產糧大縣耕地“非糧化”現(xiàn)象及其防控

薛選登+張一方

摘 要：“非糧化”即農戶將原本用于種植糧食作物的耕地轉為種植經濟作物或其他非糧作物。“非糧化”影響糧食播種面積、降低土壤肥力、產生負面輻射，從而對糧食安全造成潛在威脅，“非糧化”的成因涉及經濟、政策、社會、自然等多個方面。因此，應對“非糧化”問題，應綜合運用經濟、行政、法律等多種手段，通過建立預警機制、細劃糧食功能區(qū)、建立“非糧權”交易，采取精準補貼等差異化的措施進行防控。

關鍵詞：非糧化；糧食安全；產糧大縣；防控對策

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）08-0040-06

糧食生產大縣承擔著保障國家糧食安全的重要任務。然而，近年來，隨著農村土地流轉的快速推進，在一些糧食生產大縣出現(xiàn)了較為嚴重的“非糧化”現(xiàn)象，如果任其發(fā)展下去，勢必會影響到我國糧食安全和人民生活穩(wěn)定。因此，如何在確保糧食安全的情況下，協(xié)調糧食安全與發(fā)展高效農業(yè)、調整農業(yè)結構、增加農民收入的關系，成為當前我國農業(yè)發(fā)展中面臨的一個現(xiàn)實問題。為此，本文選取了河南省的滑縣、永城、鹿邑、鄧州、舞陽、唐河6個產糧大縣作為調研樣本區(qū)，分析其耕地“非糧化”的表象和成因，并提出相應的防控對策，以期為我國防控耕地“非糧化”提供借鑒和參考。

一、樣本選取及說明

1.樣本基本情況

河南省糧食產量常年位居全國第一，占全國糧食總產量的10%以上，其中，小麥產量占全國的1/4以上。其中，滑縣、永城、鹿邑、鄧州、舞陽、唐河6個產糧大縣的糧食產量常年位居河南前十，主要種植作物均以小麥為主。6個產糧大縣中，滑縣位于豫北，是河南省第一產糧大縣，永城、鹿邑位于豫東，鄧州、舞陽、唐河位于豫南，具有區(qū)位代表性，在耕地“非糧化”研究中具有較大影響。為此，我們選取了上述6個產糧大縣作為樣本區(qū)。

從自然條件來看，樣本地區(qū)的土地類型多以平原為主，部分縣區(qū)有少量的丘陵地帶，氣候類型以溫帶大陸性季風氣候和亞熱帶季風氣候為主，年降水量在630—900mm，年均日照在2000h以上，無霜期在200天以上，這些有利的環(huán)境條件為小麥、玉米等糧食作物提供了良好的生長條件。詳見表1。

2.樣本地區(qū)問卷發(fā)放回收情況

本次調研共涉及6個縣域、25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、58個鄉(xiāng)村，共計發(fā)放問卷850份，收回有效問卷716份，有效問卷回收率達到84.24%。在回收問卷中，農戶問卷534份，承包戶問卷182份。其中安陽市滑縣共計發(fā)出問卷180份，回收農戶問卷105份，承包戶問卷33份，問卷回收率達到76.67%；商丘市永城市共計發(fā)出問卷100份，回收農戶問卷45份，承包戶問卷42份，問卷回收率達到87%；周口市鹿邑縣共計發(fā)出問卷115份，回收農戶問卷66份，承包戶問卷45份，問卷回收率達到96.52%；南陽市鄧州市共計發(fā)出問卷120份，回收農戶問卷72份，承包戶問卷18份，問卷回收率達到75%；漯河市舞陽縣共計發(fā)出問卷150份，回收農戶問卷87份，承包戶問卷20份，問卷回收率達到71.33%；南陽市唐河縣共計發(fā)出問卷185份，回收農戶問卷159份，承包戶問卷24份，問卷回收率達到98.92%。

二、樣本區(qū)耕地“非糧化”的現(xiàn)狀

1.樣本地區(qū)耕地存在較高的“非糧化”比例

由表2可以看出，樣本地區(qū)整體耕地“非糧化”情況處于較高水平，樣本地區(qū)調研的耕地總面積20299畝，其中，糧食種植面積9354.05畝，非糧食種植面積10944.95畝，耕地“非糧化”總體比率高達54.78%。6個縣“非糧化”比率都在45%以上，對6個縣承包戶調查后可知，承包土地后種植非糧作物比例最大的是鹿邑，該縣參與調研耕地面積2963畝，非糧食種植面積1975.43畝，“非糧化”比率高達66.67%；其次是唐河，“非糧化”比率為60%；第三是舞陽，“非糧化”比率為56.25%；第四是永城，“非糧化”比率為50.6%；第五是鄧州，“非糧化”比率為50%；第六是滑縣，“非糧化”比率為45.15%。

2.耕地“非糧化”與承包土地面積大致呈倒U型關系

對716份有效問卷統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，耕地“非糧化”比率與所承包耕地面積大致呈倒U型關系，即隨著承包戶承包耕地面積不斷擴大，種植非糧作物比例越來越高，達到一定程度后，又開始隨著承包面積的擴大而降低。根據分析結果可知，承包面積大約在300—500畝時，“非糧化”比率最高。換言之，耕地面積越大，土地經營越集中，越有利于使用大規(guī)模的機械耕種，提高農業(yè)綜合生產能力和糧食產量。同時規(guī)模化經營也能保證糧食規(guī)模效益，確保糧食產量。所以當耕地面積達到一定規(guī)模后，“非糧化”比率會開始持續(xù)降低，耕地“非糧化”情況有所改善。

3.耕地“非糧化”與土地流轉比例有一定關聯(lián)性

由表3可以看出，樣本地區(qū)總體土地流轉比例為59.69%，耕地“非糧化”比率為53.78%。土地流轉比例最高的是鹿邑，占比達到90.81%，同時，鹿邑的耕地“非糧化”比率為66.67%，耕地“非糧化”程度最高；永城市土地流轉比例為85%，耕地“非糧化”比率為50.6%；滑縣土地流轉比例為58.54%，耕地“非糧化”比率為45.15%。從鹿邑、永城、滑縣的調研數據中可以看出，隨著土地流轉比例的降低，耕地“非糧化”比率呈現(xiàn)較為明顯的下降趨勢。而鄧州、舞陽、唐河的調研數據顯示，耕地“非糧化”比率并未隨著土地流轉比例的增加而增加。

4.交通便利地區(qū)耕地“非糧化”程度偏高

在調研中發(fā)現(xiàn)，交通條件對于樣本地區(qū)的耕地“非糧化”存在一定的影響，交通便利地區(qū)“非糧化”程度偏高。通過對承包戶的調研得知，便利的交通條件有利于他們的農產品銷售，不僅有利于外來商戶入村進行購買，同時作物收獲以后，從產地運往銷售市場也十分方便，因此他們更樂于種植收益較高的經濟作物。相反，交通情況一般地區(qū)的承包戶則會選擇種植糧食作物，因為他們種植經濟作物收獲后需要負擔較大的交通運輸成本。其中，鹿邑縣玄武鎮(zhèn)張莊有高速公路和國道經過，交通非常便利，該村的耕地“非糧化”比率達到100%；滑縣城關鎮(zhèn)趙莊村交通也非常便利，“非糧化”比率為66.67%；鹿邑縣玄武鎮(zhèn)欒村比較接近省道，交通比較便利，耕地“非糧化”比率達到50%；滑縣慈周寨鄉(xiāng)慈四村離省道20多公里，只有村村通道路通往省道，交通狀況一般，“非糧化”比率約為20%；永城市酂城鄉(xiāng)花園村距離省道較遠，只有水泥路，路面較窄，交通狀況較差，則種糧比例較高，“非糧化”比率為0。

5.耕地“非糧化”與種糧收益關系密切

調研發(fā)現(xiàn)，目前由于化肥、種子、農藥和人力成本上升，農戶種植糧食的成本越來越高，然而種糧收益卻并未隨之增長，甚至出現(xiàn)種糧虧損的情況，所以種植糧食已經完全不能滿足家庭的經濟需求。相反，種植非糧作物，雖然投入成本較高，但收益也高，這就使得農戶更愿意選擇種植經濟作物，以此來獲取更高的經濟回報。因此，種糧收益越低而非糧收益越高的地區(qū)，“非糧化”比率越高。如表4所示，非糧食利潤與糧食利潤比值越大的地區(qū)，如永城高莊鄉(xiāng)謝閣村、蔣口鄉(xiāng)邱莊的“非糧化”比率較高；而鹿邑玄武鎮(zhèn)郝莊、滑縣慈周寨鄉(xiāng)慈四村非糧食利潤與糧食利潤比值較小，“非糧化”比率較低。

6.耕地“非糧化”與地形和基礎設施條件存在一定關系

調研發(fā)現(xiàn)，“非糧化”比率與土地地形條件和基礎設施存在一定關系，地形較好和基礎設施健全的耕地，農戶和承包戶更傾向于種植收益更大的非糧作物。地塊位置對耕地“非糧化”也有一定影響，平原地區(qū)耕地“非糧化”比率高于坡地。同樣，與耕地“非糧化”關系密切的還有地塊的基礎設施，水澆地“非糧化”比率高于旱地。水澆地實現(xiàn)了農田的自主、有效灌溉，更有利于作物生長，旱地則與天氣變化關系密切，作物生長與雨水量直接相關。因此，與旱地相比較，水澆地的優(yōu)勢及肥沃程度十分顯著，更有利于“非糧化”。

三、耕地“非糧化”產生的原因分析

1.從政府角度分析

耕地“非糧化”與政府政策有密切關系。根據我國相關法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會對于集體土地享有經營權和管理權，因此，地方政府政策制定與執(zhí)行情況，對農村土地流轉導致“非糧化”起著舉足輕重的作用。

第一，相關政策宣傳不到位、執(zhí)行力度不夠。在實地調研中發(fā)現(xiàn)，大部分村民對土地流轉的相關知識（土地流轉的形式、要求等）模糊，即使已經進行了土地流轉的農戶，也只是自己簡單地理解為“自家土地不想種了，或者沒有勞動力，荒著也是荒著，不如讓別人種植，自己還可以拿到一部分承包費”，并沒有土地流轉的概念。這充分證明了相當一部分地方政府并沒有把國家對農村土地流轉的各項政策給老百姓普及開來。

第二，相關的法律法規(guī)對土地用途規(guī)定模糊。連續(xù)幾年的“中央一號文件”對土地流轉都有不同的指示，都在鼓勵土地經營權規(guī)范有序流轉，適度發(fā)展多種形式的規(guī)模經營。很多地方政府為了響應國家號召，將大量土地流轉給一些涉農企業(yè)、農業(yè)合作組織。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)只是規(guī)定了“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有制性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”，并沒有“耕地必須用來種植糧食或者種植糧食必須達到一定比例”這樣的硬性規(guī)定。因此，在土地流轉過程中，也就沒有相應的法律法規(guī)來約束土地流轉的用途、程序、風險、規(guī)模以及責任追究等。地方政府在傳達和實施國家政策法規(guī)時，往往為了追求政績只是一味地注重流轉土地的數量，至于土地流轉給誰，流轉后的土地用來種植什么作物或者用來進行什么活動并沒有過多關注。因此，很多承包戶拿到土地后根據自己的需求對土地任意作為，或用來種植經濟作物，或進行觀光樂園開發(fā)等。由這些現(xiàn)象可以看出法律法規(guī)不配套，特別是對土地流轉之后的用途沒有明確規(guī)定，這是造成耕地“非糧化”日趨嚴重的重要原因。

第三，地方政府為凸顯政績，增加稅收。一些地方政府為了在土地流轉過程中獲得收益，鼓勵農民進行土地流轉，從而形成規(guī)?；a，帶動當地經濟的發(fā)展，一方面，有利于凸顯政府政績；另一方面，流轉后的土地種植經濟作物獲得了較高收益，就需要向當地政府繳納較高的稅費，從而增加地方政府的財政收入。于是部分地方政府對土地“非糧化”的嚴重情況視而不見，不采取相應措施，這自然而然助長了很多承包戶種植經濟作物的勢頭，造成了越來越嚴重的耕地“非糧化”現(xiàn)象。

第四，國家的種糧補貼政策不完善。國家糧食補貼的最初用意是對種田農戶進行補貼，鼓勵農戶種糧，不是對有田農戶進行補貼。糧食補貼與土地承包沒有關系，只要你種了田，不管該田是不是你承包，國家只對該田種植者進行補貼。而目前，由于補貼發(fā)放政策不夠完善，在土地流轉中，國家下發(fā)的糧食補貼，如農資綜合補貼、種糧直補、良種補貼等各項惠農政策，仍由原土地農戶享受，真正承包土地的種糧戶卻沒有享受到補貼。所以，糧食補貼對于承包戶來說，起不到增加糧食種植規(guī)模的促進作用。

2.從農戶和承包戶的角度分析

第一，種糧比較效益低下。農戶和承包戶都是經濟人，自然要追求利益最大化。實地調研發(fā)現(xiàn)，很多承包戶開始時也選擇種植糧食，但是這幾年糧食價格總體偏低，如果僅種植小麥、玉米等糧食作物，以每畝可收獲1000斤小麥來計算，市場價是1.2元/斤，這樣一畝地的總收入就是1200元。除去種子、肥料、勞動力等耕作成本大致一畝地600元，那么每畝地僅可收入600元。如果承包每一畝地的費用大致500元，再加上自然災害等意外情況出現(xiàn)，種植糧食將無利可圖。然而相對于種植糧食作物來說，種植經濟作物收益明顯較好。以南陽市唐河縣為例，承包戶種植西紅柿的純收益可以達到種植小麥、玉米的5倍甚至更高。

第二，土地流轉租金逐年增高。統(tǒng)計數據顯示，2008—2009年，全國農村流轉土地的價格為平均每畝100—300元，然而由于近年來物價快速上漲，國家的種糧補貼也在持續(xù)增加，很多地方的土地征用價格正一步步提高，土地轉包租金呈逐年增加的趨勢。以唐河縣為例，很多耕地租金都達到400—500元/畝，有的耕地甚至達到800元/畝，另外規(guī)模慢慢擴大的承包方還需要向地方財政繳納一定的稅費，加上支付給雇用的農民的費用也在不斷上漲等，很多承包方開始改變策略，追求投入的最小化和利潤的最大化，大量種植高收益的經濟作物，以保障自己的經濟利益不受損或少受損，因此承包中的各項費用逐年增加也是推動承包大戶“非糧化”種植的關鍵因素，在很大程度上造成了“非糧化”比例的不斷提高。

第三，大量的農民外出務工，種糧勞動力嚴重流失。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快推進，越來越多的農村青壯年放棄務農，進城務工，精彩紛呈的城市生活和較高的工作收入的吸引，使得出去的年輕人大都不愿意再回到農村從事比較辛苦的農業(yè)生產。而留守在農村的大都是老人、婦女和孩子，這些人相對勞動能力較低，無法承擔比較繁重的較大面積的農業(yè)生產。在實地調研中發(fā)現(xiàn)，很多留守人員選擇把大部分土地出租給承包戶，留下一部分，自己種植點糧食夠自家食用，再種植些經濟作物，以維持基本家用。

四、防控耕地“非糧化”的對策建議

“非糧化”是我國土地流轉過程中的客觀現(xiàn)象，是我國當前特定的經濟制度、農戶利益、自然條件、社會因素共同作用的結果，它的存在對我國糧食安全產生一定的影響和威脅。防控土地“非糧化”，應該考慮各地自然、歷史、經濟、社會的特殊性，采取差異化措施，從多個方面來解決。

1.細劃糧食功能區(qū)，規(guī)范耕地用途

糧食主產區(qū)擔負著國家糧食生產的重任，提高糧食產量，切實保證國家糧食供給是其當前的主要任務。為確保糧食安全，在考慮各地實際情況下，政府部門已經將耕地劃分為糧食主產區(qū)、產銷平衡區(qū)和主銷區(qū)三大功能區(qū)。但是，目前的劃分還不是很具體、明確，操作起來仍有一些實際困難，因此，在糧食主產區(qū)，應綜合考慮各地資源稟賦差異和糧食生產的傳統(tǒng)等因素的影響，進一步細劃糧食功能區(qū)，規(guī)范耕地用途。

首先，以縣為單位，政府部門根據各地的土壤種類、降雨量、基礎設施、實際產量、耕地面積和勞動力等各方面因素，建立以百畝、千畝、萬畝為單位的高標準良田，進行編號。其次，有效制定耕地目標，規(guī)范耕地用途，明確規(guī)定糧食作物和非糧作物的耕地面積和比例，在保證糧食種植面積的基礎上防止“非糧化”蔓延。最后，根據各地實際情況分配土地，并切實履行土地確權政策，農戶與承包戶之間可以根據自身需求自行流轉，既保證糧食產量，又遏制“非糧化”現(xiàn)象。同時，還應積極推進糧食生產規(guī)模化、集約化和產業(yè)化經營，延伸農業(yè)產業(yè)鏈，提高產品附加值，縮小種植糧食作物與非糧作物效益的差距，在此基礎上逐級分配應完成的糧食產量任務。

2.建立“非糧化”預警機制

防控“非糧化”需要從預防開始，建立“非糧化”預警機制，即通過預警組織系統(tǒng)實時監(jiān)控全國各地土地非糧種植面積和糧食種植面積等各種具體情況，對不同等級情況做出相對應的預防和處理措施的機制?！胺羌Z化”預警機制的目的是在一定程度可控范圍內通過監(jiān)控預防，提前采取措施，減少土地“非糧化”對糧食安全的危害。利用預警機制可以事前監(jiān)控、事中管理，通過及時監(jiān)測“非糧化”動態(tài)，確保糧食種植面積在合理的范圍之內。

“非糧化”預警機制主要由三個部分組成：第一，預警系統(tǒng)。在各個省份建立一個監(jiān)測信息系統(tǒng)總站，在市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地區(qū)建立分站，并由各地區(qū)農業(yè)部門對當地的耕地種植狀況實行動態(tài)監(jiān)控，以保證這些信息及時、準確，對超出已設定范圍的情況，做出迅速反應、精準判斷。第二，識別分析系統(tǒng)。這一系統(tǒng)要對組織調查收集的各種信息進行統(tǒng)計分析，根據不同的等級指標辨識信息，并對其判斷和分類，為下一步行動做準備。第三，警報系統(tǒng)。設置“紅黃綠”三級報警系統(tǒng)：處于“綠燈”等級的地區(qū)，也就是說糧食種植比例符合國家糧食安全標準，應當鼓勵其保持當前合理的種植結構，提高耕地種植質量，使糧食向“更好、更多、更快”方向發(fā)展；處于“黃燈”等級的地區(qū)，當地政府和有關部門要第一時間發(fā)出預警信號，防患于未然，明令禁止這些農戶向“紅燈”地區(qū)發(fā)展，起到事前預防的作用，從而避免解決這些問題時對其采取法律、經濟或行政等手段而花費更多的人力、物力、財力；處于“紅燈”等級的地區(qū)則屬于危險區(qū)域，要采取措施，盡快恢復規(guī)定的糧食種植比例，對于情況嚴重者，要采取相應的措施予以懲戒。

鑒于我國各地區(qū)在自然氣候、地理環(huán)境、土地資源、人口密度等方面存在差異，各地區(qū)的紅、黃、綠指標也不盡相同，同時，為了使此機制能最大限度地發(fā)揮作用，還應當明確相關主體的法律責任，使“非糧化”預警機制得以正常運作，發(fā)揮其保障國家糧食安全的作用。

3.采取精準補貼，切實保障種糧戶的利益

目前，國家對種糧農民實行直接補貼，但在實際中，大多數地區(qū)都按照農民與國家簽訂的承包協(xié)議來操作，其針對性不強，種糧的補貼也分給了原承包戶，并沒有轉移到實際的種糧人手中。因此，要進一步完善糧食補貼制度，在現(xiàn)有的各種糧食補貼政策基礎上，按照“誰種田、誰受益”的原則，采取精準補貼政策。

實行精準糧食補貼，首先是精確識別種糧戶。應采取由縣到鄉(xiāng)再到村，逐級把種糧戶識別出來，精確到戶、到人及種糧面積，以保證補貼對象的落實。其次是實行精準幫扶。精準幫扶是精準補貼的關鍵，種糧戶識別出來以后，針對種糧戶實際的經濟情況、耕地面積等確定補貼的力度，確保補助效果。最后是精確管理。這是精準補貼的保證，要建立嚴格的種糧戶信息網絡系統(tǒng)，將補貼對象的基本資料、動態(tài)數據錄入系統(tǒng)，確保補到每一個種糧的農戶，補的是種糧農戶最需要的地方，實施動態(tài)管理，對每年種糧戶的增加或減少、種糧面積的變動進行明確記錄，從而保證補貼信息真實、可靠、管用。

4.建立“非糧權”交易制度

制度經濟學中科斯產權理論的核心是：一切經濟交往活動的前提是制度安排，這種制度實質上是一種人們之間行使一定行為的權利。借鑒科斯產權理論的思想，這里的“非糧權”是指建立合理合法的非糧作物種植的權利，允許這種權利像商品那樣被買入和賣出，使“非糧權”的使用權流向最有效率、種植非糧作物收益最高或成本最低的農業(yè)區(qū)。以此來控制糧食作物與非糧作物的種植比例，既可以保證糧食種植面積，又能兼顧非糧作物發(fā)展，實現(xiàn)糧食安全與經濟的共同發(fā)展。

政府及其有關部門在明確國家當年糧食安全任務的前提下，具體根據某個地區(qū)的總體情況，包括經濟發(fā)展狀況、耕地面積、土壤肥力、人口總數等多方面因素，確定該地區(qū)的糧食產量任務和最大非糧作物種植比例，核算出非糧作物的最大種植面積，并分割成若干規(guī)定的種植面積，即若干“非糧權”，這種權利是以“非糧種植許可證”為表現(xiàn)形式頒布的。政府則可以通過公開競價拍賣、定價出售、無償贈與等方式分配這些權利。同時，政府還需建立“非糧權交易市場”使得這種權利可以合法買賣，同時要規(guī)定這種“商品化”權利的價格上下限，使其可以在一定范圍內自由波動，并且實時公布“非糧權”的分配地區(qū)、分配數量和成交價格，實現(xiàn)“非糧權”市場信息的透明、公平和公正，以此來降低交易者的交易成本，減少交易摩擦，最后實現(xiàn)“需者可買，余者可賣”的帕累托最優(yōu)配置。

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Current Situation， Causes and Countermeasures Regarding Non-Grain Growing ofFarmland in Major Grain-producing Counties

Xue Xuandeng Zhang Yifang

Abstract：Non-grain growing means that farmers convert the farmland originally used for planting food crops to that used for cash crops or other non-grain crops. It affects total grain acreage， reduces soil fertility and produces negative radiation， thus posing a potential threat to food security. The causes of non-grain growing involve many factors， such as economy， policy， society and nature. Therefore， comprehensive use of economic， administrative， legal and other means is suggested to prevent and control the phenomenon. Differential measures such as setting up early warning mechanism， subdividing functional regions of grain production， and implementing non-grain rights trading and precision subsidy should be adopted.

Key words：non-grain growing； food security； major grain-producing counties； countermeasures of prevention and control