高質(zhì)量發(fā)展與社會政策

關(guān)信平

(南開大學 社會建設(shè)與管理研究院，天津 300350)

2020年我國實現(xiàn)全面建成小康社會的目標,標志著過去幾十年發(fā)展取得重大成就，也意味著過去幾十年發(fā)展階段的結(jié)束和新發(fā)展階段的開啟。與過去相比，新發(fā)展階段中有兩個方面的重要任務(wù)：一是追求高質(zhì)量發(fā)展，二是走共同富裕道路。[1]本文主要關(guān)注我國新時期追求高質(zhì)量發(fā)展的特點，包括高質(zhì)量發(fā)展的實質(zhì)性含義及基礎(chǔ)條件，以及高質(zhì)量發(fā)展與社會政策之間的關(guān)系，包括高質(zhì)量發(fā)展給社會政策提供的機遇與挑戰(zhàn)、社會政策在促進高質(zhì)量發(fā)展中的作用。

一、新時期我國高質(zhì)量發(fā)展的實質(zhì)含義與基礎(chǔ)條件

要從理論上認清高質(zhì)量發(fā)展與社會政策的關(guān)系，并在實踐上有效推動高質(zhì)量發(fā)展，首先應該對新時期我國高質(zhì)量發(fā)展的實質(zhì)性含義與基礎(chǔ)條件作出分析。

(一)新時期我國高質(zhì)量發(fā)展的實質(zhì)性含義

追求高質(zhì)量是對幾乎所有工作都應該有的要求。在中華人民共和國成立以來的各個時期，我國對各方面的工作與發(fā)展都有一貫性的高質(zhì)量要求。早在20世紀50年代，我國就提出了“多快好省地建設(shè)社會主義總路線”，改革開放以后各行各業(yè)也都強調(diào)生產(chǎn)和工作的質(zhì)量。然而，目前我國提出的“高質(zhì)量發(fā)展”并非是一般意義上對各行各業(yè)工作質(zhì)量的要求，而是在特定發(fā)展背景中提出的、超越過去發(fā)展階段的新發(fā)展理念和新發(fā)展路徑，具有豐富的內(nèi)涵和重要的歷史意義。

我國對高質(zhì)量發(fā)展的要求是基于新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展特定條件的一種戰(zhàn)略性要求，應該通過對我國經(jīng)濟社會發(fā)展歷史過程的分析深入理解其含義。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展動力強勁，發(fā)展速度很快，取得了重大發(fā)展成就，但發(fā)展的總體質(zhì)量并不高。這主要表現(xiàn)在國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展速度很快，但總體技術(shù)水平不夠高，尤其是自主技術(shù)創(chuàng)新的貢獻不夠高；國內(nèi)生產(chǎn)總值增加很快，但人均收入水平增加相對緩慢；國內(nèi)生產(chǎn)規(guī)模很大，但國內(nèi)消費水平不夠高，經(jīng)濟對外依賴較大，因此導致較高的經(jīng)濟波動風險；經(jīng)濟發(fā)展速度很快，但在較大程度上是以犧牲社會和環(huán)境為代價，并且這些代價在較長時間里沒有充分計入經(jīng)濟運行成本?？偠灾?，過去幾十年經(jīng)濟發(fā)展主要是基于低成本而獲得全球市場機會和國內(nèi)發(fā)展的動力。低成本是這種發(fā)展模式最主要的基礎(chǔ)，它不僅在外向型經(jīng)濟中是我國經(jīng)濟競爭力的主要來源，而且在國內(nèi)建設(shè)方方面面的成就中也起到重要的基礎(chǔ)性作用。

改革開放以來的幾十年里我國基于低成本的經(jīng)濟發(fā)展道路是根據(jù)本國基本條件的不得已選擇。在改革開放之前，我國經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)非常薄弱，與世界先進科技拉開了較大的距離，經(jīng)濟發(fā)展缺乏資本、技術(shù)和市場等基本條件。改革開放以后，一方面需要通過建立社會主義市場經(jīng)濟體制，從而為我國經(jīng)濟發(fā)展注入活力；另一方面還需要通過對外開放，從而獲得良好的發(fā)展空間和各種重要的發(fā)展資源。在這種情況下，我們只能利用本國優(yōu)勢的普通勞動力等資源稟賦去吸引外資和技術(shù)，并且通過大量利用國際市場、大力發(fā)展勞動密集型制造業(yè)去帶動我國經(jīng)濟快速發(fā)展，由此形成了主要靠大規(guī)模的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和大量普通人力的投入去推動經(jīng)濟發(fā)展和解決就業(yè)問題的經(jīng)濟發(fā)展方式。

從經(jīng)濟發(fā)展方式和經(jīng)濟發(fā)展結(jié)果看，我國改革開放以來幾十年的經(jīng)濟發(fā)展屬于低成本推動的發(fā)展模式。這種發(fā)展模式對許多發(fā)展中國家來說是其發(fā)展過程中的必經(jīng)之路。在經(jīng)濟全球化的背景下，這種模式可以使經(jīng)濟基礎(chǔ)很差且自然資源條件不足的國家，利用本國勞動力等方面的低成本優(yōu)勢而在全球化市場中獲得所需要的資本、技術(shù)和貿(mào)易，從而推動國家經(jīng)濟快速發(fā)展。但是，這種模式對一個國家的發(fā)展來說也是要付出很多代價的。首先，盡管從微觀層面上看這種低成本模式會在一定程度上刺激效率，但從宏觀層面上看仍是一種低效率模式。人民群眾為經(jīng)濟發(fā)展付出的努力和犧牲很大，但從經(jīng)濟高速發(fā)展中獲得的實際生活改善程度相對較低。其次，這種模式的低成本效益會外溢到經(jīng)濟領(lǐng)域之外，使社會、文化、環(huán)境等方面由于投入不足而帶來發(fā)展遲緩和質(zhì)量低下。再次，這種低成本模式只是在生產(chǎn)和貿(mào)易領(lǐng)域體現(xiàn)出競爭優(yōu)勢，但實際上全國人民要為其在社會與環(huán)境等方面的高昂代價埋單。盡管社會與環(huán)境等方面的代價在一定時期可以作為一種“社會隱性成本”而忽略不計，但到頭來還是不得不付出更高的代價來彌補。最后，也是最關(guān)鍵的一點，這種模式不可能長期持續(xù)，發(fā)展到一定時候就會遇到不可逾越的天花板效應，從而不得不轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。這種低成本模式運行越是成功，其碰到天花板的時間就會來得越快。并且，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展越是依賴于低成本模式，當遇到天花板后的轉(zhuǎn)型就越加困難。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國經(jīng)濟的低成本優(yōu)勢逐漸消退，下一步不得不轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，轉(zhuǎn)向以高質(zhì)量為引領(lǐng)的新的經(jīng)濟發(fā)展方式?？傮w上看，新的高質(zhì)量發(fā)展是以科學技術(shù)為主要動力的技術(shù)密集型經(jīng)濟發(fā)展模式。具體來看，高質(zhì)量發(fā)展有如下四個方面的特征：一是在生產(chǎn)過程中更加注重通過科學技術(shù)的運用而提高勞動生產(chǎn)率；二是更加注重產(chǎn)品、服務(wù)的技術(shù)含量和品質(zhì)；三是在生產(chǎn)過程中勞動力使用方面更加重視人力資本的作用，包括更加重視發(fā)揮各類人才在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用和全面提高普通勞動者的科學技術(shù)水平；四是在宏觀層面上要更加注重均衡、穩(wěn)定和可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展，逐步縮小地區(qū)間和人群間的差異，并防止經(jīng)濟、社會和環(huán)境等方面可能發(fā)生的波動和其他風險。

高質(zhì)量發(fā)展不能僅僅局限在經(jīng)濟領(lǐng)域，還要更加注重經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展需要獲得較高的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率，但從根本上看這只是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標的手段。而高質(zhì)量發(fā)展的根本目標是要在高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上實質(zhì)性地提高人民生活水平、促進社會和諧和提高生態(tài)環(huán)境保護質(zhì)量。因此，高質(zhì)量發(fā)展是一個綜合性和全方位的發(fā)展戰(zhàn)略，不僅要重視高質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展，而且要重視如何將經(jīng)濟發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展和環(huán)境保護等方面的成果。從社會層面上看，高質(zhì)量發(fā)展意味著更加廣泛和更高品質(zhì)的社會服務(wù)，更加公平的收入分配，更加和諧的社會關(guān)系，更高品質(zhì)的社會生活，以及更高質(zhì)量的人居環(huán)境、自然生態(tài)和資源循環(huán)。

要深入理解高質(zhì)量發(fā)展的深刻含義，還必須要深入分析高質(zhì)量發(fā)展對低成本策略的超越關(guān)系。與過去的經(jīng)濟發(fā)展方式相比，未來高質(zhì)量發(fā)展最大的特點在于要擺脫低成本的限制。在微觀層面上不再依賴低成本的競爭優(yōu)勢，尤其是不再依賴人力、土地、環(huán)境等資源的低成本使用，而是要通過不斷推出新產(chǎn)品，尤其是不斷提高產(chǎn)品的檔次、質(zhì)量而獲得產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢；通過更高的技術(shù)含量去降低生產(chǎn)過程對簡單人力等資源的消耗，并加快生產(chǎn)速度，提高產(chǎn)品質(zhì)量，進而提高生產(chǎn)效率。在宏觀層面上要求將過去的一些隱性社會成本顯性化，包括隨著經(jīng)濟的發(fā)展而加強對勞工保護、福利保障、社會服務(wù)、環(huán)境保護等領(lǐng)域的實質(zhì)性投入。因此，高質(zhì)量發(fā)展是要徹底擺脫過去低成本的限制，通過高質(zhì)量的要素投入去帶動更高技術(shù)水平的生產(chǎn)過程和更高檔次、品質(zhì)的產(chǎn)品，從而在微觀的生產(chǎn)、貿(mào)易層面和宏觀的經(jīng)濟社會發(fā)展層面都實現(xiàn)更高的投入產(chǎn)出比。

(二)新時期我國高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)條件

高質(zhì)量發(fā)展是新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型，對我國下一步的發(fā)展具有決定性的作用。實施高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展，一是要在供給側(cè)走創(chuàng)新驅(qū)動的路徑，二是要在需求側(cè)大力培育提升內(nèi)需體系，從而既推動需求帶動供給，又促進供給創(chuàng)造需求，在推動新發(fā)展格局中實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。[2]要實現(xiàn)這一高質(zhì)量發(fā)展的路徑，不僅要有高度的政治決心，還要有一些重要的基礎(chǔ)條件。

一是要依托國內(nèi)科學技術(shù)的長足發(fā)展?？茖W技術(shù)是支撐高質(zhì)量發(fā)展最重要的基礎(chǔ)條件。高質(zhì)量發(fā)展模式能否成功，關(guān)鍵在于本國生產(chǎn)過程的科技水平和產(chǎn)品的科技含量能否趕上和超越當今的科技強國。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的科技創(chuàng)新能力已經(jīng)有了較大幅度的提升，但與科技最先進的國家相比，我國在新概念、新理論、新技術(shù)方面的創(chuàng)新仍然存在不足。要使總體科技實力達到和超越當今科技強國，進入全球一流科技強國，必須要大力提高科技創(chuàng)新能力。

二是要全面依托高水平的人力資本。在人力資源方面，我國前幾十年的發(fā)展主要是依靠低成本的簡單勞動力，人力資本對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率不大。[3]而未來的高質(zhì)量發(fā)展將主要依托高質(zhì)量的人力資本。一方面要更多地依靠各行各業(yè)的領(lǐng)軍人才，充分發(fā)揮他們在各個領(lǐng)域的科技研發(fā)、技術(shù)應用、經(jīng)營管理等方面創(chuàng)新性引領(lǐng)作用；另一方面還要普遍提高普通勞動者的人力資本，其中重點是提高勞動者的科技文化素質(zhì)，以適應高質(zhì)量發(fā)展對人力資本的更高要求。

三是要全面轉(zhuǎn)變思想觀念，高度重視高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型。過去長期處于傳統(tǒng)的低成本發(fā)展方式使許多人形成了低成本發(fā)展的傳統(tǒng)思想觀念和對傳統(tǒng)行為方式的路徑依賴。傳統(tǒng)路徑一般不會突然就完全失效，往往會在較長時間里逐漸降低其效能，甚至最后也不會被全部堵死，而是一直處于一種低效能延續(xù)狀況。而新的路徑在最開始時又往往是具有一定代價和風險的，因此很多人往往會長期遵循傳統(tǒng)觀念和依賴傳統(tǒng)路徑，遇到問題和困難會盡可能從過去的經(jīng)驗庫里尋找出路，探索新路的動力不大，導致長期無法擺脫低效能的舊路徑，由此導致整個國家陷入“中等收入陷阱”。因此，要促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，推動中國經(jīng)濟朝著高質(zhì)量發(fā)展方面提升邁進，首先要推動全面轉(zhuǎn)變思想觀念，讓全民充分了解高質(zhì)量發(fā)展的意義、要求和挑戰(zhàn)，進一步激勵創(chuàng)新意識，盡快轉(zhuǎn)入創(chuàng)新驅(qū)動的新發(fā)展路徑。

四是要營造良好的社會環(huán)境，包括合理的社會結(jié)構(gòu)、和諧的社會關(guān)系、穩(wěn)定的社會運行、完善的社會保障、充分的社會服務(wù)體系等方面的基本條件。高質(zhì)量發(fā)展需要堅實的社會環(huán)境支持。一方面，高質(zhì)量發(fā)展需要建立在穩(wěn)定和諧的社會基礎(chǔ)之上，需要良好的社會環(huán)境為其提供穩(wěn)定的社會支撐條件；另一方面，高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型必然會遇到更多的風險，尤其是在快速轉(zhuǎn)型期風險往往更大。這首先要求我們要敢于面對風險的挑戰(zhàn)，同時也需要通過完善的社會保障和社會服務(wù)體系去幫助各類人群應對可能存在的各種風險。因此，社會建設(shè)是高質(zhì)量發(fā)展的重要領(lǐng)域，它既是高質(zhì)量發(fā)展的主要目標之一，也是高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)之一。

二、社會政策在高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用

如前所述，推動高質(zhì)量發(fā)展不僅是經(jīng)濟行動，而且也是社會行動。就后一方面而言，要推動高質(zhì)量發(fā)展，需要各級政府進一步加強和優(yōu)化各項社會政策來完善、支持高質(zhì)量發(fā)展。概括來看，社會政策對高質(zhì)量發(fā)展的意義主要體現(xiàn)在以下三個方面。

(一)社會政策在高質(zhì)量發(fā)展中的兜底保障作用

高質(zhì)量發(fā)展意味著我國經(jīng)濟發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展新的變遷。從歷史經(jīng)驗上看，經(jīng)濟與社會的重大轉(zhuǎn)型變遷在推動經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，也帶來許多社會問題。改革開放以來伴隨著我國經(jīng)濟體制改革和對外開放，出現(xiàn)了嚴重的收入差距和社會分化。尤其是在20世紀90年代，我國經(jīng)濟從過去的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型中曾經(jīng)帶來大量的下崗失業(yè)問題，以及較為突出的城市貧困問題和“三農(nóng)”問題。而目前我國從傳統(tǒng)的勞動密集型經(jīng)濟向技術(shù)密集型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，也可能出現(xiàn)較為嚴重的社會問題。從許多發(fā)達國家過去幾十年由工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的情況看，科技進步能夠帶來財富增長，但在財富分配不合理和缺乏公平的就業(yè)、教育、社會保障等制度的情況下，也會導致更加嚴重的社會不平等。[4]我國新時期在高科技大量應用帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和職業(yè)結(jié)構(gòu)重組的過程中，可能會出現(xiàn)高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間快速增大、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間快速縮小的局面，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的就業(yè)人員難以自然轉(zhuǎn)移到高科技產(chǎn)業(yè)中，由此導致傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)大量失業(yè)、收入降低或就業(yè)的非正規(guī)化，從而帶來新的社會分化和新的社會問題。這種情況很有可能在我國未來新技術(shù)引領(lǐng)的發(fā)展中再現(xiàn)。為此，我們應該有足夠的預測和準備。

面對未來轉(zhuǎn)型發(fā)展中的各種問題，需要通過社會政策來給高質(zhì)量發(fā)展提供托底保障。從長遠發(fā)展看，在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的許多問題最終可以通過市場機制來消化。但在特定時期內(nèi)市場機制往往難以同步消化快速經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所帶來的問題，因此需要通過社會政策的干預來解決。一是需要通過加強和優(yōu)化社會政策以有效應對轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的失業(yè)問題。當遇到傳統(tǒng)勞動密集型制造業(yè)衰退而引發(fā)的較大規(guī)模失業(yè)時，需要通過相關(guān)社會政策提供更多更好的再就業(yè)培訓和其他相關(guān)就業(yè)服務(wù)，并且通過失業(yè)保險、失業(yè)救助和其他保障措施為失業(yè)者提供保障。我國已經(jīng)建立了較為完整的職業(yè)培訓和再就業(yè)服務(wù)，以及正式的失業(yè)保險制度，但是目前的就業(yè)培訓體系主要適應于過去傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展方式條件下的需要，對未來高質(zhì)量發(fā)展中的高技術(shù)人才培訓能力還有不足。目前的失業(yè)保險制度覆蓋面也還比較窄，功能還不夠健全，尤其是難以納入非正規(guī)就業(yè)者[5]，還需要進一步擴展規(guī)模并提升其功能。此外，我國還需要建立較為完整的失業(yè)救助制度。二是通過加強和優(yōu)化社會政策來解決轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的各種生活風險。當經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來非正規(guī)就業(yè)規(guī)模和比例大幅度擴展時，當前我國非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域勞動者保護和養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等社會保險不足的問題將會進一步加劇[6]，需要通過進一步完善勞動就業(yè)和社會保險等方面的政策去應對未來非正規(guī)就業(yè)者面臨的各種風險和困難。三是需要通過加強和優(yōu)化社會政策以應對轉(zhuǎn)型帶來的新的社會分化問題。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式后可能會出現(xiàn)新科技引領(lǐng)行業(yè)與傳統(tǒng)勞動密集型行業(yè)之間的結(jié)構(gòu)性分化。一大批受過高等教育、具有較高科學技術(shù)和當代文化素養(yǎng)的年輕從業(yè)人員會在高科技行業(yè)(包括高端制造業(yè)、高端服務(wù)業(yè))中就業(yè)，享有較為穩(wěn)定、較高質(zhì)量的就業(yè)和較高的工資福利待遇。而當下在傳統(tǒng)企業(yè)中從事非技術(shù)性勞動的大量勞動者(主要是農(nóng)民工)將會隨著傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的衰落而失去目前的就業(yè)。他們當中許多人會由于年齡偏大、文化技術(shù)水平不高而難以被新型高科技產(chǎn)業(yè)吸納，因此不得不轉(zhuǎn)入非技術(shù)的服務(wù)業(yè)從事非正規(guī)就業(yè)。而由于許多非正規(guī)就業(yè)的低門檻、低技術(shù)含量和低勞動生產(chǎn)率的“三低”特點，導致這一領(lǐng)域從業(yè)人員人數(shù)眾多，但收入水平和福利保障水平都會偏低。由此，勞動力市場會分化為具有明顯結(jié)構(gòu)性差異的兩大類就業(yè)群體，進而帶來新的社會分化和收入水平差異擴大。面對這一問題，要求強化和優(yōu)化與收入分配相關(guān)的各項經(jīng)濟政策和社會政策，以防止或應對新的結(jié)構(gòu)性不平等。

除了上述常規(guī)的問題與風險之外，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展中還有一些特殊的問題應該加以特別的關(guān)注。一是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型速度與其社會后果之間的二難關(guān)系。如果經(jīng)濟轉(zhuǎn)型緩慢，客觀上可以給勞動力市場和相關(guān)社會政策留下較多的時間去調(diào)適，但容易使整個經(jīng)濟發(fā)展在較長時間里陷入“中等收入陷阱”，從而引發(fā)新的問題。如果通過較強的政策刺激手段去加速經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，可能使我國擺脫“中等收入陷阱”，但又可能導致各種“轉(zhuǎn)型性社會問題”的集中爆發(fā)，引發(fā)較為嚴重的社會問題。二是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的各種外部條件的復雜影響。我國高科技發(fā)展下的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型在很大程度上要依賴于一定的國際環(huán)境。而國際市場和國際政治中的各種風險因素都可能對我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來較為嚴重的影響，有可能會迫使我們延緩轉(zhuǎn)型與發(fā)展的速度。三是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中常常會伴隨著由各種風險事件而導致的經(jīng)濟波動，進而在不同程度上干擾經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程和影響高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略步驟。例如，2008年的國際金融危機和當前正在發(fā)生的新冠肺炎疫情都對我國經(jīng)濟帶來了嚴重的影響，迫使我們不得不采取特別的措施，首先保障經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。而這些突發(fā)事件多多少少會對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的行動產(chǎn)生影響。

總而言之，我國未來的高質(zhì)量發(fā)展不會是一帆風順的。在未來發(fā)展的道路上充滿了各種挑戰(zhàn)和風險，其結(jié)果也會是“雙刃劍”：在帶來發(fā)展紅利的同時，也會帶來新的社會問題。并且，發(fā)展的道路上是速度和風險并存，要想追求更快的發(fā)展速度，就有可能面臨更大的風險，可能帶來較為嚴重的社會問題。如果想要最大限度實現(xiàn)平穩(wěn)而快速的發(fā)展并獲得高質(zhì)量發(fā)展帶來的紅利，就必須建立起應對各種問題和風險的高質(zhì)量配套性制度體系，主要包括完善的社會政策體系。通過加強和優(yōu)化各項社會政策，可以使其有效地發(fā)揮在高質(zhì)量發(fā)展中的兜底保障作用。尤其是在轉(zhuǎn)型過程中經(jīng)濟運行遇到嚴重問題的時候，可以通過相關(guān)社會政策加以調(diào)整和提供兜底保障，從而預防、化解或減弱可能出現(xiàn)的失業(yè)、收入差距擴大和保障不足等方面的社會問題。因此，在謀劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、制定階段性規(guī)劃時，應該特別注意將市場機制與社會政策密切結(jié)合，讓社會政策在高質(zhì)量發(fā)展過程中充分發(fā)揮兜底保障作用。

(二)社會政策在促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的作用

如前所述，高質(zhì)量發(fā)展需要有多方面的動力機制和保障機制，其中許多是需要通過加強和優(yōu)化社會政策來實現(xiàn)的。從經(jīng)濟學的角度看，社會政策是政府分配經(jīng)濟資源的一個行動過程。從理論上看，一個國家制定和實施社會政策既是一種消費行為，即通過政府分配資源和提供服務(wù)而實現(xiàn)的居民消費，同時也是一種投資行為，即能夠帶來未來經(jīng)濟社會收益的投資。在過去，政府和學界一般比較重視社會政策在社會領(lǐng)域的投資效益，將社會政策看成是有益于社會發(fā)展的“社會投資”，而忽略了社會政策的經(jīng)濟投資意義，即社會政策在促進經(jīng)濟發(fā)展方面的直接和積極的作用。同時，對社會政策的消費行為往往也只是將其目的看作是滿足人的基本需要，而忽略了社會政策的消費行為也會對經(jīng)濟發(fā)展帶來直接的和積極的促進作用。后來，積極的社會政策理論和實踐更加強調(diào)社會政策在促進經(jīng)濟發(fā)展方面的作用，主張在制定和實施社會政策的行動中要兼顧和協(xié)調(diào)滿足人的基本需要和促進經(jīng)濟發(fā)展方面的雙重目標，并且應該更加重視社會政策對促進經(jīng)濟發(fā)展的作用。

在我國未來高質(zhì)量發(fā)展進程中，應該從理論和實際相結(jié)合的角度，清晰地認識到社會政策在促進高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展中的直接作用。一方面，高質(zhì)量發(fā)展的各個方面都需要建立在高水平人力資本的基礎(chǔ)上，因而需要通過加強和優(yōu)化相關(guān)社會政策來加強和優(yōu)化教育、培訓和健康等方面的社會服務(wù)，以全面快速提升人力資本。過去多年來，隨著我國教育、健康等方面社會政策和相關(guān)社會服務(wù)的發(fā)展，人力資本總量已有較大提升。尤其是從2000年左右開始的高校擴招，我國接受過高等教育的人數(shù)大幅度增加，到2020年高等教育毛入學率已經(jīng)達到54.4%[7]，極大提高了全國人力資本存量，為我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和實行高質(zhì)量發(fā)展打下了重要的人力資本基礎(chǔ)。然而目前在教育、健康等領(lǐng)域還存在發(fā)展不充分、不均衡、質(zhì)量不夠高的缺陷。與發(fā)達國家相比，我國的人力資本水平還相對不足，而且存在較為嚴重的地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和人群之間的不均衡。例如，2020年北京每萬名6歲以上人口中平均有4198.6人接受過高等教育(專本研)，而在貴州這一數(shù)據(jù)卻只有1095.2人，(1)根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2021》表2-5和表2-24中的數(shù)據(jù)計算，見國家統(tǒng)計局編《中國統(tǒng)計年鑒2021》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2021年。兩地接受過高等教育人口的比例相差近四倍。如果再加上接受高等教育的質(zhì)量差異(各地學生進入重點大學的比例)，其差距還會更大。這從一個側(cè)面說明我國人力資本發(fā)展還存在不充分、不均衡問題，難以有效支撐起高質(zhì)量發(fā)展對人力資本的需要。

另一方面，我國未來高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展的一個重要路徑是要擺脫過去嚴重依賴對外貿(mào)易的路徑，走內(nèi)外更加均衡的發(fā)展道路。為此，十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出了要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。要加快國內(nèi)大循環(huán)，一個重要條件是要促進國內(nèi)消費水平的提高。過去長期以來我國居民的平均消費水平嚴重偏低，目前這一局面仍未有根本性的改善，長此下去很難支撐起高質(zhì)量發(fā)展所需要的國內(nèi)大循環(huán)。我國居民消費水平低既有由于收入水平偏低的原因而導致平均消費水平低，同時也有由于居民儲蓄率較高的原因而壓低了消費率。2021年，全國居民人均消費水平僅為人均可支配收入的68.6%，并且其中教育和醫(yī)療衛(wèi)生消費占了19.6%。[8] 我國居民消費率偏低的主要原因是由于要有較多的家庭儲蓄，以應對長期生活中各種不確定的剛性支出，主要包括子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等方面的大額支出。由于在這些方面的支出存在不確定性，導致許多家庭不得不超出其實際需要而額外儲蓄較多的資金，以應對未來可能發(fā)生的各種風險性大額消費。同時，我國居民的儲蓄率也與收入分配結(jié)構(gòu)有關(guān)，高收入家庭的儲蓄率明顯高于低收入家庭，而后者的邊際消費率明顯高于前者。[9]

通過加強和優(yōu)化社會政策可以在提高國內(nèi)消費方面發(fā)揮積極的作用。一方面，可以通過社會政策而增大各方面的社會服務(wù)，進而帶動國內(nèi)消費。另一方面，通過加強和優(yōu)化社會政策可以釋放民眾的消費意愿和消費能力。因此，應該進一步加強和優(yōu)化教育、健康與衛(wèi)生和住房保障等方面社會政策，通過公共行動的方式向民眾提供較高水平的保障和服務(wù)，幫助民眾大幅度提高應對生活風險的能力。這既能提高民眾的生活質(zhì)量，也能由此降低家庭和個人為應對風險而做出的高儲蓄行為，從而促使家庭降低過高的儲蓄率，增大當期消費。此外，適當加強社會政策的再分配作用可以提高低收入家庭的收入水平，從而對居民的儲蓄率和消費率產(chǎn)生影響，提高總體消費率。

(三)社會政策在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標中的作用

高質(zhì)量發(fā)展不僅需要社會政策提供保障和支持作用，而且還需要通過廣泛制定和實施社會政策來實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的目標。如前所述，高質(zhì)量發(fā)展的根本目標是人民生活水平、社會和諧和環(huán)境保護水平的提高，而經(jīng)濟發(fā)展對實現(xiàn)全面高質(zhì)量發(fā)展能夠提供強大的經(jīng)濟支撐，具有重要的手段性意義。在現(xiàn)實的實踐中，僅靠經(jīng)濟發(fā)展行動和市場機制難以自動實現(xiàn)較為平等的財富分配和較高質(zhì)量的社會生活。因此，要全面達到高質(zhì)量發(fā)展的目標，不僅要求有高質(zhì)量的經(jīng)濟發(fā)展，還需要有更高質(zhì)量的社會保障，更加公平和更高質(zhì)量的教育、健康、養(yǎng)老、育幼、助殘等方面的社會服務(wù)，以及更高水平的社會治理，而這些目標都需要進一步加強和優(yōu)化社會政策來達到。

具體來看，在高質(zhì)量發(fā)展中要通過社會政策在以下四個方面的行動來達到其根本性目標。一是要通過更高質(zhì)量的社會政策來實行再分配，從而促進共同富裕，使全國人民更加平等地獲得高品質(zhì)生活。其中最重要的是要對低收入家庭和其他困難群眾提供更加堅實和合理水平的兜底性民生保障，讓困難群眾也能夠被納入共同富裕道路并過上高質(zhì)量的生活，從而對高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕起到托底的作用。二是要通過更加公平和更高質(zhì)量的社會保障制度，包括社會保險、社會救助和社會福利，讓普通群眾有穩(wěn)定的收入和生活，幫助他們在生命周期各個階段應對可能遇到的各種風險，維持基本的收入和生活，并解決各種實際困難，使廣大群眾都能過上高質(zhì)量且穩(wěn)定的生活。三是要通過制定和實施更高質(zhì)量的社會政策來進一步加強各方面普惠性的社會服務(wù)，讓全體人民能夠更加公平地享有高質(zhì)量的教育和健康服務(wù)，使全民的文化技術(shù)素質(zhì)和健康水平都有大幅度提升。四是要大力發(fā)展更高品質(zhì)的養(yǎng)老、育幼、助殘等方面的專項社會服務(wù)，以全面提升針對老年人、兒童、殘疾人等特殊需要群體的社會保護和生活質(zhì)量。

三、高質(zhì)量發(fā)展中社會政策與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系若干焦點理論問題

基于上述幾個方面的分析，社會政策在高質(zhì)量發(fā)展中具有重要的作用。在我國推動高質(zhì)量發(fā)展的行動體系中離不開社會政策的積極作用。為此，黨和政府各級決策者和具體行動者，以及相關(guān)領(lǐng)域的研究者都應該加強對社會政策的理論研究，抓住一些理論要點，深入地理解社會政策與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系。

(一)社會政策對高質(zhì)量發(fā)展的價值意義與工具意義

社會政策對高質(zhì)量發(fā)展的作用是全方位的，其中既有價值性意義，也有工具性意義。一方面，在高質(zhì)量發(fā)展過程中，社會政策具有重要的價值性意義。全面加強和優(yōu)化社會政策是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標的必經(jīng)之路，需要通過社會政策去體現(xiàn)以人民為中心、維護社會公平、促進社會和諧等重要的價值目標。另一方面，高質(zhì)量的社會政策也具有重要的工具性意義，對于高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展具有重要的保障和促進作用，主要體現(xiàn)在更高質(zhì)量的教育培訓、健康服務(wù)、就業(yè)促進等社會政策行動方面，以此產(chǎn)生提高人力資本、促進國內(nèi)大循環(huán)等積極的意義。在高質(zhì)量發(fā)展中要推行積極的社會政策，以協(xié)調(diào)實現(xiàn)其價值性與工具性意義。

(二)高質(zhì)量發(fā)展中社會政策與經(jīng)濟發(fā)展的新型關(guān)系

在高質(zhì)量發(fā)展的背景下，要進一步從理論上認識社會政策與經(jīng)濟發(fā)展的新型關(guān)系。過去傳統(tǒng)社會政策理論爭論中的左翼和右翼理論對此問題表面上看有很大的區(qū)別，但實質(zhì)上都是將社會政策與經(jīng)濟發(fā)展對立起來，都將社會政策和民生保障看成是經(jīng)濟發(fā)展的負擔。有所不同的是，左翼的“福利國家理論”更看重社會政策的社會效益，因此強烈主張加強社會政策；而右翼的新自由主義理論則更看重經(jīng)濟發(fā)展，認為社會政策，尤其是較高福利水平的社會政策會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面影響，因此主張減少社會政策的行動及福利支出以促進經(jīng)濟發(fā)展。概括來看，過去傳統(tǒng)理論對社會福利與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的理論認識主要有兩個方面：一是認為社會福利是消費，會消耗經(jīng)濟資源，不利于經(jīng)濟發(fā)展；二是認為較高的和普惠性的社會福利會引發(fā)懶惰，弱化競爭，不利于經(jīng)濟發(fā)展。由此，一些研究者得出結(jié)論，將加強和優(yōu)化社會政策簡單等同于“高福利”，并進一步認為高福利是“陷阱”，不利于投資、競爭和經(jīng)濟發(fā)展。

這些傳統(tǒng)的理論觀點確實反映了過去某種特定條件下社會政策運行與經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，但忽略了在不同經(jīng)濟發(fā)展背景下社會政策與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的多樣性。的確，在過去以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟發(fā)展模式下，社會政策對經(jīng)濟發(fā)展的直接促進作用不太明顯，并且在經(jīng)濟全球化的背景下過高的福利支出確實會對勞動密集型產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟競爭力帶來一定的負面影響。但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展從過去勞動密集型為主的低成本模式轉(zhuǎn)型提升到技術(shù)密集型為主的高質(zhì)量模式，社會政策與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系也發(fā)生著重大改變。在以技術(shù)密集型為主的高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展模式下，社會政策對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響會大大降低，而對經(jīng)濟發(fā)展的兜底保障、提升人力資本和促進消費等方面的直接正面作用會大大彰顯，并且這些作用對高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展是相當關(guān)鍵的。因此，應該從理論上認識到，在不同的發(fā)展模式下社會政策與經(jīng)濟發(fā)展有不同的關(guān)系。在高質(zhì)量發(fā)展的條件下，社會福利既是消費，也是投資，對經(jīng)濟發(fā)展有積極的作用。并且，在技術(shù)密集型經(jīng)濟條件下，采取積極的社會政策，會更加有利于能力建設(shè)和動機激勵，從而使社會政策成為高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展的重要保障和促進力量。

高質(zhì)量發(fā)展中社會政策與經(jīng)濟發(fā)展的新型關(guān)系理論還可以通過當今世界各國高質(zhì)量發(fā)展的實踐經(jīng)驗加以總結(jié)和論證。在當今世界上實現(xiàn)了科技引領(lǐng)下高質(zhì)量發(fā)展的國家基本上都是實行高質(zhì)量社會政策和較高福利水平的國家。過去我們常常將此解釋為高福利水平是發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展水平高的結(jié)果，卻忽略了在技術(shù)密集型經(jīng)濟中高福利水平是生產(chǎn)力，會對經(jīng)濟發(fā)展帶來經(jīng)濟促進作用。在推動我國高質(zhì)量發(fā)展的進程中，應該進一步全面總結(jié)世界各國的發(fā)展經(jīng)驗，基于本國的實踐，破除傳統(tǒng)觀念的束縛，科學地認識新形勢下社會政策與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，從理論上充分認識社會政策對經(jīng)濟發(fā)展的重要意義，并以此去指導高質(zhì)量發(fā)展中的重大戰(zhàn)略實踐。

(三)高質(zhì)量發(fā)展中經(jīng)濟發(fā)展、公平分配與財富使用關(guān)系理論新解

在世界各國，尤其是發(fā)展中國家的經(jīng)濟與社會發(fā)展中一直存在著“做大蛋糕”和“分好蛋糕”的二難選擇。過去較為流行的傳統(tǒng)理論認為，在經(jīng)濟還不夠發(fā)達的情況下，如果過分關(guān)注如何“分好蛋糕”會影響快速“做大蛋糕”。因此，應該首先集中各種資源“做大蛋糕”，可以在一段時間里容忍不公平地分配，等蛋糕做大后再來考慮分好蛋糕的問題。這一理論過去在一定程度上得到一些國家發(fā)展經(jīng)驗的支持，因此在經(jīng)濟社會發(fā)展理論和實踐中具有較大的影響。但是，在高質(zhì)量發(fā)展中要科學分析“蛋糕理論”。事實上，過去在運用這種“蛋糕理論”時存在著較為嚴重的邏輯缺陷。首先，這種理論將“做大蛋糕”和“分好蛋糕”天然地對立起來，缺乏理論依據(jù)。事實上，這兩方面的關(guān)系要視經(jīng)濟社會發(fā)展方式及相關(guān)體制機制而異，不能將在特定情形下發(fā)生的情況推廣為普遍性的原理。尤其要注意到，在高質(zhì)量發(fā)展的情況下，既需要二者并存共贏，也具備使二者并存共贏的機會與條件。其次，傳統(tǒng)的“蛋糕理論”難以說明“先做大蛋糕、后分好蛋糕”前后轉(zhuǎn)化的時間節(jié)點及條件，即當?shù)案庾龅枚啻蟮臅r候就應該開始重視分好蛋糕。如果不確定合理的轉(zhuǎn)化條件，這一理論在邏輯上和經(jīng)驗上都會是無效的。但進一步從理論和實踐上分析可發(fā)現(xiàn)，事實上無法為前后兩個階段確定一個時間節(jié)點和條件。因為從理論上看，“做大蛋糕”是一個無止境的過程，無法確定何時能夠完成“做大蛋糕”的任務(wù)，因此也就無法確定何時才能開始重視“分好蛋糕”。從實踐上看，各國都是在激烈的競爭中開展“做大蛋糕”行動的，因而可能導致一個國家“做大蛋糕”的任務(wù)永遠無法完成。因此，從理論和實踐上都很難為“做大”和“分好”設(shè)立一個轉(zhuǎn)化的時間節(jié)點。此外，傳統(tǒng)的“蛋糕理論”只關(guān)注“做大蛋糕”與“分好蛋糕”的關(guān)系，但忽略了另外一個重要的維度，即如何“用好蛋糕”的問題：如何讓獲得的財富更好地提高人民生活質(zhì)量與水平，并反過來進一步促進經(jīng)濟發(fā)展。從促進高質(zhì)量發(fā)展的角度看，如何“用好蛋糕”是一個更加重要的政策議題。目前，國內(nèi)學術(shù)界主要從走共同富裕道路的角度解析“蛋糕理論”，在“共同富裕道路要求我們既要做大蛋糕，又要分好蛋糕”的理論觀點上達成基本共識。但是對于如何“用好蛋糕”，使之更好地促進高質(zhì)量發(fā)展方面還不夠重視。

因此，要更深入地從理論上認識到，在高質(zhì)量發(fā)展中不僅應該在“做大蛋糕”和“分好蛋糕”之間達成更好的均衡，努力實現(xiàn)二者的并存共贏，而且要進一步探尋通過更多更好的社會政策推動“用好蛋糕”，使社會財富不僅能夠合理分配，而且能夠在提高生活質(zhì)量和促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展方面發(fā)揮更大的作用。而對于社會政策和經(jīng)濟政策的研究者來說，在此領(lǐng)域最大的任務(wù)之一就是探索實現(xiàn)“做大蛋糕”“分好蛋糕”和“用好蛋糕”三方面共贏的制度體系和政策實踐路徑。