政策文本考察

國家對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的調(diào)節(jié)，本質(zhì)上也是公權(quán)力機(jī)關(guān)為了保障糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)活動施加影響的方式，其重點(diǎn)在于協(xié)調(diào)生產(chǎn)者利益與國家糧食安全保障目標(biāo)之間的矛盾。而“社會公共利益”概念的抽象性決定了不同領(lǐng)域、針對不同問題的法律條文所維護(hù)的公共利益內(nèi)容不同，所采取的保障制度也存在差異。當(dāng)前學(xué)界研究尚未明晰“非糧化”現(xiàn)象侵犯的社會公共利益，而是以籠統(tǒng)的糧食安全或耕地保護(hù)加以概括，既不夠具體也沒有明確指向性，缺少對法律文本、政策文本背后的目的及內(nèi)在價值的提取。本文將通過梳理有關(guān)耕地保護(hù)的法律、政策文本內(nèi)容及變遷，總結(jié)提煉我國耕地保護(hù)制度目標(biāo)、糧食安全保障目標(biāo)，闡釋國家干預(yù)“非糧化”的干預(yù)目標(biāo)和干預(yù)機(jī)制。

3.1 對耕地保護(hù)立法的文本分析

法律的限制是公民從事各種行為的底線，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體利用農(nóng)田進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動不能違反法律的規(guī)定。鑒于針對“非糧化”現(xiàn)象尚未出臺有效、明確的法律規(guī)定，本文將從現(xiàn)行法律文本中關(guān)于耕地保護(hù)制度之規(guī)定入手，提煉耕地保護(hù)制度的基本目標(biāo)，為“非糧化”治理提供價值判斷的法理基礎(chǔ)。

1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布之初，“保護(hù)耕地”“不得占用耕地”就被寫入第二十條，不過此時法律并未將耕地保護(hù)單獨(dú)列出，而是將其并入“土地的利用和保護(hù)”一章；在破壞耕地保護(hù)制度的法律責(zé)任方面，1986年《土地管理法》也未作出單獨(dú)規(guī)定，而是在第五十一條籠統(tǒng)規(guī)定“開發(fā)土地，造成土地沙化、鹽漬化、水土流失的，責(zé)令限期治理，可以并處罰款”①《土地管理法》（1986年）第五十一條。。1988年《土地管理法》修訂時，立法者顯然已經(jīng)認(rèn)識到耕地保護(hù)的重要性，第五十一條在原有條文基礎(chǔ)上補(bǔ)充“在耕地上挖土、挖沙、采石、采礦，嚴(yán)重毀壞種植條件”的情形②《土地管理法》（1988年）第五十一條。。1998年《土地管理法》修訂時，第七十四條在原第五十一條的基礎(chǔ)上又進(jìn)行4處重要修改，即補(bǔ)充“占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房”的情形、將承擔(dān)法律責(zé)任的行為程度由“嚴(yán)重毀壞種植條件”降為“破壞種植條件”、明確實(shí)施監(jiān)督管理的主體為“縣級以上人民政府土地行政主管部門”以及補(bǔ)充刑事責(zé)任有關(guān)規(guī)定，這證明1998年 《土地管理法》修訂時，立法者已經(jīng)注意到耕地保護(hù)問題所面臨的緊迫性，本修訂案的指導(dǎo)思想就是“強(qiáng)化土地用途管制，加強(qiáng)對農(nóng)用地、特別是耕地的保護(hù)”③詳見1998年《關(guān)于〈中華人民共和國土地管理法（修訂草案）〉的說明》。。2004年修訂案則沿用以上規(guī)定，并在第三十六條增加“禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”④《土地管理法》（2004年）第三十六條第3款。。2019年修訂的《土地管理法》除將實(shí)施監(jiān)督管理的主體修改為“縣級以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門”外，還將原有“基本農(nóng)田保護(hù)制度”上升為“永久基本農(nóng)田保護(hù)制度”，并將“嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制”寫入法律。綜合來看，我國4次修訂《土地管理法》均對耕地保護(hù)的力度進(jìn)行強(qiáng)化，不僅承擔(dān)法律責(zé)任的門檻明顯降低，甚至逐漸傾向?qū)嵤﹪?yán)格用途管制，這與我國耕地承載的保障糧食安全重任有著密不可分的關(guān)系。不過，需要引起注意的是，從1986年法律頒布以來，耕地保護(hù)制度的歷次修訂均圍繞著“種植條件”展開，1998年《土地管理法》修正案首次提出了“由占地單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍雹荨锻恋毓芾矸ā罚?998年）第三十一條第2款。之特殊保護(hù)規(guī)定，這說明國家耕地保護(hù)制度的內(nèi)在核心是保證耕地種植條件不變或保證耕地質(zhì)量、數(shù)量不變。而2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》也同樣可以印證這一觀點(diǎn)，新修訂條例共有4處涉及“種植條件”，分別為第十一條第3款“設(shè)施農(nóng)用地不再使用的，應(yīng)當(dāng)及時組織恢復(fù)種植條件”、第二十條建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查臨時占用耕地的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件、第五十一條破壞種植條件的處罰規(guī)定以及第五十六條臨時占用耕地未及時恢復(fù)種植條件的處罰規(guī)定。另外，作為保護(hù)基本農(nóng)田的專門行政法規(guī)，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》在1994年頒布實(shí)施時就已經(jīng)采用“地力”的概念對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的基本農(nóng)田等級進(jìn)行劃分，而1998年修訂的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》在基本農(nóng)田的劃定問題上提出明確“基本農(nóng)田保護(hù)的布局安排、數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量要求”，也反映出我國基本農(nóng)田保護(hù)制度的目標(biāo)重點(diǎn)關(guān)注的是布局、數(shù)量、質(zhì)量三大維度。2019年《土地管理法》修訂中“永久基本農(nóng)田”的概念其實(shí)是在吸收原有“基本農(nóng)田”概念的基礎(chǔ)上演變過來的，因而可以說“布局、數(shù)量、質(zhì)量”同樣是永久基本農(nóng)田制度重點(diǎn)考量的要素。因此，當(dāng)前國家立法的主要目標(biāo)為保障耕地的種植能力，并未嚴(yán)格限制耕地之上種植作物的類型。換而言之，在當(dāng)前法律框架下，國家參與“非糧化”治理缺乏法律層面的支持，“非糧化”行為只要未對耕地的質(zhì)量或者糧食產(chǎn)能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的損害，種植主體采取的種植非糧食作物的行為就是合法的，難以對其采取約束措施。

3.2 對耕地保護(hù)政策的文本分析

作為重要的非正式法律淵源，政策對立法起到了很強(qiáng)的指導(dǎo)、借鑒作用，通過對我國2017—2021年政策文件的分析同樣可以得出與分析法律文本相一致的結(jié)論，即確保耕地質(zhì)量不降低或不斷提高、保障糧食的生產(chǎn)能力才是中央施政的核心。

2017年1月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（以下簡稱《意見》），該《意見》在秉承堅(jiān)守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條紅線的前提下，首次提出了“耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)相統(tǒng)籌”的基本原則，并將工作目標(biāo)設(shè)立為“確保實(shí)有耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有提升”。值得一提的是，該《意見》在闡述總體目標(biāo)時將傳統(tǒng)“糧食安全”的概念表述為“谷物基本自給、口糧絕對安全”，中央文件的這種表述轉(zhuǎn)變也意味著國家已經(jīng)逐漸認(rèn)識到繼續(xù)使用寬泛的糧食安全概念難以適應(yīng)當(dāng)前的基本國情。2018年2月，原國土資源部發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》，該通知將《意見》中“質(zhì)量有提升”的目標(biāo)細(xì)化為“保障永久基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力”，并明確優(yōu)先在永久基本農(nóng)田之上開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)工作，禁止任何單位和個人破壞永久基本農(nóng)田的耕作層。2019年1月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田工作的通知》，永久基本農(nóng)田保護(hù)制度的目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化為“確保永久基本農(nóng)田數(shù)量不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定”。2021年中央一號文件《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》明確提出“確保耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量有提高”的耕地保護(hù)目標(biāo)，并表示耕地和永久基本農(nóng)田需采用不同的管制強(qiáng)度和管制目標(biāo)，永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于種植口糧，而耕地則主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜以及飼草飼料生產(chǎn)。綜合2017—2021年中央文件對耕地保護(hù)制度的目標(biāo)設(shè)計(jì)，本文認(rèn)為中央政策一直將耕地保護(hù)的制度目標(biāo)固定在“耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量”的層面，即考量的是耕地的生產(chǎn)能力問題，而且政策目標(biāo)隨著時間的推移逐步細(xì)化為不同類型耕地應(yīng)設(shè)立不同強(qiáng)度的管制目標(biāo)。筆者還注意到，2021年中央一號文件中對“非農(nóng)化”與“非糧化”問題的態(tài)度存在不同，文件中對二類行為分別采用“遏制”與“防止”兩種不同程度的表述?！岸糁啤笔侵笇σ呀?jīng)發(fā)生的事進(jìn)行禁絕、阻礙，而“防止”則是預(yù)先采取措施阻止可能發(fā)生的事，這說明中央對于“非糧化”并未打算完全沿用非農(nóng)化治理過程中的禁止性規(guī)則，而是希望探索預(yù)防性手段為主的綜合治理模式。而2022年中央一號文件針對“非糧化”現(xiàn)象的治理提出兩方面意見：其一是嚴(yán)格糧食安全責(zé)任制考核，即要求加強(qiáng)耕地非糧化的防治措施和行政處罰力度；其二則是保障農(nóng)民的種糧收益，主要通過降低糧食生產(chǎn)成本、完善種糧激勵制度以及社會化服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，從法律文本、國家政策的縱向演進(jìn)中看，耕地保護(hù)政策一直都將“質(zhì)量”“數(shù)量”放在至關(guān)重要的位置，“非糧化”概念如果被界定為“耕地上種植糧食以外的其他作物”的廣義概念則顯然擴(kuò)大了法律授予政府機(jī)關(guān)干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)力。從糧食安全保障目標(biāo)來講，充分有效的食物供給以滿足消費(fèi)者的基本食物需求應(yīng)是規(guī)范耕地“非糧化”行為的核心原則，即耕地的經(jīng)營者對耕地的利用方式不構(gòu)成對食物供給的實(shí)質(zhì)性危害則不應(yīng)理解為損害糧食安全目標(biāo)的違法行為。因此，本文認(rèn)為，“非糧化”應(yīng)采用相對狹義的定義，即“破壞耕地種植條件的種植行為”，更加符合法律與政策所期望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。法律的規(guī)定已經(jīng)為國家干預(yù)“非糧化”提供了正當(dāng)性，國家權(quán)力可借助保護(hù)耕地質(zhì)量、保障糧食生產(chǎn)能力的理由介入到種植主體的生產(chǎn)活動中，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“非糧化”對糧食安全的危害則為國家干預(yù)提供了必要性基礎(chǔ)。但是，當(dāng)前法律的規(guī)定仍然難以有效實(shí)現(xiàn)防治“非糧化”的政策目標(biāo)，其根本原因在于法律規(guī)定同當(dāng)前政策存在強(qiáng)度上的差異，現(xiàn)有法律未能強(qiáng)化生產(chǎn)者的糧食生產(chǎn)責(zé)任，也沒有反映出中央政策所倡導(dǎo)的限制“非糧化”的核心思想，即對于“非糧化”現(xiàn)象的治理缺少可行的法律規(guī)制措施。因此，當(dāng)前階段的首要任務(wù)是將防止“非糧化”的政策通過法律的形式固定并構(gòu)建既符合法律規(guī)制理念又能夠貼近中央政策要求的法律制度。

4 “非糧化”現(xiàn)象的法律規(guī)制理念

鑒于當(dāng)前防止“非糧化”的法律尚處于缺失的狀態(tài)，本文將采用法學(xué)學(xué)科中的國家干預(yù)理論、系統(tǒng)分析方法以及價值論等有關(guān)理論、方法，即采用系統(tǒng)分析的方法證明經(jīng)濟(jì)法視域政府參與“非糧化”治理的可行性，采用國家干預(yù)的理論架構(gòu)治理的制度基礎(chǔ)，采用價值論的分析方法揭示“非糧化”現(xiàn)象背后的價值以期實(shí)現(xiàn)對“非糧化”治理的立法指引。借助對“非糧化”現(xiàn)象的法律關(guān)系的剖析，從經(jīng)濟(jì)法學(xué)視角解析“非糧化”現(xiàn)象存在的制度原因，為防止“非糧化”現(xiàn)象的立法探索有效路徑。

首先，經(jīng)濟(jì)法學(xué)領(lǐng)域中的系統(tǒng)分析集中于市場系統(tǒng)和政府系統(tǒng)的關(guān)系方面。根據(jù)經(jīng)濟(jì)法的一般理論，其首要任務(wù)是化解政府失靈與市場失靈的問題，確保政府與市場兩大資源配置系統(tǒng)的效率。從該理論視角出發(fā)，“非糧化”現(xiàn)象體現(xiàn)的是政府與市場兩大系統(tǒng)之間的沖突，即政府系統(tǒng)配給糧食安全的公共政策目標(biāo)與市場系統(tǒng)獲取更多收益之間的矛盾。一方面，糧食安全是種植糧食過程中產(chǎn)生的外部收益，具有無法量化、無法排除他人消費(fèi)的特點(diǎn)；另一方面，種植糧食同種植經(jīng)濟(jì)作物相比成本高、收益低。這就導(dǎo)致種植主體傾向于采取違背國家糧食安全戰(zhàn)略的生產(chǎn)方式。因此，解決問題的關(guān)鍵在于法律系統(tǒng)的準(zhǔn)確、有效介入，促使政府、市場兩大系統(tǒng)資源的配置更加高效、協(xié)調(diào)。從表征上看，“非糧化”的原因是市場失靈，但從本質(zhì)上看農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)不能得到與其付出的成本相適應(yīng)的收益，一是源于農(nóng)民的土地經(jīng)營自由或者權(quán)利受限制，二是源于從事糧食生產(chǎn)的公共物品供給沒有得到適度的補(bǔ)償，種糧直補(bǔ)等政策未能有效激發(fā)耕地經(jīng)營者的糧食生產(chǎn)行為?；谏鲜龇治觯疚恼J(rèn)為以經(jīng)濟(jì)法為調(diào)整手段的“非糧化”治理模式更加具有可行性，特別是相較于行政手段或是經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整可以有效確保糧食安全保障目標(biāo)與市場效率的共同實(shí)現(xiàn)。

其次，國家干預(yù)理論可以為法律系統(tǒng)介入“非糧化”現(xiàn)象的治理提供合適的思路。作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法學(xué)的基礎(chǔ)理論，國家干預(yù)表現(xiàn)為國家干預(yù)主體與國家干預(yù)受體的二元框架[18]，即“市場失靈—國家干預(yù)”的調(diào)控框架。在此基礎(chǔ)上，我國法學(xué)家提出“需要國家干預(yù)說”，有學(xué)者將其本質(zhì)理解為“限制一部分自由實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由秩序的需求”[19]，而“需要”則體現(xiàn)市場客觀需要同國家職能需要、干預(yù)成本和干預(yù)能力之間綜合考量的雙向選擇結(jié)果[20]，后來學(xué)界又進(jìn)一步在“控權(quán)”思想指引下發(fā)展出“謙抑干預(yù)”[21]和“市場優(yōu)先”[22]的理念。借助“市場失靈—國家干預(yù)”的思路研究“非糧化”現(xiàn)象，可以得出如下結(jié)論：第一，“非糧化”現(xiàn)象表征的是一種市場失靈，即作為重要公共產(chǎn)品的糧食安全無法得到有效供給；第二，國家干預(yù)是防止、化解市場失靈的有效手段，但是干預(yù)手段需要適度，要考慮干預(yù)的成本、手段選擇以及市場需求等因素；第三，國家干預(yù)應(yīng)當(dāng)具有綜合性，即經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)法律相配合，要在法律規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)行干預(yù)。當(dāng)前“非糧化”治理領(lǐng)域存在著法律缺失的情形，從法學(xué)角度講，其治理制度應(yīng)當(dāng)是“賦權(quán)—限權(quán)—激勵”三者結(jié)合的路徑。從“賦權(quán)”角度看，應(yīng)當(dāng)包含兩個維度，其一是對種植主體的賦權(quán)，在立法層面主要體現(xiàn)為《民法典》第三百四十條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的“自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益”及第三百三十一條規(guī)定的“占有、使用、收益”的權(quán)能，不過當(dāng)前法律尚未對“生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)”做出明確的界定，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將該權(quán)能通過立法形式明確為“包含自主購買生產(chǎn)資料、自主選擇投入規(guī)模、自主選擇生產(chǎn)項(xiàng)目、自主決定產(chǎn)品銷售對象和價格、自主決定土地經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)方式、確定經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格、自主決定是否加入農(nóng)民合作社或其他經(jīng)濟(jì)組織?！逼涠菍φ畢⑴c“非糧化”治理的賦權(quán)，根據(jù)上述法律條文的分析，我國不僅缺乏防止“非糧化”的法律制度，而且并未就政府參與治理提供法律依據(jù)，當(dāng)前政府干預(yù)“非糧化”是以中央政策及各地方自行制定的政策為主要依據(jù)，下一步的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是在《土地管理法》中明確“非糧化”治理的干預(yù)主體并賦予其相應(yīng)的治理手段，實(shí)現(xiàn)治理的有效性、合法性。從“限權(quán)”的角度看，同樣包含兩個維度。其一是應(yīng)當(dāng)從法律層面為生產(chǎn)經(jīng)營者設(shè)置糧食生產(chǎn)的社會義務(wù)，當(dāng)前以行政手段治理“非糧化”的方式缺乏明確的法律依據(jù)，這是源于現(xiàn)行《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等并未有明確的條文表明生產(chǎn)者有糧食生產(chǎn)的義務(wù)，《農(nóng)村土地承包法》第十八條關(guān)于承包方的義務(wù)，主要限定在不得“非農(nóng)化”利用和不得給土地造成永久性損害。在“三權(quán)分置”背景下，土地經(jīng)營權(quán)人的義務(wù)則主要源于第四十二條土地承包方單方面解除合同的權(quán)利中，即土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境等，因此，從《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定看，不論是承包權(quán)人，還是經(jīng)營權(quán)人，在耕地上從事糧食生產(chǎn)都不是其法定義務(wù)。防止“非糧化”的法律依據(jù)的缺失，是導(dǎo)致“非糧化”治理無法可依的重要原因。其二則是政府干預(yù)糧食生產(chǎn)邊界的問題，這體現(xiàn)的是對國家干預(yù)的限制，這種限制既是對生產(chǎn)者權(quán)利的保護(hù)，也是出于對國家干預(yù)過程中成本的考量。作為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)與資源配置的有效工具，國家干預(yù)的手段需要遵循自由、秩序、正義和效益的標(biāo)準(zhǔn)[23]。對于“非糧化”現(xiàn)象，由哪個部門、以何種手段進(jìn)行干預(yù)，也沒有明確的法律可以遵循。

單純依靠上述關(guān)于賦權(quán)與限權(quán)的理論構(gòu)筑的治理框架并不完整。從經(jīng)濟(jì)因素看，“非糧化”現(xiàn)象是種植糧食收益偏低、飲食結(jié)構(gòu)變化所引發(fā)的種植結(jié)構(gòu)趨勢調(diào)整的反映。按照經(jīng)濟(jì)法學(xué)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，調(diào)制受體作為“理性人”或“經(jīng)濟(jì)人”，其生產(chǎn)經(jīng)營的首要目的是獲取足夠的市場效益。然而，截至2018年我國城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民人均糧食消費(fèi)量較1956年分別下降36.6%和33%①數(shù)據(jù)來源：《人民生活實(shí)現(xiàn)歷史性跨越 闊步邁向全面小康——新中國成立70周年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報(bào)告之十四》。，取而代之的是肉類、蔬菜、蛋類、水果消費(fèi)量的大幅度增加。從權(quán)責(zé)利一致的原則出發(fā)，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體承擔(dān)糧食安全保障責(zé)任，如果不能同時獲得與其承擔(dān)義務(wù)相適應(yīng)的收益，則這種制度安排難以持續(xù)，至少不能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)經(jīng)營者的主動行為，被迫或者消極種植糧食，也意味著政府需要支付更大的行政監(jiān)管成本。因此，“非糧化”的治理中還應(yīng)適當(dāng)引入“激勵性措施”，使得種植主體自發(fā)、自愿地從事糧食生產(chǎn)。

賦權(quán)與限權(quán)的框架不能有效解決“非糧化”問題，政府干預(yù)就成為當(dāng)然選擇。如果借助于“市場失靈—政府干預(yù)”的理論范式，在導(dǎo)向上具有偏經(jīng)濟(jì)政策輕法律建構(gòu)的特點(diǎn)。當(dāng)前學(xué)界對該理論范式也存在諸多質(zhì)疑，主要集中在其“難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法的保障社會整體利益的價值目標(biāo)”[24]、“忽視對經(jīng)濟(jì)法主體基本權(quán)利的關(guān)注”[25]及“難以為經(jīng)濟(jì)法的制定及實(shí)施提供高位階、整體性的價值指引”[26]等方面。為此，需要從價值論的視角出發(fā)為政府干預(yù)“非糧化”的治理提供價值層面的指引?！胺羌Z化”現(xiàn)象的背后是安全價值與效益價值之間的博弈，同時也是社會公共利益與個人利益的沖突，這種沖突的根源在于兩種價值的“失衡”，即收益的對比與市場需求變化導(dǎo)致的種植結(jié)構(gòu)趨勢調(diào)整使得種植主體個人收益與糧食安全的社會利益之間原本的平衡狀態(tài)被打破。事實(shí)上，個人利益與社會公共利益絕非相互矛盾、非此即彼的關(guān)系，而是具體利益間相互協(xié)調(diào)的產(chǎn)物[27]，即社會利益是由社會系統(tǒng)中的各個成員的利益所構(gòu)成，社會利益和個人利益具有某些方面的一致性。基于上述分析，本文認(rèn)為治理“非糧化”現(xiàn)象的關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)效率與安全之間的平衡狀態(tài)，在實(shí)現(xiàn)糧食安全保障目標(biāo)的同時盡可能照顧到種植主體的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)。如果懲戒性調(diào)控手段在法理上存在缺陷時，兩種價值兼容體系的重構(gòu)，就必須完善激勵性法律工具體系。

綜上，本文認(rèn)為需要構(gòu)建一套以國家干預(yù)理論為核心的、以價值判斷為導(dǎo)向的框架體系，即防治“非糧化”現(xiàn)象的路徑應(yīng)為“賦權(quán)—限權(quán)—激勵”三者相結(jié)合的方式，其目的為實(shí)現(xiàn)糧食安全保障與農(nóng)民收入增長之間的雙贏。從立法層面看，則既應(yīng)當(dāng)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法“柔性立法”的促進(jìn)作用，采用激勵性手段提高糧食生產(chǎn)主體的生產(chǎn)積極性，又應(yīng)當(dāng)適當(dāng)強(qiáng)化生產(chǎn)者生產(chǎn)責(zé)任，改變當(dāng)前防治“非糧化”立法“剛性不足”的問題，加大對違反法律規(guī)定破壞耕地、毀損耕地、污染土壤等生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)濫用行為的行政處罰力度。

5 “非糧化”現(xiàn)象的法律規(guī)制路徑

糧食安全和農(nóng)民的生計(jì)安全具有同等的價值，法律制度的完善及相關(guān)政策的實(shí)施必須兼顧二者的價值，既不能因?yàn)楸Ｕ霞Z食安全目標(biāo)損害生產(chǎn)經(jīng)營者對土地加以合理利用的權(quán)利，也不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)農(nóng)民利益最大化而影響到糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。合理界定政府對生產(chǎn)者的經(jīng)營自主權(quán)干預(yù)的邊界，應(yīng)當(dāng)是防范耕地“非糧化”現(xiàn)象的基本路徑。具體而言，實(shí)現(xiàn)對耕地“非糧化”現(xiàn)象的科學(xué)矯治，需要從細(xì)分耕地類型、明晰不同耕地占有者的生產(chǎn)自主權(quán)內(nèi)涵、多種法律調(diào)控手段的組合運(yùn)用等多元化法律措施角度入手。

首先，根據(jù)耕地類型差異化賦權(quán)，對不同類型的耕地應(yīng)當(dāng)通過立法明確生產(chǎn)經(jīng)營主體對該類型耕地利用的權(quán)利邊界，為不同耕地設(shè)定不同的土地利用方式。耕地是以糧食和一年生經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)為目的的土地，應(yīng)當(dāng)明確限定耕地用途，果園、茶園、桑園等種植多年生經(jīng)濟(jì)林的不得使用耕地。而耕地的范圍應(yīng)當(dāng)包含永久基本農(nóng)田和國家項(xiàng)目投資建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并實(shí)施特殊保護(hù)。在這里，必須區(qū)分耕地與園地。2017年原國土資源部公布的《土地利用現(xiàn)狀》將園地界定為“種植以采集果、葉、根、莖、枝、汁等為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本作物，覆蓋度大于50%或每畝株數(shù)大于合理株數(shù)70%的土地”②系原國土資源部2017年11月1日提出的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010—2017）中園地概念的界定。。耕地和園地的劃分既具有立體農(nóng)業(yè)和多元共生的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的價值，也具有法律制度建構(gòu)的意義。在立法層面劃分園地與耕地，一方面可以避免行政機(jī)關(guān)過度執(zhí)法造成農(nóng)戶權(quán)益損害，另一方面也可以有效化解當(dāng)前市場需要與社會公共利益之間的矛盾。根據(jù)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》中建立“農(nóng)用地分類管理機(jī)制”的要求，耕地應(yīng)當(dāng)承載更多的糧食安全保障功能，園地則更應(yīng)以滿足消費(fèi)者的多樣化農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求和市場化的增加生產(chǎn)者收益為目標(biāo)。與園地相比，耕地在公共產(chǎn)品供給方面發(fā)揮著更為重要的作用，應(yīng)當(dāng)有更多的公共政策傾斜。

其次，需要明確設(shè)定生產(chǎn)者對耕地糧食生產(chǎn)能力維持和改善的義務(wù)，這是為維護(hù)糧食安全對生產(chǎn)者經(jīng)營自主權(quán)所做出的必要限制，也是為法律介入“非糧化”現(xiàn)象提供依據(jù)。而耕地維持和改善義務(wù)的確定需要與耕地質(zhì)量評價制度相結(jié)合，這就需要完善分等定級制度。分等定級作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，既是摸清耕地底數(shù)的要求，更是當(dāng)事人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時確定流轉(zhuǎn)價格的依據(jù)，也是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期滿衡量土地經(jīng)營權(quán)人對耕地質(zhì)量改善或損害并由此處理土地流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的依據(jù)，根據(jù)《土地管理法》第五條和第二十七條的規(guī)定，充分利用信息化手段，對永久基本農(nóng)田在內(nèi)的耕地質(zhì)量等級進(jìn)行普查并根據(jù)其土壤性狀動態(tài)監(jiān)測、動態(tài)調(diào)整，是衡量農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者耕地維持和改善義務(wù)履行情況的必然要求。另外，還應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上設(shè)立應(yīng)急性糧食安全保障措施，在糧食供給出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時適度限制生產(chǎn)者的經(jīng)營自主權(quán)，及時恢復(fù)糧食產(chǎn)能，同時對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者給予適當(dāng)補(bǔ)償。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對耕地利用的權(quán)利須與耕地的糧食安全保障功能相一致，因此在防止其濫用權(quán)利損害耕地糧食生產(chǎn)能力的同時，須承擔(dān)緊急糧食安全保障義務(wù)，在糧食供給短缺時保障糧食生產(chǎn)。

再次，應(yīng)當(dāng)在對“非糧化”現(xiàn)象明確區(qū)分的基礎(chǔ)上采用綜合治理手段，發(fā)揮法律“剛?cè)岵?jì)”的作用?，F(xiàn)行立法除對永久基本農(nóng)田上發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚作出明確禁止規(guī)定外，對其他破壞種植條件的行為缺乏法律層面的界定標(biāo)準(zhǔn)，容易造成執(zhí)法過程中遺漏嚴(yán)重破壞耕地質(zhì)量的行為或者執(zhí)法過嚴(yán)導(dǎo)致“非糧化”行為產(chǎn)生的責(zé)任與懲罰程度不匹配。要想真正讓立法在“非糧化”現(xiàn)象的治理中發(fā)揮保障性作用，首要任務(wù)是擺脫當(dāng)前“粗線條”式的立法思路，對“非糧化”行為按照成因、危害程度進(jìn)行細(xì)致分類并在此基礎(chǔ)上采取不同強(qiáng)度的國家干預(yù)措施。因此，本文建議將“非糧化”行為按照對耕地質(zhì)量、糧食生產(chǎn)能力的影響程度劃分為“永久毀壞耕作層”、“對耕作層造成可恢復(fù)性損傷”以及“未對耕作層造成損傷”三類，分別適用行政規(guī)制、民事補(bǔ)救和激勵引導(dǎo)三種不同的法律措施。即對“永久毀壞耕作層”的行為，如占用永久基本農(nóng)田種植果樹、花卉、草皮、水果等經(jīng)濟(jì)作物以及法律明令禁止的在耕地上挖塘養(yǎng)魚的，應(yīng)當(dāng)依法追究行政責(zé)任；對造成可恢復(fù)性損傷的行為，可以要求行為人限期恢復(fù)或者采取積極措施恢復(fù)耕地質(zhì)量，屆期未能恢復(fù)原耕地質(zhì)量等級的責(zé)令其給予民事賠償；“未對耕作層造成損傷”的行為事實(shí)上并未違反國家法律的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采用補(bǔ)貼等方式引導(dǎo)行為人種植糧食作物。另外，還應(yīng)當(dāng)按照2022年中央一號文件的要求在糧食“主產(chǎn)區(qū)”“主銷區(qū)”“產(chǎn)銷平衡區(qū)”劃分的基礎(chǔ)上細(xì)化不同糧食供求區(qū)域的生產(chǎn)者義務(wù)。

最后，充分發(fā)揮法律的激勵功能，鼓勵生產(chǎn)者在提高其土地收益的同時承擔(dān)糧食安全保障義務(wù)。根據(jù)“藏糧于地”“藏糧于技”的理念，以地力保護(hù)為核心保障糧食安全目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，需要建立和完善激勵性制度體系，通過更為精準(zhǔn)的糧食補(bǔ)貼政策和配套制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)民種糧收益增長的同時提高耕地的糧食生產(chǎn)能力。具體而言，該制度體系應(yīng)當(dāng)包含糧食生產(chǎn)財(cái)政直接獎補(bǔ)制度、耕地質(zhì)量等級提升獎勵制度、糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投入保障制度、規(guī)?；Z食生產(chǎn)設(shè)施農(nóng)用地等配套設(shè)施支持制度、區(qū)域間糧食效益補(bǔ)償制度、保障糧食生產(chǎn)能力的技術(shù)推廣制度等。

6 結(jié)語

“非糧化”會給糧食供給數(shù)量和價格的穩(wěn)定以及國家的糧食安全帶來負(fù)面、消極的影響，這種影響亟需立法消除。“非糧化”現(xiàn)象是種植主體本身所享有的土地經(jīng)營自主權(quán)與國家政策目標(biāo)、社會公共利益之間的沖突的反映，本質(zhì)體現(xiàn)的是政府與市場主體之間的關(guān)系。化解種植主體收益的權(quán)利與表征社會公共利益的糧食安全之間的沖突需要借助經(jīng)濟(jì)法學(xué)中的國家干預(yù)理論，通過賦權(quán)、限權(quán)、激勵為導(dǎo)向的方式，構(gòu)建一套兼顧市場效益與公共利益安全的治理系統(tǒng)，在實(shí)現(xiàn)國家保障耕地質(zhì)量、數(shù)量不發(fā)生變動的基礎(chǔ)上合理引導(dǎo)種植主體開展糧食生產(chǎn)活動，在保障農(nóng)民自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的同時以保護(hù)耕地糧食生產(chǎn)能力為核心保障國家糧食安全，既要照顧到農(nóng)戶的“錢袋子”，也要守好國家的“糧袋子”。