村級組織負責人“一肩挑”的歷史演進與發(fā)展進路
——基于NVivo11的質(zhì)性分析

郝亞光，余鴻源

(華中師范大學 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“堅持大抓基層的鮮明導向，抓黨建促鄉(xiāng)村振興?！比嫱菩写寮壗M織負責人“一肩挑”，是黨中央著眼新時代鄉(xiāng)村治理發(fā)展全局作出的重要部署，是強化黨對農(nóng)村事業(yè)全面領(lǐng)導的有力舉措，是以黨建引領(lǐng)促進鄉(xiāng)村全面振興的具體體現(xiàn)。村級組織負責人“一肩挑”的改革實踐，肇始于1988年湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)，歷經(jīng)30多年的發(fā)展，已經(jīng)由一項地方政策實驗上升為黨和國家推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要制度安排。

學術(shù)界圍繞村級組織負責人“一肩挑”工作進行了多個面向的研究，取得了較為多元的研究成果。從研究內(nèi)容上看，既有研究關(guān)注了“一肩挑”的歷史演變、基本內(nèi)涵、優(yōu)勢局限、影響因素、現(xiàn)實困境與優(yōu)化策略。所謂村級組織負責人“一肩挑”，是指村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經(jīng)濟組織負責人[1]，其發(fā)展演變經(jīng)歷了初步嘗試、倡導實施到全面推行三個階段[2]。全面推行“一肩挑”，既具有加強黨的領(lǐng)導、提升治理效能的優(yōu)勢，也面臨滋生“絕對權(quán)力”、壓縮自治空間、影響政治整合等風險[3]，既受到群眾疑慮、人才匱乏、監(jiān)督不力、干部抵觸等影響[4]，又面臨候選人難覓、操作規(guī)程不優(yōu)、權(quán)力監(jiān)督模糊等困境[5]，需要從拓寬選人渠道、嚴格選舉程序、加強權(quán)力監(jiān)督、強化后備干部培育等方面發(fā)力[6]。從研究方法看，相關(guān)研究主要采用了案例分析法、定量分析法、理論分析法。程同順、史猛基于P鎮(zhèn)的案例分析，探討了推進“一肩挑”的制度條件與現(xiàn)實挑戰(zhàn)[7]；崔寶玉、王孝璱利用2019年中國農(nóng)村家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)，對“一肩挑”的制度效應進行了科學的定量分析[8]；桂華基于規(guī)范的理論分析范式，探討了村級組織負責人“一肩挑”的制度優(yōu)勢、實踐短板與優(yōu)化路徑[9]。

可見，既有研究為村級組織負責人“一肩挑”的理論創(chuàng)新和實踐推進奠定了基礎，但全面推行“一肩挑”工作，仍面臨不少亟待解決的實踐難題和理論爭議，亟待從理論上系統(tǒng)梳理關(guān)于村級組織負責人“一肩挑”的研究進展，為全面推行“一肩挑”提供政策參考。為此，本文運用NVivo11的質(zhì)性分析方法，系統(tǒng)把握村級組織負責人“一肩挑”的歷史演進、現(xiàn)實困境與改革進路，助力村級組織負責人“一肩挑”的全面推行。

一、研究方法與研究設計

(一)樣本數(shù)據(jù)的來源

樣本數(shù)據(jù)的選擇均來自中國知網(wǎng)(CNKI)中文數(shù)據(jù)庫。研究以網(wǎng)絡調(diào)研為基礎方法，采用主題檢索的方式，對“村級組織負責人、一肩挑、村‘兩委’”等關(guān)鍵主題詞進行組配檢索，檢索范圍為截至2022年9月30日的全部中文文獻。經(jīng)檢索，初步選取186篇中文期刊文獻作為基本目標文獻。鑒于“CSSCI來源期刊”權(quán)威性高、學術(shù)影響力大的優(yōu)點，研究重點篩選“CSSCI來源期刊”文獻作為本文的樣本數(shù)據(jù)，最終確定30篇與村級組織負責人“一肩挑”相關(guān)度高的完整文獻。

(二)研究方法的使用

扎根理論是一種以質(zhì)性探究為手段，通過系統(tǒng)的資料收集和分析，從中衍生出理論的一種代表性的社會科學研究方法。本文依據(jù)“扎根理論”的基本原理，以選取的樣本數(shù)據(jù)作為研究素材，利用質(zhì)性分析工具挖掘提煉研究素材，通過可視化分析及呈現(xiàn)，對村級組織負責人“一肩挑”進行“全時段”的歷時性探析和“全域式”的整體性研究。在研究取向上，本文采取中立客觀的研究立場，既不提出研究假設，也不摻雜情感色彩，只從研究對象中歸納提煉研究結(jié)論。

(三)研究工具的選擇

NVivo軟件是扎根理論研究中常用到的分析工具，由美國QSR國際公司(QSR International)開發(fā)研制，主要通過對文本、圖片、聲音、視頻等資料的歸納、分析、提煉和可視化過程，協(xié)助研究者完成來源不同的多種數(shù)據(jù)的分析，極大增進質(zhì)性研究的嚴謹性與可信度。研究以NVivo11為分析工具，旨在對村級組織負責人“一肩挑”進行系統(tǒng)的質(zhì)性研究。

(四)編碼方法與編碼過程

按照扎根理論的基本原理，本文采取自下而上的歸納方式對30份文獻進行數(shù)據(jù)抽取，并開展了三次逐級編碼，最終形成了包括982個編碼參考點、28個三級節(jié)點、9個二級節(jié)點、3個一級節(jié)點的系統(tǒng)化節(jié)點體系，各級節(jié)點之間構(gòu)成從屬關(guān)系，成為本研究立論的基礎和支撐。

1.開放式編碼：探究村級組織負責人“一肩挑”的基本內(nèi)容

筆者根據(jù)扎根理論的“本土化”原則進行開放式編碼。首先，將30份研究資料導入NVivo11，然后對研究資料進行逐字逐句地閱讀、分析、標記，整合出與村級組織負責人“一肩挑”有關(guān)的全部內(nèi)容，形成982個開放代碼，即編碼參考點。這些參考點涵蓋了字詞、句子、段落等各種文字類型，如“村民”“黨組織”“全面推行‘一肩挑’是堅持和加強黨對農(nóng)村工作全面領(lǐng)導的重要組成部分”等，這些也稱作“原始詞句”。其次，把982個開放代碼按照一定的“類屬關(guān)系”整合成為部分基本概念，刪除“類屬關(guān)系不強”的概念，并對這些概念進行“語句精煉化處理”，同時借助NVivo11的詞頻查詢功能對研究材料進行詞頻查詢，參考和吸納頻率較高的關(guān)鍵詞(如圖1所示)。以此為參照，并按照“三級節(jié)點能夠涵蓋和統(tǒng)攝所屬編碼參考點”的原則，對這些概念進行再完善，最終形成28個基本概念，構(gòu)成三級節(jié)點。這些三級節(jié)點是探究村級組織負責人“一肩挑”的基本內(nèi)容，也是認識理解村級組織負責人“一肩挑”的“基本單元”。

圖1 詞頻搜索詞語云

2.關(guān)聯(lián)式編碼：觀察村級組織負責人“一肩挑”的關(guān)鍵視角

筆者在開放式編碼的基礎上進行關(guān)聯(lián)式編碼。依據(jù)“存在邏輯關(guān)聯(lián)性”或者“含義相近、反復出現(xiàn)”等原則找到已經(jīng)生成的三級節(jié)點之間的“類屬關(guān)系”，進行整合和初步的“類屬歸納”。同時，利用NVivo11的探索功能對28個三級節(jié)點進行編碼相似性聚類分析，進一步理清三級節(jié)點之間的關(guān)聯(lián)性，然后以聚類分析為參照(如圖2所示)，對三級節(jié)點的“類屬關(guān)系”進行調(diào)整，構(gòu)建出更高一級的概念來統(tǒng)領(lǐng)該屬類的三級節(jié)點，最終將28個三級節(jié)點歸納為9個二級節(jié)點。這些二級節(jié)點屬于節(jié)點體系的中間層，發(fā)揮著研究村級組織負責人“一肩挑”具體內(nèi)容和核心內(nèi)容的承接作用，同時它們也成為觀察村級組織負責人“一肩挑”的關(guān)鍵視角。

圖2 三級節(jié)點聚類分析(部分截取)

3.選擇式編碼：剖析村級組織負責人“一肩挑”的核心范疇

在質(zhì)性研究中，選擇式編碼是編碼的高級環(huán)節(jié)，其目的就是通過對已經(jīng)形成的二級節(jié)點體系進行系統(tǒng)分析，從而得出統(tǒng)攝全部二級節(jié)點和三級節(jié)點的“核心類屬”，形成質(zhì)性理論模型。筆者對9個二級節(jié)點進行了全面系統(tǒng)的概括歸納后，最終提煉出了具有高度概括性的三大“核心類屬”，即“歷史演進、實施影響、發(fā)展困境”(如表1所示)。它們構(gòu)成了研究村級組織負責人“一肩挑”比較重大且具有較強解釋力和概括力的抽象概念，也是解讀和剖析村級組織負責人“一肩挑”的核心范疇，并最終形成了一個系統(tǒng)完整的三級節(jié)點編碼體系，成為研究村級組織負責人“一肩挑”的總體框架。

表1 節(jié)點及參考點統(tǒng)計

表1(續(xù))

(五)編碼的信效度保證

信效度保證是實現(xiàn)研究結(jié)果的科學性和實效性的關(guān)鍵。研究從以下幾個方面對編碼的信效度進行驗證。首先，進行了飽和度檢驗。筆者在每一個編碼階段都預留了3至5份相關(guān)文獻對該階段的編碼體系進行檢驗。當產(chǎn)生新編碼點時，筆者采取“推翻該級編碼體系進行重新編碼”的辦法，直到用相關(guān)文獻檢驗未能產(chǎn)生新的編碼點時才算通過，本研究的各級編碼都通過了飽和度檢驗。其次，用觀點對照法進行檢驗。在構(gòu)建各級編碼體系之前，筆者通過互聯(lián)網(wǎng)查詢的方法，搜集到大量關(guān)于村級組織負責人“一肩挑”的相關(guān)新聞報道、權(quán)威學者觀點、最新研究發(fā)現(xiàn)等素材，對照后發(fā)現(xiàn)相關(guān)素材的觀點在編碼體系中均有涉及(只存在論述側(cè)重點的差異)，表明本研究的編碼體系具有科學性和可靠性。最后，用合眾對比法進行檢驗。筆者對研究素材進行了分別編碼，然后對不同的結(jié)果進行匯總對照，結(jié)果發(fā)現(xiàn)各個編碼體系的相似度很高，只存在節(jié)點語序、編碼順序上的細微差別。

二、村級組織負責人“一肩挑”的歷史演進

村級組織負責人“一肩挑”30多年的發(fā)展歷程，可以劃分為初始探索(1988—2002年)、倡導實施(2002—2018年)、整體推進(2018年至今)三個階段，通過變革動因、制度內(nèi)涵、實踐情況的分析，可以把握不同歷史階段村級組織負責人“一肩挑”的階段特點。

(一)初始探索階段(1988—2002年)

在初始探索階段，村級組織負責人“一肩挑”的產(chǎn)生原因主要是緩解村“兩委”矛盾。1988年6月1日頒布施行的《村民委員會組織法》是基層群眾自治制度的開端，也為實施“一肩挑”創(chuàng)造了先決條件。彼時，村黨支部和村委會的關(guān)系尚未理順，村“兩委”之間的矛盾時有發(fā)生，“個人、組織、權(quán)力”[10]之間的沖突逐步放大?；诖耍糠值貐^(qū)開始探索實施村級組織負責人“一肩挑”，試圖從制度設計上緩解村“兩委”之間的沖突。

此時的“一肩挑”主要是村“兩委”負責人一肩挑和村“兩委”班子交叉任職，村級組織負責人“一肩挑”尚沒有明顯的村黨支部書記和村委會主任的“肩挑”次序，只是呈現(xiàn)出村黨組織和村民自治組織負責人最終由一人擔任的狀態(tài)，同時其他的村“兩委”班子實行交叉任職。村級組織負責人“一肩挑”的制度內(nèi)涵仍然停留在一人同擔雙重或多重職位的層面，且制度外延尚不明顯。

湖北省谷城縣冷集鎮(zhèn)在1988年底開始嘗試推行“一肩挑”，并取得了令人較為滿意的效果。1990年12月13日，中共中央發(fā)布的《關(guān)于批轉(zhuǎn)〈全國村級組織建設工作座談會紀要〉的通知》提出了村級經(jīng)濟管理人員可以和村“兩委”干部交叉任職，這進一步激發(fā)了地方對村級組織負責人“一肩挑”的探索熱情。之后，山東、廣東、海南、浙江、青海等省份開始逐步探索實施村級組織負責人“一肩挑”，當時全國地方實施村級組織負責人“一肩挑”的比例已經(jīng)達到17.85%。[11]但是這一階段的“一肩挑”實踐還處于初始探索的過程，實施力度、制度影響都比較有限。

(二)倡導實施階段(2002—2018年)

經(jīng)過前期的探索嘗試，“一肩挑”的制度實踐在緩解兩委矛盾、降低治理成本、強化治理效能、提升干部積極性等方面成效顯著，促使了中央層面采取進一步鼓勵的態(tài)度，由此，“一肩挑”探索進入倡導實施階段。

2002年7月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》既是鼓勵實施村級組織負責人“一肩挑”的標志，同時又賦予其新的制度內(nèi)涵。文件“提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選”[12]。由此表述可以看出，村級組織負責人“一肩挑”主要呈現(xiàn)出“村委會主任一肩挑”的制度特征，即村委會主任當選后再推薦并當選為村黨支部書記，此時的“肩挑”次序呈現(xiàn)出由“村主任”肩挑“村支書”的鮮明特點，也反映了村民自治下村莊的組織運作邏輯。

在得到中央的積極肯定后，地方開始有意識地推行村級組織負責人“一肩挑”，全國村級組織負責人“一肩挑”實踐出現(xiàn)了較快增長，全國“一肩挑”平均水平由2002年的20%多上升到2005年的30%多。[7]但在這一階段，中央對村級組織負責人“一肩挑”的態(tài)度仍僅停留在鼓勵和倡導層面，個別地區(qū)為防止村集體經(jīng)濟發(fā)展帶來利益腐敗而取消實施“一肩挑”，致使制度探索出現(xiàn)反復。

(三)整體推進階段(2018年至今)

黨的十八大以來，國家高度重視鄉(xiāng)村治理，特別是黨的十九大后，中央陸續(xù)出臺了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》等一系列文件，都強調(diào)了推進實施村級組織負責人“一肩挑”的重要性，也將村級組織負責人“一肩挑”定位為提升村級治理能力、鞏固黨的執(zhí)政基礎的重要做法。村級組織負責人“一肩挑”在整體實施階段可視為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的制度創(chuàng)新。

2018年12月28日，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定：村黨組織書記應當通過法定程序擔任村民委員會和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人，村“兩委”班子成員應當交叉任職。[13]此時的“一肩挑”已經(jīng)被明確定義為村黨組織書記“一肩挑”，此時的“肩挑”次序呈現(xiàn)出由“村黨組織書記”肩挑“村委會主任”和其他村級組織負責人的重要特點，這反映出村級組織負責人“一肩挑”已經(jīng)上升為一項由黨領(lǐng)導基層治理的重要制度安排。

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確要求在全國范圍內(nèi)推進村級組織負責人“一肩挑”。從這之后，全國各地的村級組織負責人“一肩挑”實踐出現(xiàn)了“爆發(fā)式增長”，“一肩挑”比例不斷攀升，這一趨勢持續(xù)至今。如表1所示，村級組織負責人“一肩挑”歷史演進的二級節(jié)點的編碼參考點數(shù)量對比印證了階段劃分的合理性，編碼結(jié)果呈現(xiàn)出的最明顯特征就是整體推進階段(2018年至今)的編碼點數(shù)量明顯多于其他階段，這也說明此時“一肩挑”探索展現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。

三、村級組織負責人“一肩挑”的實施影響

從實施影響的編碼結(jié)果來看，村級組織負責人“一肩挑”的實施，夯實了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，改善了村莊治理，但也可能引發(fā)壓縮自治空間等潛在風險。

(一)夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎

實施村級組織負責人“一肩挑”，夯實了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。一方面，有助于加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導。從分析結(jié)果看，“加強黨的領(lǐng)導”的編碼參考點數(shù)量為119個，數(shù)量在“實施影響”的三級節(jié)點中居于第一，這表明“一肩挑”的實施有助于強化農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導核心地位。首先，實施“一肩挑”后，村黨支部書記、村民委員會主任和村集體經(jīng)濟組織負責人由一人擔任，在組織設計上保證了黨對全村事務的全面領(lǐng)導。其次，實施“一肩挑”后，在選舉過程中為群眾提供更多參與機會，在治理過程中更多考慮群眾利益，貫徹了黨的群眾路線，有助于農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。最后，實施“一肩挑”有助于理順村級黨組織和村民自治組織的管理關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系、組織關(guān)系，增強村黨組織的權(quán)威性和合法性。

另一方面，有助于黨和國家意志的貫徹落實。首先，實施“一肩挑”后，村級黨組織既可以加強與上級黨組織和政府組織的聯(lián)系，及時準確領(lǐng)會上級政策意圖，又可以密切與群眾的日常聯(lián)系，實現(xiàn)組織意圖和村民意愿有機結(jié)合[14]，促進鄉(xiāng)村政策的有效落地、落實。其次，“一肩挑”產(chǎn)生的負責人，既要接受上級黨組織的領(lǐng)導，又要經(jīng)過村民選舉等民主程序，使得基層自治與黨的領(lǐng)導有機結(jié)合，黨的執(zhí)政基礎也更加穩(wěn)固。

(二)改善村莊治理

實施村級組織負責人“一肩挑”，不但可以優(yōu)化村莊治理結(jié)構(gòu)、完善鄉(xiāng)村治理體系，而且有助于改善村莊治理效果。主要表現(xiàn)為：一是化解了村“兩委”沖突。從分析結(jié)果看，化解村“兩委”沖突節(jié)點的編碼參考點數(shù)量在其二級節(jié)點中居于第二位，達68個，說明既有研究較多關(guān)注了這一影響。村黨支部書記和村委會主任“對壘”是村莊治理的突出問題，這既是管理體制的弊病，也是村莊內(nèi)部權(quán)力沖突的體現(xiàn)，更制約了村莊治理的效果。實施“一肩挑”后，一人既負責村黨支部的事務又負責村民委員會的事務，村“兩委”之間的人事沖突、職權(quán)沖突便從制度上得到化解[15]，當選者也因職責統(tǒng)一樹牢了責任意識，增強了村級層面的組織團結(jié)和工作效率。二是有助于實現(xiàn)村莊減支提效。農(nóng)業(yè)稅費取消后，干部管理科層化、村務管理文牘化、村莊治理行政化趨勢逐漸發(fā)展[16]，這既加重了基層干部的負擔，又成為滋生形式主義的溫床。實施村級組織負責人“一肩挑”和村委會、黨支部“兩個班子，一套人馬”相配合，建強了班子，壓實了擔子，有效避免了機構(gòu)冗雜、效率低下的情況，緩解了開支巨大、財政緊張的現(xiàn)狀，實現(xiàn)了村莊治理機制的高效運轉(zhuǎn)。三是完善了基層治理與自治。從編碼數(shù)量看，“完善基層治理與自治”在“改善村莊治理”節(jié)點中位居第一，說明這是村莊治理得以改善的重要表現(xiàn)。首先，實施“一肩挑”提升了村級治理效能，實現(xiàn)了村域發(fā)展資源的統(tǒng)籌和事務決策的高效，推動村莊治理方向、方式、內(nèi)容的協(xié)調(diào)；其次，實施“一肩挑”擴大了選舉面，保證了負責人當選者的質(zhì)量，鞏固村民自治成果；最后，實施“一肩挑”完善了村務監(jiān)督。黨支部書記和村委會主任的雙重當選，需要執(zhí)行雙重選舉程序，這提高了群眾、黨員的話語權(quán)，進一步完善了村莊治理機制。

(三)引發(fā)潛在風險

村級組織負責人“一肩挑”的實施也面臨一些弊端，引發(fā)了潛在風險。首先，容易助長絕對權(quán)力。從編碼結(jié)果看，“助長絕對權(quán)力”的編碼參考點數(shù)量居于“引發(fā)潛在風險”節(jié)點的前列，節(jié)點數(shù)為33個，說明這一問題較為突出。伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村治理逐漸呈現(xiàn)“精英治村”[17]的現(xiàn)象，普通村民對權(quán)力運行影響微弱，實施“一肩挑”之后會極大助長負責人的“絕對權(quán)力”，容易導致在村級事務治理和決策中形成“一言堂”，為腐敗行為滋生提供了制度空間。其次，誘發(fā)基層負擔過重。從編碼結(jié)果看，“加重工作任務”節(jié)點的編碼參考點數(shù)量居于“引發(fā)潛在風險”節(jié)點的前列，節(jié)點數(shù)為24個，表明這個問題也較為突出。伴隨著資源下鄉(xiāng)、規(guī)則下鄉(xiāng)、監(jiān)督下鄉(xiāng)、任務下鄉(xiāng)，基層出現(xiàn)了“多工作任務”格局[18]，黨務工作和村民自治工作交織，上級壓力和村民期待疊加，加重村級組織負責人的工作任務，影響村級事務的落實。再次，擠壓村民自治空間。從編碼結(jié)果看，“壓縮村民自治空間”編碼參考點數(shù)量雖然相對較少，但這一問題同樣不容忽視。廣闊的自治空間是保障村民權(quán)利和實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的必要條件。實施村級組織負責人“一肩挑”的政策導向，會間接增強村“兩委”在村莊治理中的主導權(quán)，致使村民的合法權(quán)益被侵蝕，村民自發(fā)組織的活動空間被擠壓。最后，加劇村級事務行政化。從編碼結(jié)果看，“自治組織行政化”編碼參考點數(shù)量為12個，應當引起重視。為了提升鄉(xiāng)村治理能力，承接政府公共服務落地，農(nóng)村逐漸形成“強行政、弱自治”的局面[19]，實施村級組織負責人“一肩挑”會在管理體制、約束機制、日常事務等環(huán)節(jié)向上級黨和政府組織密切配合，加劇村級事務行政化。

四、村級組織負責人“一肩挑”的發(fā)展困境

在“一肩挑”的實踐中，仍然面臨不少發(fā)展困境，結(jié)合編碼結(jié)果看，主要表現(xiàn)為“制度邏輯尚未理清、人才隊伍仍較薄弱、村莊基礎差異較大”(如表1所示)，影響了村級組織負責人“一肩挑”的整體推進。

(一)制度邏輯尚未理清

村級組織負責人“一肩挑”經(jīng)過30多年的發(fā)展，具體實踐比較豐富，但其制度運行邏輯還有待進一步理清。村級組織負責人“一肩挑”與法規(guī)制度、村民自治之間的張力是其凸顯的制度困境。從三級節(jié)點的編碼參考點數(shù)量來看，“與法規(guī)制度之間存在張力”的編碼參考點數(shù)最多，成為實施村級組織負責人“一肩挑”面臨的首要制度障礙；“權(quán)力的集中不符合基層民主自我管理和自我監(jiān)督原則”“將黨員身份作為村委會主任的任職資格條件與村民委員會組織法的規(guī)定不符”等，則是其制度困境的具體體現(xiàn)?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》并沒有規(guī)定村民委員會主任的候選人必須是中共黨員，但是部分地區(qū)的“一肩挑”實踐混淆了法律的規(guī)定，片面認為只有黨員才能成為村民自治組織負責人，甚至對村級組織負責人進行其他附加條件限制，表明村級組織負責人“一肩挑”在選舉規(guī)則、選舉程序、候選人資格等方面存在制度邏輯矛盾，這不僅體現(xiàn)出與法律法規(guī)之間存在的巨大張力，也體現(xiàn)了與村民自治之間的巨大張力。因此，如何理順法律法規(guī)中的“一肩挑”候選資格和選舉程序是亟待解決的問題。

村級組織負責人“一肩挑”的制度效力與監(jiān)督困境并存。盡管目前已經(jīng)針對負責人的監(jiān)督問題出臺了大量措施，但是“一肩挑”實踐過程中仍面臨著監(jiān)督主體失位、監(jiān)督機制不嚴、監(jiān)督氛圍淡薄等突出問題，不僅使個別負責人在監(jiān)督乏力的狀態(tài)下走向歧途，侵蝕群眾的切身利益，更違背了村級組織負責人“一肩挑”的政策初衷。

“兩委”職責劃分困境主要出現(xiàn)在村級組織負責人所擔負的不同職責產(chǎn)生沖突之時。負責人肩挑的多重身份和職責大致一致時，制度運行基本順暢，但是當負責人所擔負的多重職責發(fā)生沖突時，便會置其于尷尬的境地，且不利于相關(guān)職責的履行和對應事務的落實。如何對村級組織負責人“一肩挑”對應的職責進行合理劃分和界定也需要在實踐中探索。

(二)人才隊伍仍較薄弱

鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于人才振興。[20]村級組織負責人“一肩挑”的持續(xù)推進當然也必須以人才為基礎，但是“一肩挑”在實施過程中人才隊伍薄弱的問題也較為凸顯。從三級節(jié)點的編碼參考點數(shù)量來看，“缺乏能力強的候選人”的數(shù)量為43個，是最棘手的問題。一人“肩挑”兩職或多重職務對當選人的業(yè)務能力、道德品行、聲威名望等都提出了較高要求，面對農(nóng)村日益出現(xiàn)的空心化、老齡化以及村級負責人薪酬待遇偏低等現(xiàn)實問題，“缺乏能力強的候選人”這一現(xiàn)象會更加明顯。

由于村級黨員隊伍質(zhì)量參差不齊，“一肩挑”實施的后備力量也極為短缺。在一些貧困偏遠地區(qū)，有的村莊已經(jīng)多年沒有發(fā)展黨員，村黨支部的黨員結(jié)構(gòu)不合理，年輕黨員占比不足等使后備干部出現(xiàn)斷層。同時，受限于鄉(xiāng)村的財政、基礎設施等條件，村級組織負責人“一肩挑”的人才儲備和培養(yǎng)機制也明顯不夠，致使后備干部嚴重匱乏。

村級組織負責人“一肩挑”還面臨干部和候選人積極性下降的問題。村干部的壓力主要來自“他人對自己工作的期望、職業(yè)前景、人際關(guān)系、能力和知識局限、角色沖突”[21]等方面，任何方面的壓力失衡都有可能打擊村干部任職的積極性。同時，村級組織負責人的薪資水平、政治晉升機會等提升空間的狹小，也使村民主動參選成為候選人的積極性有所降低。

(三)村莊基礎差異較大

因地制宜是國家政策得以落實的關(guān)鍵，是中國特色的治理經(jīng)驗。[22]村級組織負責人“一肩挑”在實施過程中還需要考慮各個村莊的發(fā)展基礎。依據(jù)編碼結(jié)果，“各地發(fā)展稟賦不同”是推進村級組織負責人“一肩挑”需要考慮的首要因素。這說明村級組織負責人“一肩挑”的做法并不一定適用于全國每一個地區(qū)，部分經(jīng)濟發(fā)展滯后、村級組織負責人條件不足、民意基礎薄弱的地區(qū)并不適合或暫不適合實施村級組織負責人“一肩挑”，如果強制刻意地實施，結(jié)果反而會適得其反。

“偏離群眾長期觀念”和“利益受損者抗爭”也是村莊基礎差異較大的具體表現(xiàn)。原有的黨支部書記和村委會主任分別由不同的人擔任的格局被打破，偏離了村民心中對“民主”的固有理解，引發(fā)對“一肩挑”的誤解。若村級組織負責人出現(xiàn)工作失誤，村民便容易對現(xiàn)任和繼任負責人產(chǎn)生信任危機。同時，“一肩挑”的實施，必然伴隨著部分原有村“兩委”干部職位的喪失，村莊利益格局、內(nèi)部秩序被打破，可能引發(fā)村莊內(nèi)部矛盾，破壞基層團結(jié)和穩(wěn)定。

五、研究結(jié)論與對策建議

村級組織負責人“一肩挑”伴隨著我國村民自治制度而產(chǎn)生，在30多年的實踐發(fā)展中經(jīng)歷了初步探索、倡導實施、整體推進階段，總體上呈現(xiàn)不斷擴展的態(tài)勢。在全面推進村級組織負責人“一肩挑”的當下，我們應看到“一肩挑”的實施解決了許多村莊治理矛盾，并為加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導、提升基層治理水平提供了制度支撐。但同時也應關(guān)注其不利影響，重點解決其實施中存在的制度邏輯尚未理清、人才隊伍仍較薄弱、村莊基礎差異較大等問題。為此，研究提出加強頂層設計、織密監(jiān)督網(wǎng)絡、內(nèi)培外引并舉、改進推廣方式四點建議，以期推動村級組織負責人“一肩挑”工作取得實效。

(一)加強頂層設計，理順制度邏輯

中央以政策文件的形式發(fā)出了整體推進村級組織負責人“一肩挑”的號召，各級黨政部門理應積極承擔推進村級組織負責人“一肩挑”的主體責任。從國家層面來說，要加強頂層設計，理順村級組織負責人“一肩挑”與法律、法規(guī)、村民自治的關(guān)系，理清村級組織負責人“一肩挑”的制度邏輯、理論邏輯、程序邏輯，確保村級組織負責人“一肩挑”符合基層群眾自治制度、相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。從各級黨政部門來說，要加強管理和指導，縣鄉(xiāng)兩級要落實基層黨組織建設和鄉(xiāng)村治理主體責任，加強宣傳和引導，利用相關(guān)技術(shù)開展對推進村級組織負責人“一肩挑”的宣傳工作，增強村級組織負責人“一肩挑”的民意基礎和社會認同；完善相應配套制度，建立推進村級組織負責人“一肩挑”的指導機構(gòu)，積極開展政策、人才、資金、基礎設施、信息等方面的幫扶和支持。從村級自身看，需要積極配合，促使村級組織負責人“一肩挑”有效落地。要完善和改進選舉辦法，在村級組織負責人的選舉辦法上進行創(chuàng)新，保證選出“眾望所歸、名副其實”的“一肩挑”負責人；合理劃分“兩委”職權(quán)，“一肩挑”不意味著“一把抓”，要理清村黨組織和村民自治組織的事務屬性和事務邊界，落實村級組織負責人“一肩挑”的制度本意。

(二)織密監(jiān)督網(wǎng)絡，做好制度保障

推進村級組織負責人“一肩挑”必須做好監(jiān)督工作。一是要完善內(nèi)部監(jiān)督體系，通過建立健全事務決策機制、公開資金收支情況，組建內(nèi)部監(jiān)督部門、制定內(nèi)部監(jiān)督規(guī)則、完善信息公開制度、定期開展全面巡視等一系列措施構(gòu)建科學、高效的內(nèi)部監(jiān)督體系；二是要強化外部監(jiān)督，織密由村民、上級黨政部門、社會組織、企事業(yè)單位等社會各方力量組成的外部監(jiān)督網(wǎng)絡；三是要構(gòu)建獎懲體系，加強對“一肩挑”負責人的督導考核，建立涉及工資待遇、職位流動、社會榮譽等內(nèi)容的獎懲機制；四是要加強制度建設，做好監(jiān)督制度的頂層設計工作，創(chuàng)新科學適宜可行的監(jiān)督辦法；五是要營造監(jiān)督環(huán)境，著力提升村民和社會的監(jiān)督意識，完善監(jiān)督“一肩挑”負責人的配套措施，為推進村級組織負責人“一肩挑”保駕護航。

(三)內(nèi)培外引并舉，夯實人才基礎

人才是推進村級組織負責人“一肩挑”的關(guān)鍵變量。要堅持內(nèi)培外引相結(jié)合，扎實做好村級人才工作。一是要構(gòu)建選賢任能的標準體系。各地要按照發(fā)展實際情況，構(gòu)建“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取钡冗x賢任能的標準。二是要加強干部培訓和培養(yǎng)。優(yōu)化本地“兩委”成員結(jié)構(gòu)，保證能夠?qū)崿F(xiàn)“新老交替”，加強后備黨員、干部、技術(shù)帶頭人的培養(yǎng)，構(gòu)建多層級、多種類的鄉(xiāng)村人才。三要建立相應的補助激勵機制，如建立薪酬、榮譽等激勵制度，保障村“兩委”干部的積極性，解決其“后顧之憂”。四是要注重對各行各業(yè)優(yōu)秀人才的引進，制定科學的人才回歸戰(zhàn)略，加強對當?shù)赝宋檐娙?、?yōu)秀大學生、企業(yè)家等重點人群的回歸和開發(fā)利用。

(四)改進推廣方式，增強制度認同

改進推廣方式是確保村級組織負責人“一肩挑”扎實落地的應有之義。在全國推廣過程中，要注重方法、講究原則、注重實效。一是按照“自上而下、劃定比例”的方法進行推廣，這樣能夠增強推廣效率，快速提升村級組織負責人“一肩挑”比例，更好呈現(xiàn)村級組織負責人“一肩挑”的“制度效果”；二是要堅持“因地制宜”原則，開展村級組織負責人“一肩挑”實踐要滿足“制度需求、人才條件、認同條件”等基本要求，針對各地的不同情況，推進村級組織負責人“一肩挑”的進度、形式等也要有所差異；三是做好“利益受損者”的配套保障機制，實現(xiàn)村級組織負責人的平穩(wěn)過渡。