論農(nóng)村集體成員身份和土地產(chǎn)權(quán)相對(duì)分離
——以成員土地資格權(quán)的收回或轉(zhuǎn)讓及繼承為視角

楊遂全，耿敬杰，2

（1.四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207；2.銅仁學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，貴州 銅仁 554300）

1 問題的提出

當(dāng)前，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)已將制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法列入2022年立法計(jì)劃。農(nóng)村集體以土地為依托，相關(guān)立法須以規(guī)制集體經(jīng)濟(jì)各種法律主體和土地產(chǎn)權(quán)為根本，以產(chǎn)權(quán)平等、鄉(xiāng)村振興、共同富裕為指向[1]。

《中華人民共和國(guó)民法典》物權(quán)編規(guī)定，土地等基本生產(chǎn)資料的“本集體成員集體所有”是集體成員權(quán)與集體所有權(quán)的權(quán)利連接點(diǎn)，也是集體成員土地使用權(quán)和其他身份資格財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，決定了集體經(jīng)濟(jì)組織法人的特別屬性[2]。據(jù)此，制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，確立農(nóng)村集體成員權(quán)的權(quán)利義務(wù)的具體權(quán)能和股權(quán)等各項(xiàng)資格產(chǎn)權(quán)（主要是農(nóng)村“三塊地”①即承包地、宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。一些集體土地股權(quán)化的股份內(nèi)含的三種土地的成分是不同的。的使用權(quán)）必須依照《民法典》 《土地管理法》 《農(nóng)村土地承包法》 《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)政策。令人遺憾的是，現(xiàn)行法對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)及其產(chǎn)權(quán)的取得和喪失雖有零散規(guī)定，但尚缺少全國(guó)統(tǒng)一立法，且現(xiàn)行成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之法律法規(guī)嚴(yán)重滯后于農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐[3]。在一些試點(diǎn)地區(qū)“宅基地資格權(quán)”已可自由流轉(zhuǎn)②作為共同富裕示范區(qū)，浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的通知》已明確要求擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍、有償使用、自愿有償退出，建立宅基地資格權(quán)產(chǎn)權(quán)交易制度。通過資格指標(biāo)交易，促進(jìn)空心村向適合集中居住的村鎮(zhèn)或城市轉(zhuǎn)移，避免農(nóng)村再新建閑置房。，但理論界仍異口同聲地主張集體成員的各種資格產(chǎn)權(quán)不能和社員身份相分離。

集體成員權(quán)作為農(nóng)民對(duì)集體所享有權(quán)利的總稱，其重要價(jià)值目標(biāo)之一是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的分配公平正義[4]。隨產(chǎn)權(quán)權(quán)能的拓展，以使成員個(gè)體自我利益權(quán)能自我主宰，也使集體成員的身份和財(cái)產(chǎn)權(quán)日益分離[5]。然而，目前社員身份的變動(dòng)和基于原集體成員原始身份產(chǎn)生的資格產(chǎn)權(quán)等相關(guān)權(quán)利沖突矛盾十分尖銳。已經(jīng)修改的相關(guān)法律條文仍非常原則和模糊，亟需農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法進(jìn)一步細(xì)化，而不同主體擬訂的幾種草案卻回避了這些沖突。因此，本文立足于集體成員身份權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)日益分離的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，圍繞《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》立法宗旨和價(jià)值取向，提出相應(yīng)的修改建議，從而更好地解決身份權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)的沖突問題，實(shí)現(xiàn)法的良好規(guī)范目的。

2 成員身份與土地產(chǎn)權(quán)相對(duì)分離的理論基礎(chǔ)與必要性分析

在此，需要首先強(qiáng)調(diào)本文所主張的成員身份與土地產(chǎn)權(quán)的分離，只是相對(duì)分離，而并非絕對(duì)分離。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》應(yīng)立足于當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型和土地制度改革的平穩(wěn)過渡，兼顧農(nóng)村土地的生存保障功能和財(cái)產(chǎn)資源功能，在保障可替代和已經(jīng)不需要時(shí)兩者適當(dāng)部分剝離。

2.1 土地產(chǎn)權(quán)與成員身份相關(guān)聯(lián)的理論依據(jù)

由于在《民法典》頒行之前成員身份的限制，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)只能是債權(quán)化流轉(zhuǎn)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人和農(nóng)村房屋購(gòu)買者缺少產(chǎn)權(quán)主體身份保護(hù)。究其原因，在于理論上僵化地照搬《德國(guó)民法典》第38條“成員資格不得轉(zhuǎn)讓和繼承，資格產(chǎn)生的權(quán)利不得委托他人行使”。而事實(shí)上，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體身份制度方面，德國(guó)《物權(quán)整理法》已經(jīng)明確規(guī)定了地上權(quán)制度，土地所有權(quán)人和地上權(quán)人的身份相互分離，成員資格和產(chǎn)權(quán)已用制度將其分離。日本則進(jìn)一步發(fā)展總有理論，設(shè)立外來(lái)投資主體入會(huì)權(quán)身份制度，解決了土地所有和使用的法律矛盾[6]。我國(guó)《憲法》確立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。新中國(guó)成立后的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)、自我管理和支配勞動(dòng)制度改革的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體身份“多元化”已經(jīng)發(fā)生根本性變革，引起了國(guó)外學(xué)者的研究興趣。他們認(rèn)為我國(guó)既向農(nóng)民讓渡部分權(quán)利又保留對(duì)土地權(quán)部分控制權(quán)[7]，而土地的平均分配是社會(huì)保障制度缺失下的一個(gè)集體回應(yīng)[8]，甚至認(rèn)為“農(nóng)村集體土地所有權(quán)‘有意的制度模糊’是中國(guó)農(nóng)村改革成功的關(guān)鍵所在”[9]。而國(guó)家有意模糊了農(nóng)村土地集體所有制的定義，這恰好是農(nóng)村土地集體所有制得以穩(wěn)定的原因[10]。正如HO P所言，中國(guó)政府對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“有意的制度模糊”，以避免沖突，使得任何人都弄不清楚“誰(shuí)是中國(guó)土地的擁有者”[11]。同時(shí)，土地制度創(chuàng)新降低了改革成本，是中國(guó)不斷發(fā)展成功的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)[12]。國(guó)內(nèi)學(xué)者的大體觀點(diǎn)是認(rèn)為集體成員身份和產(chǎn)權(quán)絕對(duì)統(tǒng)一的目的在于實(shí)現(xiàn)保障功能，將保障功能視為農(nóng)村宅基地制度改革的底線，相對(duì)分離或可交易的條件則在于保障功能的可替代性，而可繼承則是基于城鎮(zhèn)化以后仍需要有懂農(nóng)業(yè)技術(shù)的人投入和持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

2.2 成員身份與土地產(chǎn)權(quán)相對(duì)分離的理論基礎(chǔ)

馬克思主義最大的貢獻(xiàn)之一在于揭示了社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的基本規(guī)律。而身份和產(chǎn)權(quán)的關(guān)系最突出地體現(xiàn)著這種社會(huì)關(guān)系，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要某種產(chǎn)權(quán)必須和某種身份相關(guān)聯(lián)時(shí)，這種身份就可能產(chǎn)生相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)。資源和產(chǎn)權(quán)的配置，身份和產(chǎn)權(quán)的分合，歷來(lái)如此。

目前，我國(guó)學(xué)界普遍認(rèn)為集體成員權(quán)不同于農(nóng)民基于成員權(quán)而取得的具體權(quán)利，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，兩者應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待[13]。通說(shuō)認(rèn)為集體成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的既有成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的其他事項(xiàng)享有的管理、使用、收益等權(quán)利[14]；也有人認(rèn)為集體成員權(quán)是有農(nóng)民身份者在村社集體關(guān)系中享有主體地位和利益份額的法律資格[15]；還有人認(rèn)為集體成員權(quán)是一項(xiàng)具有財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性的社區(qū)身份權(quán)[16],可將其細(xì)分為財(cái)產(chǎn)性權(quán)利、人身性權(quán)利、程序性權(quán)利[17]。農(nóng)民集體所有權(quán)不具有完全的私法屬性，它肩負(fù)著特定范圍農(nóng)民集體的生存發(fā)展利益，同時(shí)它又必須參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則運(yùn)行[18]。以農(nóng)村宅基地為例，從法理上看，法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有的含義是集體土地所有權(quán)由“集體成員”共同享有，而并非“集體經(jīng)濟(jì)組織本身所有”[19]，集體成員可以約定大家遷移戶口之后不收回宅基地①特別是在本集體的成員絕大部分身份發(fā)生變化和戶籍外移的，這種不收回宅基地的協(xié)議是最公平的。。當(dāng)前宅基地的集體公有制是由國(guó)家控制但是由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的制度安排，其要害是國(guó)家行為（制度“一刀切”作為“保障性”財(cái)產(chǎn)）造成的嚴(yán)重產(chǎn)權(quán)殘缺[20]。當(dāng)然，造成這種產(chǎn)權(quán)殘缺背后既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的困難。尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村宅基地制度改革還處在探索階段，如果強(qiáng)行將成員身份與土地產(chǎn)權(quán)完全剝離，則會(huì)造成土地制度適用上的矯枉過正，與國(guó)家穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地制度改革的精神背道而馳。因此，現(xiàn)階段較為穩(wěn)妥的方式是，通過重構(gòu)宅基地使用權(quán)的權(quán)利束，分離保障功能和財(cái)產(chǎn)功能[21]。在充分尊重基于成員身份而形成的農(nóng)戶居住保障功能外，還應(yīng)當(dāng)逐步將成員身份與土地產(chǎn)權(quán)分離出來(lái)，突破傳統(tǒng)思維，進(jìn)行“人—地”二分的權(quán)利重組，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)與身份二元格局下的共融、共榮之道[22]。從制度設(shè)計(jì)層面來(lái)看，在當(dāng)前高層建筑普遍化的今天，完全可以通過土地空間權(quán)進(jìn)行資產(chǎn)化后的居住權(quán)保障制度設(shè)計(jì)，它與社員身份分離才能做到城鄉(xiāng)居民“同地同權(quán)”[23]。

2.3 成員身份與土地產(chǎn)權(quán)相對(duì)分離的必要性分析

各地開展的集體成員資格認(rèn)定，并沒有推翻許多地區(qū)土地已經(jīng)股權(quán)化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，特別是實(shí)行“確權(quán)不確地”的地區(qū)。盡管一些地方法院將已經(jīng)確權(quán)的集體股份轉(zhuǎn)讓給非集體成員的合同判定為違法，但從國(guó)家司法層面來(lái)看，有關(guān)農(nóng)村集體成員資格的認(rèn)定存在立法缺位、政策法規(guī)口徑不統(tǒng)一，已經(jīng)明顯削弱了司法地位的權(quán)威性[24]。與此同時(shí)，我們從現(xiàn)有的各試點(diǎn)地區(qū)的集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐來(lái)看，正如溫鐵軍總結(jié)出的農(nóng)村集體股權(quán)糾紛的本質(zhì)在于股權(quán)固化與村社原有經(jīng)濟(jì)制度內(nèi)涵之間的內(nèi)生性矛盾[25]。陳小君認(rèn)為當(dāng)前存在的宅基地使用權(quán)制度困局，主要源自于宅基地承載的社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)價(jià)值功能間的沖突加劇[26]。各界事實(shí)上已開始逐步認(rèn)識(shí)到將成員權(quán)的各種權(quán)能相對(duì)分離的歷史必然性。

作為建設(shè)共同富裕示范區(qū)的浙江省，在《浙江省高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)實(shí)施方案（2021—2025年）》就明確提出要“鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員通過自營(yíng)、出租、入股、合作等方式，盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)”。其中作為全省唯一的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，義烏市的做法具有較強(qiáng)的代表性，提出要?jiǎng)?chuàng)新資格權(quán)實(shí)施方式，設(shè)立資格權(quán)交易底線，建立宅基地指標(biāo)有償調(diào)劑、有償選位和流轉(zhuǎn)制度①參見中共義烏市委義烏市人民政府《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作的若干意見》。。由此可以看出，義烏市在確保農(nóng)民“戶有所居”的基礎(chǔ)上，通過進(jìn)行成員身份與土地產(chǎn)權(quán)相分離的制度設(shè)計(jì)，為資格權(quán)交易及流轉(zhuǎn)制度的建立奠定了法理基礎(chǔ)，從而較好地兼顧了宅基地的保障功能和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。這種產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)，基本上避免了農(nóng)村為多占宅基地而建新的閑置房的現(xiàn)象，因?yàn)檫@時(shí)通過產(chǎn)權(quán)交易中心購(gòu)買宅基地資格權(quán)的人是完全基于市場(chǎng)需要的自主選擇。而宅基地取得的資格身份和產(chǎn)權(quán)基本上分離的經(jīng)濟(jì)資源合理配置功能，還沒有為我國(guó)大多數(shù)學(xué)者及立法者所認(rèn)識(shí)到。經(jīng)濟(jì)規(guī)律讓義烏的實(shí)踐逐步認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)。

在當(dāng)前農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的大背景下，地方立法和試點(diǎn)地區(qū)及學(xué)界越來(lái)越清晰地認(rèn)識(shí)到宅基地的功能不同于承包地。尤其是新型的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人長(zhǎng)期在其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)地勞動(dòng)，如果沒有宅基地使用居住權(quán)保障顯然是不合理的，對(duì)此，貴州省湄潭縣已經(jīng)發(fā)放了第一本非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地使用權(quán)證書，意義深遠(yuǎn)②2021年10月14日，作為試點(diǎn)之一的貴州省湄潭縣為離鄉(xiāng)多年的非集體經(jīng)濟(jì)組織成員姚某頒發(fā)了“回鄉(xiāng)”《農(nóng)村宅基地批準(zhǔn)書》。；還有已喪失成員身份資格的人員其土地產(chǎn)權(quán)是否要保障以及如何保障？除此之外，宅基地的收回、流轉(zhuǎn)、繼承以及有償使用權(quán)都面臨著與成員身份相分離的立法規(guī)制問題，如果成員身份與土地產(chǎn)權(quán)相對(duì)分離的客觀現(xiàn)實(shí)得不到有效的立法回應(yīng)，則勢(shì)必會(huì)影響法律的權(quán)威，同時(shí)影響農(nóng)村土地制度改革的效率和信度，乃至社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面建立。

3 成員身份與土地產(chǎn)權(quán)相對(duì)分離的立法障礙

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是具有“四梁八柱”性質(zhì)的重大改革，應(yīng)當(dāng)做到于法有據(jù)并不斷推進(jìn)法治建設(shè)[27]。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“對(duì)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議第2675號(hào)建議的答復(fù)”確定以現(xiàn)行《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》（試行）為基礎(chǔ)制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案（初稿）》③參見農(nóng)業(yè)農(nóng)村部網(wǎng)站：http://www.moa.gov.cn/govpublic/zcggs/202110/t20211020_6379845.htm。2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，能夠有效引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范開展成員管理、機(jī)構(gòu)運(yùn)行、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)及收益分配等行為。。上海市、江蘇省、浙江省、廣東省人大常委會(huì)先后頒布了《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》；黑龍江省出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，四川省在《民法典》頒行之后頒布了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》類似的身份和產(chǎn)權(quán)相對(duì)分離的地方立法。然而，不同位階、不同地區(qū)的法律政策仍存在不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)、不規(guī)范等現(xiàn)實(shí)問題，具體包括以下4個(gè)方面。

3.1 成員身份喪失與土地產(chǎn)權(quán)收回規(guī)則不明

土地是維系成員權(quán)的根本，但隨著社會(huì)人口流動(dòng)的不斷加劇，已使得當(dāng)前農(nóng)村居住人口身份組成日益復(fù)雜[28]?！掇r(nóng)村土地承包法》統(tǒng)一規(guī)定為在自愿有償原則下引導(dǎo)戶籍入城者交回承包地或者規(guī)范流轉(zhuǎn)④根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二十七條第3款規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。。但農(nóng)民進(jìn)城后應(yīng)否以及何時(shí)喪失集體成員資格規(guī)則不明、退出規(guī)則不足、應(yīng)對(duì)之策缺失等問題普遍存在[29]。舉例而言，以前分有承包地的家庭全部成員都進(jìn)城落戶了，其成員資格隨之取消，但是依新法不能再收回承包地⑤根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第二十七條第2款規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”。和宅基地⑥根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條第6款規(guī)定：“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，但不允許強(qiáng)制收回宅基地。，如何確定集體成員身份撤銷或取消時(shí)其產(chǎn)權(quán)是否保留？假如全部收回其在集體中所擁有的各種產(chǎn)權(quán)，也就意味著從此“立法沒收了合作化時(shí)期集體成員自愿交給集體（土改時(shí)分得）的土地等所有財(cái)產(chǎn)權(quán)”，而這樣的立法行為明顯與《立法法》的規(guī)定相違背①根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第八十七條規(guī)定：“憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸”。，這種完全剝奪公民關(guān)乎到《憲法》規(guī)定的基本民事權(quán)利時(shí)②《中華人民共和國(guó)憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。，顯然是不具備相應(yīng)權(quán)限的。

由于生活保障是產(chǎn)權(quán)設(shè)置的底線，除上述做法之外，各地方還根據(jù)職業(yè)類型對(duì)身份和產(chǎn)權(quán)分離采取差異化政策。如針對(duì)已經(jīng)進(jìn)城的公務(wù)員等國(guó)家公職人員，普遍取消了其集體成員資格和產(chǎn)權(quán)，在實(shí)踐中大多認(rèn)為農(nóng)村集體社員資格本身就具有福利性質(zhì)，而考取公務(wù)員后即享有國(guó)家福利，為了避免“兩頭占”現(xiàn)象，應(yīng)該取消其原有集體社員資格。但在一些試點(diǎn)地區(qū)，針對(duì)部分國(guó)家公職人員，雖然全家戶籍已經(jīng)入城，但仍然居住或生活在原村組的中小學(xué)教師、科技人員等，依然保留其宅基地資格權(quán)（不收其宅基地使用費(fèi)），只收回承包地和股份，意味著成員身份變動(dòng)后，其宅基地資格權(quán)與承包權(quán)與股權(quán)要區(qū)別對(duì)待。然而，對(duì)于其他進(jìn)城務(wù)工即使由用人單位依法投保各種社會(huì)保險(xiǎn)仍保留其集體成員身份和產(chǎn)權(quán)，對(duì)于其集體股份、承包地、宅基地維持現(xiàn)狀，不予收回或者強(qiáng)制贖回，理由是這些不同職業(yè)的生活保障程度和穩(wěn)定性不同。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以上基于職業(yè)不同而產(chǎn)生的區(qū)別對(duì)待尚無(wú)統(tǒng)一的法律規(guī)范，難以形成有效的規(guī)制。

3.2 成員身份取得與土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則不足

《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》（試行）與《民法典》 《村民委員會(huì)組織法》 《土地管理法》 《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)法律法規(guī)政策在集體新成員身份取得方面尚未統(tǒng)一，也存在一些明顯的立法空白點(diǎn)。對(duì)于城市居民能否通過流轉(zhuǎn)登記為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”受讓承包地或“購(gòu)買集體股份”成為社員？依照《民法典》關(guān)于登記取得合法流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事該土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，應(yīng)當(dāng)可以申請(qǐng)取得該土地上的“有限權(quán)益社員身份”。通過確認(rèn)其社員身份，才可能依照不動(dòng)產(chǎn)登記法有償使用集體宅基地和按章程購(gòu)買該集體股份，給“外來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人”進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必需的“制度條件”（例如，合法的集體水利設(shè)施的共用權(quán)）。一些省市和試點(diǎn)地區(qū)通過立法將集體成員分為“自然成員、保留成員和表決成員”3類，土地股權(quán)化后據(jù)此確認(rèn)和“社員身份”不同的“股東身份”。其他地區(qū)在2019年前則根據(jù)其戶籍進(jìn)入的城鎮(zhèn)（設(shè)區(qū)和不設(shè)區(qū)的）級(jí)別確定③根據(jù)《廣東農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第十二條第2款規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員可區(qū)分為自然成員、保留成員和表決成員三種類別進(jìn)行界定”。。四川省的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》就明確規(guī)定“農(nóng)村集體資產(chǎn)股份（份額）可以依法繼承。本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的人員通過繼承取得股份（份額）的，是否享有表決權(quán)由組織章程規(guī)定”④參見《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第三十二條第4款規(guī)定。。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，貴州省安順市開發(fā)區(qū)白水村很早就實(shí)行有“集體原始產(chǎn)權(quán)”和無(wú)集體原始產(chǎn)權(quán)的多樣化社員身份制度，無(wú)集體原始產(chǎn)權(quán)的社員需要有償使用宅基地（包括從其他農(nóng)村地區(qū)因經(jīng)商遷移至白水村，而又沒有退出原家鄉(xiāng)宅基地的新社員）。與此同時(shí)，浙江省等地則已經(jīng)明文規(guī)定允許“宅基地資格權(quán)”產(chǎn)權(quán)可在自然資源局的集體產(chǎn)權(quán)交易中心自由交易，如義烏市開展的宅基地資格權(quán)交易制度、質(zhì)押擔(dān)保以及“集地券”收儲(chǔ)制度都屬于較為典型的創(chuàng)新手段。通過這樣的舉措在事實(shí)上把集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份與產(chǎn)權(quán)相對(duì)分離開來(lái)。

3.3 成員身份轉(zhuǎn)變與土地產(chǎn)權(quán)繼承規(guī)則不暢

在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，以土地股份合作制為主要法律形式的集體產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村重要的社會(huì)基礎(chǔ)制度[30]。而《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程》（試行）仍以戶籍在本社所在地且長(zhǎng)期在本社所在地生產(chǎn)生活作為成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。自然資源部等7部委最新規(guī)定仍限定非集體成員對(duì)“農(nóng)村宅基地不能被單獨(dú)繼承”⑤中國(guó)政府網(wǎng)：http://www.gov.cn/xinwen/2020-11/26/content_5564657.htm。自然資源部等7部委明確答復(fù)，被繼承人的房屋作為其遺產(chǎn)由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，農(nóng)村宅基地不能被單獨(dú)繼承。。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部回復(fù)人大建議的文件已明確指出，制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》要尊重解放初集體最初形成時(shí)土地產(chǎn)權(quán)依法轉(zhuǎn)移的歷史，但是尚未提出解決集體成員身份和土地等各項(xiàng)集體成員資格產(chǎn)權(quán)相對(duì)分離的方案，特別是明顯缺少逐步擴(kuò)大集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和有償取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)等土地財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、繼承范圍的規(guī)定，與新的《土地管理法》規(guī)定直接相沖突⑥《土地管理法》第六十三條第3款規(guī)定：“通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押”；第4款規(guī)定：“參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行”。。

筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，未來(lái)留村的集體成員只是少數(shù)，農(nóng)村普遍呈現(xiàn)出“空心化”。這既是歷史長(zhǎng)期演進(jìn)的客觀結(jié)果，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)階段[31]。在產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)方面，如果允許進(jìn)城農(nóng)民工后代可單獨(dú)繼承宅基地，大多數(shù)村民的祖屋才最終不會(huì)被強(qiáng)制無(wú)償“收回”或“以被收取高額的非集體成員土地使用費(fèi)而變相沒收”。農(nóng)民房屋和宅基地才可能自由流轉(zhuǎn)，且可避免在宅基地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)70年后，由于“宅基地資格權(quán)”不能繼承，最終不得不由集體“全部收回”然后再普遍地進(jìn)行宅基地重新分配給留村的極少數(shù)社員。

3.4 成員身份與不同土地產(chǎn)權(quán)保障規(guī)則不清

由于承包地和宅基地所涉及的實(shí)體權(quán)利不一樣，承包地三權(quán)和宅基地三權(quán)在所有權(quán)強(qiáng)度、資格權(quán)或承包權(quán)的法定期限、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的殘缺度方面有顯著差異[32]。如何規(guī)制和保障存在顯著差異的不同土地產(chǎn)權(quán)，在全國(guó)層面尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。在實(shí)際執(zhí)法中，各級(jí)執(zhí)法部門往往采取“生產(chǎn)保障和生活保障相對(duì)分開的原則處理集體產(chǎn)權(quán)糾紛”。比較典型的例子是上海市以進(jìn)城農(nóng)民工打工者的“居住權(quán)”保障，明確肯定了城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民住宅連宅基地一起轉(zhuǎn)讓的房屋（一些地區(qū)稱之為“小產(chǎn)權(quán)房”）的合同合法有效①參見上海高院《關(guān)于審理農(nóng)村宅基地房屋買賣糾紛案件的原則意見》（2004年）。。在涉“三農(nóng)”案件中，承包地收回情況很普遍，其關(guān)鍵點(diǎn)和矛盾點(diǎn)在于“收回誰(shuí)的地”“發(fā)包給誰(shuí)”[33]，只要妥善解決這兩個(gè)核心問題，就能夠處理好相關(guān)案件。但宅基地使用權(quán)收回在司法實(shí)踐中卻十分少見，宅基地收回權(quán)存在虛置和異化現(xiàn)象并產(chǎn)生了多方面的負(fù)效應(yīng)[34]。形成這個(gè)結(jié)果的原因有很多種，不可貿(mào)然立法一概收回非集體成員合法繼承取得的房屋及其暫時(shí)閑置的宅基地。

綜上，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村集體成員身份與資格權(quán)日益分離的客觀現(xiàn)實(shí)，加上成員權(quán)已然與其他民事權(quán)利并列為基本權(quán)利，其立法緊迫性日漸凸顯[35]。正如江平教授所言，雖然《民法典》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織視為特別法人，但其中仍有一些基本理論問題需要我們進(jìn)一步完善和鞏固[36]。同樣，由于集體所有權(quán)主體的成員構(gòu)成和集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在差異，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)歸屬和表現(xiàn)形式也不同[37]。這樣就導(dǎo)致農(nóng)村集體成員的身份權(quán)和產(chǎn)權(quán)等相關(guān)權(quán)利的沖突與協(xié)調(diào)問題普遍存在，且無(wú)法可依。因此，在制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特殊性和復(fù)雜性，制定科學(xué)合理的土地產(chǎn)權(quán)法律規(guī)范，明確列舉已經(jīng)形成共識(shí)的條款，概括規(guī)定相應(yīng)的面對(duì)未來(lái)的開放性原則條款，從而促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的靈活、蓬勃向前發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

4 未來(lái)需要補(bǔ)充的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》相關(guān)基本條款

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不同于合作社，是一種獨(dú)立的新型經(jīng)濟(jì)組織類型[38]，而且還要區(qū)別于其他一般的經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)樗P(guān)乎到全國(guó)人民的“飯碗”。著眼未來(lái)，筆者建議在現(xiàn)行與集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)的各種法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，還必須明文增加以下規(guī)定。

4.1 堅(jiān)持集體經(jīng)濟(jì)組織土地產(chǎn)權(quán)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定不變?cè)瓌t

《孟子·滕文公上》云：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心”。當(dāng)前學(xué)界從不同研究視角出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定既是農(nóng)戶保護(hù)耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)[39]，還能夠推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化[40]，并有助于激勵(lì)農(nóng)戶長(zhǎng)期投資并提升農(nóng)地生產(chǎn)率[41]。改革開放后農(nóng)村相關(guān)改革措施一直維持產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期不變，對(duì)打牢我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基，防止各種經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，起到了“壓艙石”的作用。所以，筆者建議《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》應(yīng)明確規(guī)定將保持集體經(jīng)濟(jì)組織土地產(chǎn)權(quán)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定不變作為一項(xiàng)法律原則。并根據(jù)該原則進(jìn)一步細(xì)化，明確規(guī)定已經(jīng)確權(quán)的各種集體產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定長(zhǎng)期不變；集體各類土地股權(quán)各種股份除因依法收回、流轉(zhuǎn)或贖回外，不因人口增減而變動(dòng)。據(jù)《民法典》規(guī)定，個(gè)人和家庭分開經(jīng)營(yíng)承包地或居住的，依其書面約定，產(chǎn)權(quán)相對(duì)分開，責(zé)任自負(fù)，并以此避免家庭矛盾激化②參見《中華人民共和國(guó)民法典》第五十六條第2款：“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的債務(wù)，以從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)承擔(dān)；事實(shí)上由農(nóng)戶部分成員經(jīng)營(yíng)的，以該部分成員的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)”。。

4.2 喪失社員身份的應(yīng)視情形收回全部（或部分）土地產(chǎn)權(quán)

當(dāng)前，基于生活保障的穩(wěn)定性不同，公務(wù)員、國(guó)家科技人員、編制內(nèi)教師等國(guó)家公職人員在正式入編后即依法喪失社員身份，這是各地方的普遍做法③如湖南永州冷水灘區(qū)制定出臺(tái)的《冷水灘區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的身份確認(rèn)指導(dǎo)意見》（2019年）就明確規(guī)定：“戶籍在本集體經(jīng)濟(jì)組織的國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的在編工作人員及離退休人員，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失”。。上述國(guó)家公職人員喪失社員身份，依法原則上可以由仍在本社的家庭成員共享其產(chǎn)權(quán)，避免形成反向激勵(lì)，避免使“努力奮斗考取公務(wù)員科技人員反而比沒有考取的社員喪失產(chǎn)權(quán)”，也避免普遍收回這部分公職人員土地重新分配可能造成的土地制度不穩(wěn)定。公職人員全家遷出的，收回承包地并贖回股份，但是客觀需要仍然應(yīng)當(dāng)以其住房保障情形來(lái)確定是否保留其宅基地資格權(quán)，避免造成“無(wú)家可歸”的困境。據(jù)實(shí)地調(diào)研，各地公職人員普遍都喪失了社員身份，承包地及股份歸戶籍留社的家庭成員和親屬共享，但中小學(xué)教師或村干部選拔為鄉(xiāng)干部沒有另外解決住房問題的宅基地仍要保留，且不收取任何使用費(fèi)。山東、安徽、河南和江浙的一些地區(qū)，凡是全家遷出的公職人員使用集體宅基地的一律收取宅基地使用費(fèi)，最高的達(dá)每平方米每年收費(fèi)20元①山東省《農(nóng)村宅基地管理辦法》第十九條規(guī)定，對(duì)于戶口遷出的國(guó)家公職人員不交回宅基地的，實(shí)行有償使用制度，有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每平方米每年1～5元。。因國(guó)籍變更而喪失社員身份后，如何處理其土地產(chǎn)權(quán)尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。筆者主張，采取家庭成員共享和全家遷出的承包權(quán)和股權(quán)由集體收回原則。至于宅基地，則應(yīng)當(dāng)依照現(xiàn)行的華僑政策處理。房屋依照繼承的有關(guān)規(guī)定，房屋無(wú)法居住的閑置宅基地收回。立法應(yīng)盡可能地把生產(chǎn)和生活相對(duì)分開。

4.3 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人應(yīng)可通過集體表決取得社員身份

鄉(xiāng)村振興應(yīng)當(dāng)依靠《民法典》特別規(guī)定的最新“三權(quán)分置”制度和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”物權(quán)化的未來(lái)立法設(shè)計(jì)根基。因此，筆者建議，作為集體土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)權(quán)人，如果依照章程購(gòu)買了集體股份的就應(yīng)該視為社員，否則，由于缺少農(nóng)業(yè)科技人才的加盟，將來(lái)“智能化農(nóng)業(yè)”和“信息化宜居鄉(xiāng)村”的集體經(jīng)濟(jì)組織很難發(fā)展壯大。對(duì)于那些未購(gòu)股的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人，至少也應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許申請(qǐng)取得“有部分投票權(quán)的社員身份”，以利其發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及配套設(shè)施生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理。建議《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》制度供給多樣化，參考廣東省地方立法模式，將集體成員分為自然成員（集體土地最初合作社創(chuàng)始集合成集體的家庭及其繼承人）、保留成員（戶籍遷出后身份）和表決成員（對(duì)集體貢獻(xiàn)大并經(jīng)90%成員投票同意吸納的），以適應(yīng)將來(lái)集體經(jīng)濟(jì)組織的變化和社會(huì)變革。

4.4 自然死亡喪失社員身份之后的集體產(chǎn)權(quán)繼承

社員自然死亡時(shí)，股份等其他集體產(chǎn)權(quán)依照現(xiàn)行法律法規(guī)由家庭其他社員共享；在本社已無(wú)其他家庭成員的，宅基地可以依集體章程繼承。在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)秉持“權(quán)隨房走”思路，允許農(nóng)村房屋繼承時(shí)宅基地使用權(quán)被一并繼承[42]。繼承人中有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)技術(shù)的，有對(duì)承包地和集體股份的優(yōu)先繼承權(quán)，這也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然要求。據(jù)筆者實(shí)地考察，發(fā)達(dá)國(guó)家多有此法律規(guī)定，以保障糧食生產(chǎn)和農(nóng)民職業(yè)化。對(duì)于絕戶且無(wú)人繼承的，收回其全部集體財(cái)產(chǎn)權(quán)；對(duì)死者盡到了贍養(yǎng)義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)獲得與之付出相匹配的遺產(chǎn)份額。依照《民法典》繼承編規(guī)定，因絕戶收回的財(cái)產(chǎn)只能用于集體公益，國(guó)家應(yīng)保持必要的克制并以服務(wù)者的形態(tài)參與集體無(wú)人繼承遺產(chǎn)的處理，并盡可能使私有財(cái)產(chǎn)在私人之間周延合理地傳承[43]。

4.5 集體成員身份產(chǎn)生的資格產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)一次性享有

依照《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。由此可以看出，宅基地資格權(quán)是一次性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，同樣其他因集體成員身份產(chǎn)生的資格產(chǎn)權(quán)也只能一次性享有。未來(lái)，集體土地上統(tǒng)建城鄉(xiāng)一體化的保障房之后，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》還應(yīng)規(guī)定社員的生活保障性財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓必須符合的法定條件。對(duì)于恢復(fù)集體成員身份后土地產(chǎn)權(quán)如何保障問題，根據(jù)最高人民法院2022年1月4日公布的該院行政庭最新裁定，城市戶口遷移到農(nóng)村或者回鄉(xiāng)居住，“戶口雖然遷入農(nóng)村，但未經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織民主議定程序接納，或與該組織未建立起相對(duì)穩(wěn)定的生產(chǎn)生活聯(lián)系或依賴該組織所有的土地作為其生活基本保障的，仍不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員”②參見中華人民共和國(guó)最高人民法院行政裁定書（2021）最高法行申2117號(hào)。，不能自然恢復(fù)集體成員身份，村民身份和社員身份要分開。因恢復(fù)集體成員身份而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)問題，突出的有因恢復(fù)國(guó)籍、返鄉(xiāng)就業(yè)或退休回鄉(xiāng)養(yǎng)老，以及社員被宣告死亡后生還，按照《民法典》確立的基本法則，因喪失成員資格而依法收回或無(wú)償取得其集體產(chǎn)權(quán)的，在恢復(fù)身份時(shí)應(yīng)予以歸還。僅遷回戶籍，非依賴集體土地生活的，不能自然恢復(fù)社員身份。

5 結(jié)論與展望

綜上所述，農(nóng)村集體成員權(quán)是一項(xiàng)復(fù)合型權(quán)利。在產(chǎn)權(quán)改革的大背景下，集體成員身份權(quán)與資格產(chǎn)權(quán)在事實(shí)上相對(duì)分離的趨勢(shì)愈加明顯。國(guó)家也意識(shí)到當(dāng)前法律法規(guī)難以對(duì)集體成員權(quán)的相關(guān)問題進(jìn)行有效規(guī)制，因此，加快制定實(shí)施《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》就顯得極為必要。筆者立足于成員資格產(chǎn)權(quán)的收回、轉(zhuǎn)讓及繼承的視角，建議該法增加以下條款：（1）保持集體經(jīng)濟(jì)組織土地產(chǎn)權(quán)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定不變，集體各類土地股權(quán)各種股份除因依法收回、流轉(zhuǎn)或贖回外，不因人口增減而變動(dòng)；（2）土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人經(jīng)表決同意可成為集體新成員，有償使用宅基地，依章程購(gòu)買集體產(chǎn)權(quán)股；（3）公職人員喪失成員身份，由其家庭社員共享其股份，全家遷出的，收回承包地，贖回其股份，以住房保障情況確權(quán)宅基地；（4）社員自然死亡或被宣告死亡的，產(chǎn)權(quán)由家庭社員共享，無(wú)本家庭社員的，宅基地由其非社員法定繼承人繼承，股份和承包地可由“有農(nóng)業(yè)技術(shù)的繼承人優(yōu)先繼承”；（5）絕戶而無(wú)人繼承時(shí)，收回其全部產(chǎn)權(quán)，且只能用于集體公益；喪失國(guó)籍的，承包和股權(quán)由集體收回，宅基地依華僑政策處理；（6）依法回鄉(xiāng)，被宣告死亡后生還等情形，可申請(qǐng)恢復(fù)社員身份，原收回或無(wú)償轉(zhuǎn)移的應(yīng)予歸還。