高標準農(nóng)田建設(shè)資金何以多元化保障？
——基于法律功能實現(xiàn)的視角

趙 謙 ，劉鑫冉

（1.西南大學(xué)法學(xué)院，重慶 400715；2.西南大學(xué)三峽庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心，重慶 400715）

1 引言

高標準農(nóng)田建設(shè)資金是一種由相關(guān)政府職能部門主導(dǎo)和推進，為“特定區(qū)域耕地展開標準化田間工程建設(shè)的土地整治活動”[1]提供的物質(zhì)保障措施，主要通過相應(yīng)財政專項資金和社會資金的規(guī)?；度?，對相關(guān)項目工程實施積極、有效地前置性干預(yù)。高標準農(nóng)田建設(shè)資金條款則作為該類資金規(guī)制工具的規(guī)范事項表達，基于相應(yīng)財政專項資金投入占據(jù)主導(dǎo)地位的事實前提，具體圍繞資金的多渠道來源而予以保障性約束。該類條款是在“健全土地節(jié)約集約使用”[2]、“完善國土空間開發(fā)保護”[3]的目標導(dǎo)向下，推進永久基本農(nóng)田系統(tǒng)保護的必要物質(zhì)規(guī)范保障。

相關(guān)財政專項資金往往依循非營利性、公益性的公共服務(wù)保障考量，立足于多元化的功能定位，來對高標準農(nóng)田建設(shè)實現(xiàn)兜底性支持。因此，有必要基于“將體現(xiàn)立法者有關(guān)權(quán)利和義務(wù)的要求和意圖，轉(zhuǎn)化成社會現(xiàn)實生活中的權(quán)利和義務(wù)”[4]的法律功能實現(xiàn)視角，來闡釋性解構(gòu)高標準農(nóng)田建設(shè)資金條款的多元化保障功能。同時，圍繞相關(guān)規(guī)范性文件在理性決策維度“持續(xù)加大、合理保障與拓寬資金投入”[5]的目標設(shè)定，并通過“下達農(nóng)田建設(shè)補助資金671億元，支持高標準農(nóng)田和農(nóng)田水利建設(shè)”[6]等事實行為表達，來具體厘清不同的行為規(guī)則設(shè)定。進而立足于“在資金籌集和供應(yīng)方式上統(tǒng)籌改革”[7]的方向性考量，通過“相應(yīng)的合作治理主體性意愿有關(guān)的形式選擇”[8]所推動的系統(tǒng)性功能定位，來提供一種資金屬性層面的行為秩序指引，以確立科學(xué)合理的資金投入結(jié)構(gòu)性配置。

既有規(guī)范設(shè)定主要基于目標界定與方式選擇的不同理性化考量，來統(tǒng)籌整合相關(guān)財政專項資金。進而通過針對不同類型項目和不同地域經(jīng)濟發(fā)展需求的差異化配置，以及以獎代補資金對社會資本投入、項目區(qū)農(nóng)民自籌投入的積極引導(dǎo)，嘗試實現(xiàn)對高標準農(nóng)田建設(shè)項目應(yīng)有實施進度與工程質(zhì)量的基礎(chǔ)保障。因此，有必要圍繞“權(quán)能劃分與性質(zhì)界定”[9]，明晰各類資金規(guī)制規(guī)范設(shè)定的多元化保障功能實現(xiàn)目標，為相應(yīng)財政專項資金的規(guī)?；度胩峁┟鞔_的指南性引領(lǐng)。

2 載體保障：資金統(tǒng)籌整合規(guī)范的功能實現(xiàn)

該類保障功能實現(xiàn)旨在依托高標準農(nóng)田建設(shè)資金統(tǒng)籌整合規(guī)范，來明晰相關(guān)財政專項資金的來源、歸集與投放事項，為兜底性支持高標準農(nóng)田建設(shè)提供必要的載體性資金規(guī)制工具。相應(yīng)規(guī)范設(shè)定往往以有機整合各層次、各渠道高標準農(nóng)田建設(shè)財政資金為方向，嘗試“突破以單位制為代表的原有科層體制的束縛”[10]，來指引實施統(tǒng)籌型的資金投入，以切實發(fā)揮相應(yīng)財政專項資金的保障合力。

2.1 資金統(tǒng)籌整合的規(guī)范模式

近年來，伴隨在水利改革發(fā)展、涉農(nóng)資金整合試點等方面國家層面規(guī)范性文件的陸續(xù)出臺。圍繞高標準農(nóng)田建設(shè)財政專項資金的統(tǒng)籌整合，已大體上形成了三類規(guī)范模式。

其一，貧困地區(qū)涉農(nóng)資金整合試點，以廣西為例。該模式嘗試依循上位規(guī)范性文件中的淵源性規(guī)定，在支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的過程中，逐步形成了圍繞高標準農(nóng)田建設(shè)事項的省級資金統(tǒng)籌整合方案。即依循《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，制定《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)自治區(qū)支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點實施方案的通知》 《廣西壯族自治區(qū)財政廳關(guān)于做好新增建設(shè)用地土地有償使用安排的高標準農(nóng)田建設(shè)補助資金支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點實施工作的通知》，最終形成《廣西壯族自治區(qū)高標農(nóng)田建設(shè)資金統(tǒng)籌整合方案》。

其二，自主開展涉農(nóng)部門農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金整合，以江西為例。該模式嘗試依循上位規(guī)范性文件中的淵源性規(guī)定，出臺圍繞建設(shè)高標準農(nóng)田事項的省級整合資金指導(dǎo)意見，進而通過在不同區(qū)域的統(tǒng)籌整合實踐，最終形成統(tǒng)籌整合資金推進高標準農(nóng)田建設(shè)的實施方案。即依循《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，制定《江西省人民政府關(guān)于整合資金建設(shè)高標準農(nóng)田的指導(dǎo)意見（已失效）》，陸續(xù)通過《南昌市人民政府辦公廳印發(fā)關(guān)于整合資金建設(shè)高標準農(nóng)田的實施方案的通知》 《撫州市人民政府關(guān)于印發(fā)統(tǒng)籌整合資金推進高標準農(nóng)田建設(shè)實施意見的通知》 《新余市人民政府關(guān)于印發(fā)新余市統(tǒng)籌整合資金推進高標準農(nóng)田建設(shè)實施方案的通知》的具體實踐，最終形成《江西省統(tǒng)籌整合資金推進高標準農(nóng)田建設(shè)實施方案》。

其三，上級要求以高標準農(nóng)田建設(shè)為平臺開展涉農(nóng)資金整合試點，以湖南為例。該模式嘗試依循上位規(guī)范性文件中的指引性授權(quán)規(guī)定，出臺落實試點的相關(guān)涉農(nóng)資金整合方案與考核評價辦法，進而展開相應(yīng)的具體實踐。即依循《財政部、發(fā)展改革委、國土資源部等關(guān)于以高標準農(nóng)田建設(shè)為平臺開展涉農(nóng)資金整合試點的意見》（已失效）、《國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部等關(guān)于扎實推進高標準農(nóng)田建設(shè)的意見》，制定湖南省的《高標準農(nóng)田建設(shè)綜合改革試點工作方案》 《以高標準農(nóng)田建設(shè)為平臺開展涉農(nóng)資金整合試點方案》 《高標準農(nóng)田建設(shè)綜合改革試點考核評價試行辦法》來具體推進。

這三類規(guī)范模式下形成的高標準農(nóng)田建設(shè)資金統(tǒng)籌整合方案，皆確立了“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”[11]的多方來源、整合歸集、統(tǒng)一投放基本原則。進而初步厘清了省級統(tǒng)籌、縣級負責的層級管理體制，并根據(jù)不同的項目類型就各類專項資金的統(tǒng)籌整合范圍、方式予以了類型化規(guī)定。在該類管理體制下，首先由省級政府來統(tǒng)籌規(guī)劃財政、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、自然資源等部門用于農(nóng)田建設(shè)方面的涉農(nóng)資金，由省級財政行政部門來切塊分配下達相應(yīng)資金。進而由縣級政府依托項目平臺或規(guī)劃區(qū)域平臺，來整合歸集相應(yīng)資金；由縣級財政行政部門根據(jù)本區(qū)域建設(shè)規(guī)劃及目標任務(wù)，來主導(dǎo)負責資金撥付、使用等投放運營事項。

2.2 資金統(tǒng)籌整合規(guī)范的保障功能引領(lǐng)

資金統(tǒng)籌整合規(guī)范是一種載體性資金規(guī)制工具的規(guī)范事項表達，為相關(guān)財政專項資金兜底性支持高標準農(nóng)田建設(shè)提供了來源、歸集與投放事項的系統(tǒng)性保障方案。但該類省、縣兩級科層式資金統(tǒng)籌整合的方案指引皆較為宏觀性、原則化，有必要針對資金審批權(quán)限下放、排除資金統(tǒng)籌整合干擾和縣級規(guī)范使用等命題，予以進一步的可操作性細化。事實上，既有規(guī)范設(shè)定皆強調(diào)圍繞“切塊下達”相應(yīng)資金來落實“省級下放審批權(quán)限”，可嘗試依循省、縣兩級政府在項目確定和資金分配等方面的不同權(quán)責定位，來具體明晰相關(guān)載體保障的功能引領(lǐng)方向。

首先，就統(tǒng)籌主體保障方面的功能引領(lǐng)而言。省級政府是高標準農(nóng)田建設(shè)資金的統(tǒng)籌主體。應(yīng)圍繞所在省級區(qū)域的高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)指標，立足于能統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的各層次、各渠道相應(yīng)財政專項資金規(guī)模，來擬定省級高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃與建設(shè)畝均財政投入標準，從而確定相關(guān)資金的整合范圍與目標?；诖耍斜匾鶕?jù)各個縣級區(qū)域的不同高標準農(nóng)田建設(shè)分解任務(wù)指標，來測算相應(yīng)的資金額度并整體撥轉(zhuǎn)，且強調(diào)專款專用于項目縣的高標準農(nóng)田建設(shè)。上級政府及相關(guān)職能部門還不得另設(shè)條件，來限定該類資金在項目縣的具體用途。

其次，就整合責任主體保障方面的功能引領(lǐng)而言?？h級政府是高標準農(nóng)田建設(shè)資金的整合責任主體，并對相關(guān)項目實施和資金使用結(jié)果負全責?？蓢L試圍繞“依據(jù)、范圍、分配、主體”[12]這4個模塊，來確立有效資金整合機制。應(yīng)根據(jù)省級高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃以及所承擔的高標準農(nóng)田建設(shè)分解任務(wù)指標，來擬定縣級高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃；并對上級“切塊下達”的相應(yīng)資金，單獨建賬、整體規(guī)劃、聯(lián)動審批、統(tǒng)一撥付、協(xié)調(diào)管理?；诖?，應(yīng)依循相應(yīng)的高標準農(nóng)田建設(shè)標準來有序劃定建設(shè)區(qū)域布局與相對集中連片建設(shè)地塊，預(yù)設(shè)項目建設(shè)方案和資金使用計劃；并自行組織開展相關(guān)項目的申報評審、招投標、工程監(jiān)理、自檢驗收與資金整合績效自評估。

最后，就干預(yù)方式保障方面的功能引領(lǐng)而言?？冃Э荚u是資金統(tǒng)籌整合的主要上級干預(yù)方式?？h級政府作為相關(guān)資金統(tǒng)籌整合“項目的‘再組織’搭建制度空間和社會場域”[13]，應(yīng)強調(diào)其主體責任，并設(shè)定合宜的上級干預(yù)方式，來促進縣級政府及相關(guān)職能部門規(guī)范使用資金。根據(jù)縣級政府的自檢驗收結(jié)果，依循縣級政府與省級政府簽訂的“高標準農(nóng)田建設(shè)責任狀”等目標管理聯(lián)動憑證，圍繞憑證載明的任務(wù)、撥付資金與責任，來實施高標準農(nóng)田建設(shè)績效考評?；诖?，可將優(yōu)秀、合格、不合格三類考評結(jié)果等次設(shè)定為實施縣級高標準農(nóng)田建設(shè)工作獎懲評判的主要依據(jù)。對于考評優(yōu)秀者，除通報獎勵外，在下一年度“切塊下達”相應(yīng)資金測算額度的基礎(chǔ)上，予以總量適當上浮，但上浮獎勵資金仍?？顚Ｓ糜诟邩藴兽r(nóng)田建設(shè)；對于考評不合格者，除通報批評外，適當扣減下一年度的高標準農(nóng)田建設(shè)分解任務(wù)指標，并相應(yīng)減少“切塊下達”資金測算額度。

3 手段保障：資金差異化配置規(guī)范的功能實現(xiàn)

該類保障功能實現(xiàn)旨在依托高標準農(nóng)田建設(shè)資金差異化配置規(guī)范，來明晰相關(guān)財政專項資金針對不同項目領(lǐng)域、地域環(huán)境的錯位配置事項。從而為兜底性支持高標準農(nóng)田建設(shè)，提供必要的手段性資金規(guī)制工具。相應(yīng)規(guī)范設(shè)定往往基于目標任務(wù)維度的效益選擇考量，根據(jù)高標準農(nóng)田建設(shè)項目的不同類型、規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)，圍繞所在不同地域的自然地理條件、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、地方政府財政支出能力等因素，嘗試“通過制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新提高資源配置效率”[14]來指引實施針對性的資金配置。

3.1 項目差異化配置規(guī)范的保障功能引領(lǐng)

項目差異化配置規(guī)范是一種目的指標式資金規(guī)制工具的規(guī)范事項表達，為相關(guān)財政專項資金兜底性支持高標準農(nóng)田建設(shè)，提供了針對重點項目、重點領(lǐng)域的目標型手段指引。例如，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、農(nóng)牧漁業(yè)部、水利電力部關(guān)于加強發(fā)展糧食生產(chǎn)專項資金管理報告的通知》，規(guī)定“堅持按項目投資，按項目檢查效果”和“要統(tǒng)籌安排，合理使用，避免重復(fù)或脫節(jié)”，明確了相應(yīng)財政專項資金的項目制配置原則，即圍繞不同項目來確立投資對象，并設(shè)定相應(yīng)的部門來實施項目運行、質(zhì)量驗收、績效評價等專門事項管理。《湖南省發(fā)展和改革委員會、湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關(guān)于分解下達我省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項高標準農(nóng)田建設(shè)項目2020年中央預(yù)算內(nèi)投資計劃的通知》則通過計劃分解的方式，來確保相關(guān)專項資金圍繞“審批的項目名稱、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)?！迸c“績效目標”等事項，在“有關(guān)縣市區(qū)”予以績效化落實，并依托“國家重大建設(shè)項目庫監(jiān)管體系”來實現(xiàn)項目建設(shè)的月報“在線監(jiān)測”?！吨醒胴斦暯油七M鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》第2條進一步設(shè)定了不同任務(wù)項目的“具體測算指標”，界分了相應(yīng)的“因素和權(quán)重”，以實施相關(guān)財政專項資金的針對性配置。

既有相關(guān)規(guī)范設(shè)定嘗試通過“計劃分解”、“在線監(jiān)測”以及“因素和權(quán)重”測算分配等技術(shù)手段，來構(gòu)建指向?qū)ｍ椯Y金項目配置方式的“現(xiàn)代行政規(guī)制制度體系和實現(xiàn)機制”[15]。雖然這些規(guī)范初步確立了形式技術(shù)導(dǎo)向型的高標準農(nóng)田建設(shè)資金項目配置方式，但推動專項資金實現(xiàn)差異化項目配置的根本目的仍為確保相關(guān)資金的績效目標。因此，有必要立足于項目區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件、耕地質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力這三類導(dǎo)向性目的，在推動相應(yīng)績效目標層級式具體拆解的基礎(chǔ)上，同步強化實質(zhì)績效評判型的資金項目配置方式。同時，將“因素和權(quán)重”測算分配技術(shù)手段設(shè)定為實施效果指標方面的主導(dǎo)配置，將“在線監(jiān)測”技術(shù)手段設(shè)定為過程管理指標方面的主導(dǎo)配置，以此進一步量化相應(yīng)的層級目的指標設(shè)定，進而具體明晰相關(guān)目標型手段保障的功能引領(lǐng)方向。

一方面，就實施效果保障方面的功能引領(lǐng)而言。可將實施效果指標拆解為產(chǎn)出、效益、滿意度三類。其一，產(chǎn)出指標。圍繞新增高標準農(nóng)田的面積設(shè)定相應(yīng)的數(shù)量標準，圍繞項目工程驗收合格率設(shè)定相應(yīng)的質(zhì)量標準，圍繞項目工程建設(shè)施工進度設(shè)定相應(yīng)的時效標準。其二，效益指標。圍繞糧食綜合生產(chǎn)能力的歷年對比數(shù)值提升設(shè)定相應(yīng)的社會效益標準，圍繞耕地質(zhì)量的歷年對比數(shù)值改善設(shè)定相應(yīng)的生態(tài)效益標準，圍繞農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的比例數(shù)值變化設(shè)定相應(yīng)的可持續(xù)性效益標準。其三，滿意度指標。圍繞項目區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民等產(chǎn)權(quán)受益方的認同評價采樣數(shù)據(jù)比例，具體設(shè)定相應(yīng)的滿意度檔次。

另一方面，就過程管理保障方面的功能引領(lǐng)而言?？蓪⑦^程管理指標拆解為資金計劃、項目運營、監(jiān)督檢查三類。其一，資金計劃管理指標。圍繞相應(yīng)投資計劃與項目責任落實率、預(yù)算投資支付與完成率，具體設(shè)定資金計劃的結(jié)構(gòu)要素。其二，項目運營管理指標。圍繞項目開工率、進度計劃執(zhí)行率以及項目超預(yù)設(shè)比例，具體設(shè)定項目運營的結(jié)構(gòu)要素。其三，監(jiān)督檢查管理指標。圍繞項目相關(guān)紀檢、監(jiān)察、審計等查實問題比例，具體設(shè)定監(jiān)督檢查的結(jié)構(gòu)要素。

3.2 地域差異化配置規(guī)范的保障功能引領(lǐng)

地域差異化配置規(guī)范是一種優(yōu)先要素式資金規(guī)制工具的規(guī)范事項表達，為相關(guān)財政專項資金兜底性支持高標準農(nóng)田建設(shè)提供了因地而制宜、優(yōu)化項目建設(shè)地域布局的優(yōu)先型手段指引。例如，《國家發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、國家標準委關(guān)于扎實推進高標準農(nóng)田建設(shè)的意見》，將“糧食主產(chǎn)區(qū)，已劃為永久基本農(nóng)田、水土資源條件較好、開發(fā)潛力較大的地塊，干部群眾積極性高、地方投入能力強的地區(qū)，貧困地區(qū)”4類區(qū)域，明確為“高標準農(nóng)田建設(shè)布局優(yōu)先順序”?！掇r(nóng)田建設(shè)補助資金管理辦法》第2條的“支持穩(wěn)定和優(yōu)化農(nóng)田布局”規(guī)定和第8條的“優(yōu)先扶持糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)”規(guī)定，也明確了相應(yīng)財政專項資金圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不同地域條件的錯位配置要求?！陡邩藴兽r(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理辦法（試行）》第11條，進一步將“規(guī)劃布局、水源保障、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、連片面積、建設(shè)周期、資金投入、農(nóng)民意愿、實施效益”，具體設(shè)定為在不同地區(qū)建設(shè)相關(guān)項目的優(yōu)先序考量因素。

既有相關(guān)規(guī)范設(shè)定雖然大體列明了項目建設(shè)的各類差異化地域布局考量因素，但不同因素之間的權(quán)重比設(shè)計與優(yōu)先位序仍較為模糊，有待進一步強調(diào)其可操作性。依循上述規(guī)定中的共有考量與錯位考量，有必要嘗試“賦予規(guī)劃制定者、建設(shè)許可者判斷的空間”[16]，將各類因素界分為基準性優(yōu)先要素與評判性優(yōu)先要素，以具體明晰相關(guān)優(yōu)先型手段保障的功能引領(lǐng)方向。

一方面，就基準性優(yōu)先保障方面的功能引領(lǐng)而言?；鶞市詢?yōu)先要素是實施項目建設(shè)地域布局的一級指標，唯有具備該要素才可被列入高標準農(nóng)田建設(shè)布局優(yōu)先范圍。應(yīng)將“10.58億畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)”[17]所代表的糧食主產(chǎn)區(qū)設(shè)定為基準性優(yōu)先要素。

另一方面，就評判性優(yōu)先保障方面的功能引領(lǐng)而言。評判性優(yōu)先要素是實施項目建設(shè)地域布局的二級指標，應(yīng)基于相應(yīng)的權(quán)重比設(shè)計，來進行高標準農(nóng)田建設(shè)布局優(yōu)先范圍內(nèi)的具體位序排列?？蓪⒖陀^性評判要素（占比60%）和主觀性評判要素（占比40%）分列為三級指標，前者決定了定點項目建設(shè)的應(yīng)然可能性，后者則決定了推進項目建設(shè)的實然可行性。其一，客觀性評判要素。該類要素主要包括永久基本農(nóng)田等規(guī)劃布局事項、水土資源保障等自然環(huán)境事項、連片面積等基礎(chǔ)設(shè)施事項三類基礎(chǔ)要素（各占權(quán)重比的20%），以及貧困地區(qū)事項這類同等條件下的優(yōu)先要素。唯有在3類基礎(chǔ)要素評判方面，評估達到合格分值，才具備實施相關(guān)項目建設(shè)的客觀可能性。其二，主觀性評判要素。該類要素往往決定了項目建設(shè)的預(yù)期績效，主要包括資金投入標準與規(guī)模等資源投放事項、項目建設(shè)周期等工程規(guī)劃事項、干部群眾積極性等主體意愿事項、開發(fā)潛力等實施效益事項4類進階要素，各占權(quán)重比的10%。唯有在4類進階要素評判方面，評估達到合格分值，才具備達成相關(guān)項目建設(shè)預(yù)期目標的主觀可行性。

4 激勵保障：以獎代補規(guī)范的功能實現(xiàn)

該類保障功能實現(xiàn)旨在依托高標準農(nóng)田建設(shè)以獎代補規(guī)范，來明晰相關(guān)財政專項資金積極引導(dǎo)社會資本投入、項目區(qū)農(nóng)民自籌投入的原則與適用事項，為兜底性支持高標準農(nóng)田建設(shè)，提供必要的激勵性資金規(guī)制工具。相應(yīng)規(guī)范設(shè)定往往依循“建構(gòu)利益共享、損益均衡的誘因制度”[18]考量，從以獎代補的原則與適用這兩個方面，來明晰相關(guān)激勵性規(guī)制要件?；诖耍瑧?yīng)運用結(jié)果競爭而非條件競爭的策略，來積極引導(dǎo)社會資金投入高標準農(nóng)田建設(shè)，從而最大可能地正面誘因式提升高標準農(nóng)田建設(shè)項目的運營績效。

4.1 以獎代補原則規(guī)范的保障功能引領(lǐng)

以獎代補原則規(guī)范是一種框架激勵式資金規(guī)制工具的規(guī)范事項表達，為相關(guān)財政專項資金積極引導(dǎo)社會資本投入、項目區(qū)農(nóng)民自籌投入高標準農(nóng)田建設(shè)，提供了基于“將成績與利益、奉獻與所得合理、正當?shù)穆?lián)結(jié)掛鉤”[19]考量的理念激勵指引。例如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實加強高標準農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》，確立了在加強高標準農(nóng)田建設(shè)過程中的“獎優(yōu)罰劣、以獎代補”原則?！端筷P(guān)于進一步推動水土保持工程建設(shè)以獎代補的指導(dǎo)意見》，進一步明確了在相關(guān)水土保持工程建設(shè)中，“推動以獎代補”來實現(xiàn)“變先撥后建為先建后補”之建設(shè)方式轉(zhuǎn)變的核心意旨。

既有規(guī)范設(shè)定作為一種原則性概括表達，嘗試基于實現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護的方向性指引，在該領(lǐng)域來推動傳統(tǒng)預(yù)置式財政投入下達方式的調(diào)整與變革。但以獎代補的投入屬性定位、資金結(jié)構(gòu)比例等實施性事項卻較為模糊，在一定程度上可能誘發(fā)相關(guān)資金配置的公平性、效率性問題。事實上，以獎代補式投入是一種項目工程建成驗收后進階獎勵式財政專項資金事后投入措施，旨在明晰社會資本投入、項目區(qū)農(nóng)民自籌投入的實效化導(dǎo)向，為必要的規(guī)?；度肱c有序化收益回報提供選擇性方向指引。不論該類資金運營方式如何調(diào)整，其作為財政投入的非營利性、公益性是優(yōu)位固化的。若全面推進以獎代補甚至徹底取消傳統(tǒng)事前投入式補貼，易使得高標準農(nóng)田建設(shè)優(yōu)先序考量因素評估分值低的地區(qū)，難以獲得其他渠道資金的青睞，從而讓相關(guān)財政專項資金的激勵式引導(dǎo)作用流于形式。因此，有必要明晰以獎代補在相關(guān)財政專項資金中的整體結(jié)構(gòu)比例，并根據(jù)不同地區(qū)建設(shè)相關(guān)項目的優(yōu)先序考量因素來予以錯位配置，以具體明晰相關(guān)理念激勵保障的功能引領(lǐng)方向。

一方面，就正向優(yōu)先序激勵保障方面的功能引領(lǐng)而言。相應(yīng)地區(qū)的優(yōu)先序考量因素評估分值越高，其預(yù)期績效的可能性與可行性愈發(fā)明確，則其他渠道資金在營利性目標利益驅(qū)動下的投入積極性也隨之而顯現(xiàn)。故而在相關(guān)財政專項資金整體結(jié)構(gòu)中，有必要配置更高的以獎代補比例（50%～80%）。優(yōu)先序考量因素評估分值越高、以獎代補比例越大，則通過更高比例的事后獎勵資金投入來強化對其他渠道資金的實效化引導(dǎo)。

另一方面，就反向優(yōu)先序激勵保障方面的功能引領(lǐng)而言。相應(yīng)地區(qū)的優(yōu)先序考量因素評估分值越低，其預(yù)期績效的可能性與可行性愈發(fā)模糊，則其他渠道資金在營利性目標利益驅(qū)動下的投入積極性也隨之而弱化。故而在相關(guān)財政專項資金整體結(jié)構(gòu)中，有必要配置更低的以獎代補比例（50%～20%）。優(yōu)先序考量因素評估分值越低、以獎代補比例越低，則通過更高比例的事前補貼資金投入來弱化其他渠道資金的投入風(fēng)險。

4.2 以獎代補適用規(guī)范的保障功能引領(lǐng)

以獎代補適用規(guī)范是一種舉措激勵式資金規(guī)制工具的規(guī)范事項表達。其針對不同類型的項目投資和建設(shè)主體的不同需求，為相關(guān)財政專項資金積極引導(dǎo)社會資本投入、項目區(qū)農(nóng)民自籌投入高標準農(nóng)田建設(shè)，創(chuàng)新設(shè)置了多樣化的獎勵方式，以提供切實“激勵相對方積極實踐法定權(quán)利，實現(xiàn)私益的遞增”[20]的方法激勵指引。例如，《財政部關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》根據(jù)不同檔次“投資規(guī)?！贝_立了相應(yīng)的獎勵標準，并明確了獎勵資金的統(tǒng)籌用途?！端筷P(guān)于進一步推動水土保持工程建設(shè)以獎代補的指導(dǎo)意見》就相關(guān)水土保持工程建設(shè)中以獎代補的工作原則、適用合同的限額，以及獎補資金來源、對象、范圍、標準、方式、程序等事項予以了實施性規(guī)定?！栋不帐「邩藴驶巨r(nóng)田建設(shè)“以獎代補”專項資金管理暫行辦法》則具體設(shè)定了相關(guān)專項資金的資金來源、責任主體、分配依據(jù)、標準與撥付方式。

既有規(guī)范設(shè)定嘗試依循激勵性規(guī)制理論，來厘清相關(guān)以獎代補專項資金的結(jié)構(gòu)性適用要件。其雖然大體上列明了以獎代補的目標范圍、對象、信息溝通渠道、獎勵評價標準與方式，以及事后考核評價等主要規(guī)范事項。但在獎勵適用導(dǎo)向上，仍更偏向于較為傳統(tǒng)的規(guī)模型、階段目標型獎勵。特別是在獎勵標準與對象的確定方面，往往是按照項目投資規(guī)模以及達標的項目建設(shè)任務(wù)量來分檔定級，根據(jù)項目工程的驗收結(jié)果來兌現(xiàn)支付獎補資金。有必要依循我國“耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’”[21]的體系化保護立場，來嘗試推動該類獎勵適用逐步轉(zhuǎn)向為效益型、過程控制型獎勵，以具體明晰相關(guān)方法激勵保障的功能引領(lǐng)方向。

一方面，就效益型獎勵保障方面的功能引領(lǐng)而言?？蓪㈨椖客顿Y規(guī)模、達標的項目建設(shè)任務(wù)量設(shè)定為分檔定級的基準要件，將項目建成后的高標準農(nóng)田畝均糧食產(chǎn)能增加幅度與節(jié)本增效收益設(shè)定為分檔定級的調(diào)整要件，并圍繞“10%的最低增加幅度和500元的平均收益”[22]調(diào)整基數(shù)。每增加5%的畝均糧食產(chǎn)能與250元的節(jié)本增效收益，即可在基準分檔定級的基礎(chǔ)上提升一個獎補標準等次。

另一方面，就過程控制型獎勵保障方面的功能引領(lǐng)而言?？筛鶕?jù)項目工程驗收結(jié)果等次留存計息不同比例的獎補資金，依循工程使用年限分階段兌現(xiàn)支付。驗收結(jié)果合格者留存40%，驗收結(jié)果良好者留存20%，驗收結(jié)果優(yōu)秀者留存10%。留存資金主要圍繞項目建后的設(shè)施設(shè)備管護質(zhì)量、建成高標準農(nóng)田的占用甚至撂荒情況、資源節(jié)約型與環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的運用水平三類事項，以此來展開高標準農(nóng)田建設(shè)項目的建后過程性評估。按照“基礎(chǔ)設(shè)施使用年限不低于15年”[23]的最低標準，每5年展開一次建后過程性評估。首期評估合格撥付留存獎補資金本金的50%，二期評估合格撥付留存獎補資金本金的30%，三期評估合格撥付留存獎補資金的剩余本金與全部利息。

5 結(jié)語

闡明功能實現(xiàn)旨在梳理相關(guān)規(guī)制工具的指南性引領(lǐng)途徑。高標準農(nóng)田建設(shè)資金條款作為一種資金規(guī)制工具的規(guī)范事項表達，其保障性功能主要圍繞占據(jù)投入主導(dǎo)地位、實現(xiàn)兜底性支持的相應(yīng)財政專項資金而具體定位。首先，就載體保障方面的功能引領(lǐng)而言。三類規(guī)范模式下形成的資金統(tǒng)籌整合方案，皆確立了多方來源、整合歸集、統(tǒng)一投放的基本原則。依循相應(yīng)的系統(tǒng)性保障方案，有必要圍繞相關(guān)統(tǒng)籌主體、整合責任主體和干預(yù)方式保障來明晰其功能引領(lǐng)方向；其次，就手段保障方面的功能引領(lǐng)而言。依循相應(yīng)的目標型、優(yōu)先型手段指引，有必要圍繞相關(guān)實施效果、過程管理保障和基準性優(yōu)先、評判性優(yōu)先保障來明晰其功能引領(lǐng)方向；最后，就激勵保障方面的功能引領(lǐng)而言。依循相應(yīng)的理念、方法激勵指引，有必要圍繞相關(guān)正向、反向優(yōu)先序保障和效益型、過程控制型獎勵保障來明晰其功能引領(lǐng)方向?；诖?，通過厘清相應(yīng)財政專項資金規(guī)?；度氲牟煌δ芏ㄎ唬€可為高標準農(nóng)田建設(shè)社會資金在融資性、契約性方面的市場化定位，確立可能的功能實現(xiàn)范例，最終嘗試為高標準農(nóng)田建設(shè)資金乃至永久基本農(nóng)田系統(tǒng)保護的有序、高效投入，提供必要的體系化行為規(guī)則指引。