論行政處罰追責(zé)時效
——《行政處罰法》第36條的解釋論

夏金萊

(廣東財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 廣東 廣州 510320)

行政處罰追責(zé)時效是行政處罰機關(guān)追究行為人違法行為責(zé)任的有效期限。行政處罰追責(zé)時效運行至今已承載不同制度功能，但可能被濫用而巧取時效利益繼而誘發(fā)道德風(fēng)險，“實踐中不少行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為后長時間不予處理，使社會關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài)；甚至有的行政機關(guān)或其工作人員將其發(fā)現(xiàn)的行政相對人違法行為作為控制或威脅相對人的手段?！薄?〕遂本文以修改后的《行政處罰法》第36條為規(guī)范基礎(chǔ)，省思既有研究和實務(wù)判決。從解釋論角度切入，力圖導(dǎo)正行政處罰追責(zé)時效的正確理解與運用，實現(xiàn)價值理性與規(guī)則理性的統(tǒng)一，推進法秩序內(nèi)部的價值融貫與規(guī)則融貫。

一、行政處罰追責(zé)時效的基本形貌

由于修改前的行政處罰追責(zé)時效條款無法有效因應(yīng)不斷變遷的情勢，全國人大通過對《行政處罰法》行政處罰追責(zé)時效相關(guān)條款的修改，重塑行政處罰追責(zé)時效法條構(gòu)造，進一步拓展了其適用空間。

(一)修改后的《行政處罰法》第36條規(guī)范意旨

修改后的《行政處罰法》第36條明確規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！痹摋l第一款是行政處罰追責(zé)時效適用的基本構(gòu)成要件，亦即一般規(guī)則是普通違法行為凡是在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰；特殊規(guī)則是違法行為涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，如五年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，就不再給予行政處罰。該條第二款則是明確規(guī)定了行政處罰追責(zé)時效的起算規(guī)則。

行政處罰追責(zé)時效意在平衡法的效率性與法的安定性，明確行政處罰法上的時間界限。詳言之，一方面對行政處罰機關(guān)而言，可以限制行政處罰機關(guān)的權(quán)力，保障行為人的合法權(quán)利，完善行政處罰法體系。另一方面對行為人而言，對違法行為已超過時效規(guī)定的，行政處罰機關(guān)不得再對違法行為人追究責(zé)任，這也體現(xiàn)了教育與處罰相結(jié)合的原則。“如果在調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)違法行為人的違法行為已超過了追訴時效，應(yīng)采取相應(yīng)的措施，終止調(diào)查，撤銷案件或者作出不予行政處罰的決定?！薄?〕行政處罰法從制度層面確認(rèn)通過時間的經(jīng)過可消滅行政處罰法律關(guān)系，行政處罰機關(guān)有及時調(diào)查事實的義務(wù)，以避免時效消滅結(jié)果改變行政處罰機關(guān)與行為人之間的實體法律地位。行政處罰追責(zé)時效對行政處罰機關(guān)以及行為人二者均有正向?qū)б饔?，這在很大程度上可敦促行政處罰機關(guān)及時履行職責(zé)，避免行政處罰機關(guān)因怠于行使職權(quán)而使法律關(guān)系消滅，可重新樹立行為人的合理期待以盡快恢復(fù)法安定的狀態(tài)。

(二)行政處罰追責(zé)時效的性質(zhì)厘定

行政處罰追責(zé)時效“以前經(jīng)常被稱為追訴時效(個別還稱追溯時效)，追訴時效本意是與訴訟有關(guān)的，但行政處罰僅限于行政過程中，多數(shù)與訴訟并不相關(guān)”?！?〕該界定主要是從行政處罰與訴訟的界分為出發(fā)點，以區(qū)隔追責(zé)時效與追訴時效，對于行政處罰機關(guān)的理解與適用有一定積極意義。時效運行至今已非技術(shù)性規(guī)定，而是直接產(chǎn)生權(quán)利(力)消滅或受限效果的實體法規(guī)定。筆者認(rèn)為將行政處罰時效定性為追責(zé)時效，其意義在于明晰行政處罰追責(zé)時效與行政法上請求權(quán)時效之間的本質(zhì)區(qū)別，這是行政處罰機關(guān)容易混淆且應(yīng)當(dāng)關(guān)注的。

“行政法上的請求權(quán)是公民為了貫徹其公權(quán)利，而向行政機關(guān)提出的作為或者不作為的要求?！薄?〕無論是行政機關(guān)對行為人，抑或行為人對行政機關(guān)，行政法上請求權(quán)的產(chǎn)生主要基于法律規(guī)定、具體行政行為或者行政協(xié)議三種情形。較為典型的行政法上請求權(quán)，如《稅收征收管理法》第51條溢繳稅款返還請求權(quán)的相關(guān)規(guī)定。立法者可基于各種不同的考量與權(quán)衡，將特定權(quán)利排除于時效適用范圍之外，抑或僅限于特定類型的請求權(quán)，形成以原權(quán)型請求權(quán)和救濟型請求權(quán)為核心的行政法上請求權(quán)體系，從而聯(lián)結(jié)行政法與行政訴訟法。行政機關(guān)基于其享有的公權(quán)力，相對于行為人則居于優(yōu)勢地位，為求行政法律關(guān)系的安定以及明確性，如果行政法上請求權(quán)時效已經(jīng)完成，則公權(quán)力本身即應(yīng)消滅且無待行為人主張。

相對而言，行政處罰機關(guān)對違法行為的追責(zé)權(quán)，在概念上并非行政法上請求權(quán)，而是行政處罰機關(guān)對違法行為人課予行政處罰的權(quán)力，在性質(zhì)上屬于形成權(quán)。亦即，行政法上法律關(guān)系發(fā)生的原因是基于行政處罰機關(guān)追責(zé)權(quán)的行使，并非緣于行政法上請求權(quán)的行使。行政處罰機關(guān)行使追責(zé)權(quán)的主要目的并非恢復(fù)已被破壞的法律秩序，或者單純實現(xiàn)業(yè)已成立的行政法上權(quán)利，而是制裁行為人違反法律義務(wù)的行為，具有直接干預(yù)或侵害行為人權(quán)益的效果。很顯然，行政處罰機關(guān)若長期不行使追責(zé)權(quán)，就會造成行政處罰關(guān)系處于不確定狀態(tài)進而影響行為人的權(quán)益。通過對其加以時效的規(guī)定，以限制公權(quán)力行使，避免對行為人權(quán)益造成過度侵害，而時效完成的效果則采追責(zé)權(quán)消滅主義。

(三)行政處罰追責(zé)時效的功能取向

就行政處罰追責(zé)時效而言，立法者就是要突顯時間的權(quán)力性。行政處罰追責(zé)時效兼具維護法的安定性、限制行政處罰機關(guān)權(quán)力、確保行政處罰正確性、提升行政效能等多重功能取向，是一個具有高度公益性要求的法律制度。規(guī)定行政處罰追責(zé)時效的原因在于：第一，考慮時間過于久遠(yuǎn)，案件事實難以查清，即使追究，也往往難以結(jié)案；第二，行政處罰的主要目的是確保行政義務(wù)得到履行，如果時間久遠(yuǎn)，目的難以達(dá)到；第三，時過境遷再事追究，容易引起一系列法律關(guān)系的變動，使行政法律關(guān)系處于不穩(wěn)定狀態(tài)?！?〕行政處罰追責(zé)時效是對客觀事實通盤考量后的制度設(shè)計，是實體正義與法安定性二者價值沖突衡量后的結(jié)果。行政處罰追責(zé)時效背后所蘊含的兩種秩序分別是，行政處罰機關(guān)對行為人追責(zé)而存在的舊秩序，以及因行政處罰機關(guān)長時間怠于行使追責(zé)權(quán)而形成權(quán)力休眠狀態(tài)的新秩序。法的穩(wěn)定性本身就是在強化時間經(jīng)過此一事實上關(guān)系，而不是通過對過去事實的干預(yù)去困擾現(xiàn)在的情況。經(jīng)過長時間所形塑的事實狀態(tài)，已被行為人接受且會產(chǎn)生信賴，錯誤地認(rèn)為其行為的合法性，就此建構(gòu)后續(xù)的法律關(guān)系。

社會秩序應(yīng)當(dāng)建立在清楚明確的法律關(guān)系之上，社會在新舊社會秩序不斷交織、更迭中發(fā)展，如果新的社會秩序足以取代舊的社會秩序時，法律應(yīng)當(dāng)保障新的社會秩序，這才是符合社會發(fā)展趨勢的。如一味維持舊秩序而破壞新秩序，反倒會滋擾社會關(guān)系而與法律本旨不符?，F(xiàn)行行政處罰追責(zé)時效的制度設(shè)計，明顯帶有限制行政處罰追責(zé)權(quán)發(fā)動的目的。所以，行政處罰追責(zé)時效從制度層面肯認(rèn)因行政處罰機關(guān)長時間怠于行使追責(zé)權(quán)而形成的新秩序，否定行政處罰機關(guān)可行使追責(zé)權(quán)的舊秩序，以維護行為人權(quán)益。

行政處罰追責(zé)時效的目的之一是降低因事實的模糊化所可能導(dǎo)致的各種成本，通過行政處罰追責(zé)時效強迫行政處罰機關(guān)行使其追責(zé)權(quán)。當(dāng)時間經(jīng)過愈久，該追責(zé)權(quán)的可證明性就愈弱，形成追責(zé)權(quán)的事實就愈令人懷疑。首先，是行政處罰機關(guān)的成本。包括行政處罰機關(guān)對久遠(yuǎn)事實查明的成本，以及因此可能不準(zhǔn)確判斷所帶來的負(fù)面成本。行政處罰機關(guān)既然要依職權(quán)調(diào)查事實，對行為人有利或不利事項都要注意。一個合法決定對于事實的調(diào)查而言，是指實際狀況與法定構(gòu)成要件相符。行政機關(guān)應(yīng)廣泛地確保作成決定事實的正確性，將所調(diào)查的事實適用到實定法上。其次，是行為人的成本。當(dāng)時間過去的愈久，行為人舉證難度也會隨之加大。證據(jù)的收集與保存會因時間的經(jīng)過而愈加難以實現(xiàn)，相關(guān)證據(jù)材料不可能無限期地永久保存，加之行為人的記憶也會隨之模糊，由此形成的證明困難也會與時俱增。

“藉由行政處罰時效制度的落實提升執(zhí)法效率”。〔6〕行政處罰追責(zé)時效可使行政處罰機關(guān)有效地履行任務(wù)，維護行政處罰機關(guān)的功能性及目的性，以及建立明確的法律關(guān)系。基于“加速觀點”的考量，要求行政處罰機關(guān)及時地履行職責(zé)和行使權(quán)力，行政處罰追責(zé)時效可以加速行政程序進行以及行政法律關(guān)系的了結(jié)。另外，也有助于強化國家財政的穩(wěn)定程度以及預(yù)算支出的可預(yù)測性，從而提升行政效能。

二、行政處罰追責(zé)時效的基本規(guī)范構(gòu)造

行政處罰追責(zé)時效適用的邏輯起點為相應(yīng)的基本規(guī)范構(gòu)造，通過行政法教義學(xué)的解構(gòu)，明晰普遍適用的一般規(guī)則與針對特定案型的特殊規(guī)則二者適用空間，以符合立法者的修法預(yù)期，有效保障公民生命健康安全以及國家金融安全。

(一)普遍適用的一般規(guī)則

“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰?！边@是適用行政處罰追責(zé)時效的一般規(guī)則，具有普遍適用性，并不區(qū)分適用領(lǐng)域以及要求行政違法行為產(chǎn)生危害后果。行政處罰追責(zé)時效的效果是絕對消滅，而不像民法上請求權(quán)消滅時效只發(fā)生債務(wù)人取得拒絕履行債務(wù)的抗辯權(quán)。這也就意味著，行為人的違法行為在二年內(nèi)未被行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)，對該違法行為不得再給予處罰；反之，違法行為在二年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)的，就不受二年追責(zé)時效的限制，在二年后行政機關(guān)仍應(yīng)依法給予行政處罰?！?〕而且，行政處罰追責(zé)時效期間是客觀事實，與行為人的意愿無關(guān)，行政處罰機關(guān)在調(diào)查的過程中，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動核實行政處罰追責(zé)時效是否已經(jīng)完成?！叭绻軌蜃C明違法行為的線索已經(jīng)進入到國家公權(quán)力機關(guān)的視野，即可認(rèn)定違法行為已被發(fā)現(xiàn)”，〔8〕并不要求“違法事實已被查實或?qū)`法行為進行準(zhǔn)確定性”?！?〕而且，以“違法行為被發(fā)現(xiàn)”作為時間計算截止點，而非針對調(diào)查對象問題?！?0〕行政處罰追責(zé)時效確實已經(jīng)經(jīng)過的，如案件仍處于調(diào)查過程中的就應(yīng)立即停止調(diào)查且終結(jié)案件，如行政處罰機關(guān)已作出行政處罰決定的則應(yīng)撤銷行政處罰決定。事實上，行政處罰追責(zé)時效平衡行政處罰機關(guān)與行為人雙方的利益，是行政處罰機關(guān)行使公權(quán)力的界限，以實現(xiàn)抑制權(quán)力的作用，防止行政處罰機關(guān)濫用行政處罰權(quán)。行政處罰追責(zé)時效是基于行政處罰法直接規(guī)定所作的制度調(diào)整安排，即便是行政處罰機關(guān)也必須遵守法律規(guī)定，行政處罰機關(guān)的追責(zé)權(quán)經(jīng)過二年不行使的，不得再繼續(xù)行使追責(zé)權(quán)，才能免于法秩序的不安定而有悖于法的明確性原則。

(二)針對特定案型的特殊規(guī)則

習(xí)近平總書記就保障公民生命健康安全以及金融安全曾提出一系列重要論斷，“人民健康是民族昌盛和國家富強的重要標(biāo)志。要完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務(wù)?！薄?1〕“近來頻繁顯露的局部風(fēng)險特別是近期資本市場的劇烈波動說明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)我國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾，也再次提醒我們必須通過改革保障金融安全，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險”?！?2〕原《行政處罰法》第29條未對違法行為加以區(qū)分，“‘一刀切’地規(guī)定時效均為兩年，這可能放縱某些嚴(yán)重的違法行為?！薄?3〕遂在修改后的《行政處罰法》第36條第1款增加規(guī)定“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年”。本次行政處罰法修改，之所以增加規(guī)定五年的追責(zé)時效，主要考量有些侵害公民生命健康安全或金融安全的違法行為較為隱蔽且社會危害性大，短時間內(nèi)難以發(fā)現(xiàn)并予以處罰。如未考量實際情況仍機械地規(guī)定二年追責(zé)時效，顯然無法發(fā)揮行政處罰法的制度預(yù)期，反倒形同變相地放縱違法行為。

行政處罰追責(zé)時效作為最外部的界限，在于敦促行政處罰機關(guān)采取明確的行為去執(zhí)行行政處罰，避免在行政處罰追責(zé)時效完成前實體法上權(quán)利內(nèi)容被改變。同時，立法者基于一個明確的行政處罰追責(zé)時效期間范圍，容許行政處罰機關(guān)在合理的時間范圍內(nèi)去執(zhí)行法律。尤其是針對某些特殊案件，不宜將行政處罰追責(zé)時效期間規(guī)定得太短，以免無法達(dá)成法規(guī)范目標(biāo)以及確保實體法上正義。此次《行政處罰法》的修改，通過法律條文的形式凝聚社會共識，直接將上述條款明確規(guī)定在作為行政處罰領(lǐng)域總則性質(zhì)的《行政處罰法》中，無疑彰顯了立法者對上述違法行為的打擊決心以及打擊力度，體現(xiàn)了立法者的基本態(tài)度和基本價值判斷。實現(xiàn)以人民發(fā)展為中心的轉(zhuǎn)變，進一步維護公民生命健康安全以及保障金融安全，這自然要求在具體制度中有所反映并依據(jù)特定社會現(xiàn)實加以調(diào)整，以實現(xiàn)價值內(nèi)在統(tǒng)一性與價值多元化的雙重目標(biāo)。這并非單純訴諸抽象化的理論言說，盡管其形式上是理論預(yù)設(shè)和邏輯推演，但實質(zhì)是堅持實踐導(dǎo)向，對后續(xù)的行政實務(wù)具有指導(dǎo)力和解釋力，力圖實現(xiàn)對我國行政處罰追責(zé)時效制度與實踐的回應(yīng)與矯正。

行政處罰追責(zé)時效不僅是事實層面的問題，更是價值判斷層面的問題，這是行政處罰追責(zé)時效制度的應(yīng)然狀態(tài)。立法者在規(guī)定行政處罰追責(zé)時效的同時，必須對各種存在沖突的利益進行綜合考慮并加以權(quán)衡。詳言之，這種利益衡量因時間經(jīng)過使行政處罰追責(zé)權(quán)行使的應(yīng)然狀態(tài)消逝，而變成無法行使的實然狀態(tài)。通過立法者的利益衡量與價值衡量，去確定純粹事實上時間經(jīng)過而被界定為在法律上有重要性的事件。這種利益衡量的價值判斷是建立在社會現(xiàn)實狀況和主流價值觀基礎(chǔ)上，具體內(nèi)容則是這種判斷的具體體現(xiàn)，行政處罰追責(zé)時效的價值取向愈是強調(diào)對公共利益的保護，則相應(yīng)的干預(yù)程度就愈強。對于侵害公民生命健康安全、金融安全的追責(zé)時效愈長，愈符合正義的要求，加強對此類違法行為的制裁才符合因果報應(yīng)的衡平正義，以維護社會合法秩序。

適用五年延長時效的，僅有“涉及公民生命健康安全、金融安全”的行政違法行為，且相關(guān)行政違法行為產(chǎn)生“危害后果”的。從相關(guān)條文的規(guī)范結(jié)構(gòu)可以得出適用要件，違法行為類型僅限于涉及“公民生命健康安全”以及“金融安全”這兩類違法行為，從而排除其他類型的違法行為。而且，將前述違法行為限定為“結(jié)果犯”，亦即必須產(chǎn)生危害后果，以排除“行為犯”和“危險犯”。事實上，這是對適用五年延長追責(zé)時效所作的限制性規(guī)定，避免五年追責(zé)時效被濫用。但不容忽視的是，無論是“涉及公民生命健康安全、金融安全”還是“危害后果”均屬不確定法律概念，行政處罰機關(guān)在實際運用過程中仍享有較大的行政裁量權(quán)。一旦被過度使用，輕則使五年追責(zé)時效空轉(zhuǎn)，重則使五年追責(zé)時效的規(guī)定淪為具文，反而有違立法者的修法預(yù)期。這就需要對相關(guān)不確定法律概念予以具體化，至少描繪大致輪廓，或者提供行政處罰機關(guān)可資適用的基本參照。

關(guān)于“涉及公民生命健康安全”的違法行為，不應(yīng)當(dāng)泛化解釋，而應(yīng)當(dāng)進一步限定于特定領(lǐng)域內(nèi)對公民生命健康安全影響程度深、范圍廣的行為。這是緣于“生命健康安全”的概念意涵極為概括、文義射程范圍極廣，幾乎所有違法行為都有可能被納入其文義射程范圍。如果采用擴張解釋的方法，認(rèn)為“凡是與生命健康相關(guān)的產(chǎn)品或服務(wù)都應(yīng)納入；生產(chǎn)經(jīng)營活動中凡是對生命健康安全產(chǎn)生影響的，都應(yīng)納入”，〔14〕極有可能無端將其“口袋化”，因為大多數(shù)違法行為都會或多或少地涉及公民生命健康安全。追溯該條款的立法目的，是“為了貫徹落實黨中央關(guān)于‘加大重點領(lǐng)域處罰力度的要求’，根據(jù)有關(guān)部門的意見，這次修法增加了‘五年’的追責(zé)期限規(guī)定”。〔15〕從上述表述可以知悉，該條款的主要規(guī)制對象應(yīng)當(dāng)是在重點領(lǐng)域的違法行為，即侵犯公民生命健康安全的行為。結(jié)合這幾年的社會現(xiàn)狀，食品安全、藥品安全、生產(chǎn)安全以及環(huán)境等領(lǐng)域均重大事故頻發(fā)，這些領(lǐng)域直接與公民生命健康安全相關(guān)聯(lián)，且這些領(lǐng)域的違法行為隱蔽性強，通常披著合法外衣，不易被察覺。但是一旦發(fā)生，危害嚴(yán)重、輻射范圍廣，對公民的傷害可能是永久性的、不可逆性的。同樣地，這里的“公民”并非指單一的個體公民，而應(yīng)當(dāng)是泛指公民群體，這是緣于立法者通過延長追責(zé)時效更多地追求社會治理的公共性而非個人救濟的個體性。

同樣地，基于對該條款立法目的的理解，不應(yīng)對“涉及金融安全”的違法行為作寬泛化理解，認(rèn)為“凡是會對國家金融安全、金融機構(gòu)的運行安全、有關(guān)主體的金融財產(chǎn)安全產(chǎn)生影響的行為，都應(yīng)當(dāng)納入”。〔16〕筆者認(rèn)為，金融安全直接關(guān)系國家政治、經(jīng)濟、社會生活等多個維度，本條款中“涉及金融安全”更多指涉國家治理層面或是國家安全層面的金融安全，更加強調(diào)金融市場安全以及金融秩序安全，涉及銀行、證券、保險等相關(guān)金融領(lǐng)域，“不能將零星的、散發(fā)的金融違法行為與金融安全方面的行政違法行為劃等號”，〔17〕如此監(jiān)管部門才能調(diào)動最大的人力、物力去精準(zhǔn)打擊各類可能影響金融安全的金融違法行為，而非聚焦于個別的、具體的金融財產(chǎn)侵害。這是由于違法行為人采取的違法方式極具隱蔽性，往往將金融業(yè)務(wù)品種進行拆分或是裝扮成各類合法的金融衍生產(chǎn)品，相關(guān)違法行為外觀上具備合法性和合規(guī)性，因而極具迷惑性，監(jiān)管機構(gòu)非深入穿透往往不易察覺。當(dāng)違法金融產(chǎn)品大規(guī)模積聚形成集群效應(yīng)，一旦“爆雷”足以引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險進而有損金融安全乃至國家主權(quán)安全。延長金融安全違法行為的行政處罰追責(zé)時效，其出發(fā)點并非遏制競爭自由，而是建構(gòu)有安全保障的競爭自由環(huán)境。

以“危害后果”作為涉及公民生命健康安全、金融安全這兩類特定違法行為的結(jié)果要件，這就意味著，即便行為人的違法行為有損公民健康安全或金融安全，但沒有造成危害后果的，仍然只能適用二年的追責(zé)時效。相關(guān)的“危害后果”不能作一刀切式地機械判斷，而應(yīng)當(dāng)從影響范圍、影響程度、影響時間、受影響群體等多方面因素綜合考量，需要行政處罰機關(guān)在后續(xù)的實踐中制定相應(yīng)的裁量基準(zhǔn)以供參照。違法行為人對“公民生命健康安全”或“金融安全”所造成的“危害后果”，應(yīng)當(dāng)區(qū)別以待而不能等同視之。這是緣于違法行為直接侵犯的公民生命健康安全，并非單個個體公民，而是一定范圍內(nèi)的公民群體，其影響范圍和影響程度可能引發(fā)群體事件，不利于社會的安定團結(jié)。即便產(chǎn)生再輕微的危害后果，也絕不容姑息，必須一追到底，以便發(fā)揮行政處罰法的預(yù)防功能進而保障公民的權(quán)益。針對侵犯金融安全違法行為延長追責(zé)時效的目的是要建構(gòu)有安全保障的競爭自由環(huán)境，基于包容審慎監(jiān)管的基本理念應(yīng)當(dāng)對行為人給予一定的容錯率，不能因機械適用追責(zé)時效而犧牲金融創(chuàng)新，即使有危害后果但顯著輕微的，應(yīng)當(dāng)容許行為人自行糾錯，而不適用五年的延長追責(zé)時效。

(三)“法律另有規(guī)定”的認(rèn)定

法律另有規(guī)定的除外，是指《行政處罰法》以外的其他法律可以對違法行為的追責(zé)時效單獨作出規(guī)定，不受本條二年、五年期限的限制。這里的法律僅指狹義的法律，即全國人大及其常委會制定、通過的規(guī)范性文件。這是緣于時效制度具有剝奪、限制相對人權(quán)利或限制公權(quán)力發(fā)動的效果，如何具體規(guī)定應(yīng)屬法律保留事項，應(yīng)當(dāng)交由立法者就其所規(guī)范事項形成立法裁量。現(xiàn)行立法已就其所規(guī)范領(lǐng)域的特性，制定特別適用時效，如我國《治安管理處罰法》第22條第1款。事實上，“法律另有規(guī)定的除外”較易忽視，被認(rèn)為是理所當(dāng)然，但其背后涉及較為豐富的法理。行政處罰追責(zé)時效屬于“實體法性質(zhì)”的制度，涉及實體上權(quán)利(力)的消滅或受限，應(yīng)符合法律保留原則，在于避免損害行政目的所欲追求的正義。這緣于本質(zhì)上愈是重要的決定，該決定所應(yīng)含有的正當(dāng)性成分也就愈濃，所以愈重要事項愈應(yīng)該保留在立法者手中。行政處罰追責(zé)時效直接決定行政處罰機關(guān)的權(quán)力以及行為人的權(quán)利，要求行政處罰機關(guān)必須在個案中遵守法律以實現(xiàn)法律的價值決定。行政處罰追責(zé)時效在于尊重事實狀態(tài)、維護法的安定性，且與公共利益有關(guān)，屬于強制性規(guī)定，這自然不允許行政處罰機關(guān)與行為人之間通過協(xié)商變更追責(zé)時效或者預(yù)先放棄時效利益。立法者通過在各行政法專業(yè)領(lǐng)域建立相對應(yīng)的追責(zé)時效以實現(xiàn)實體正義，且從其他側(cè)面支援、回應(yīng)行政處罰追責(zé)時效所欲追求的法安定性。

三、行政處罰追責(zé)時效的體系性結(jié)構(gòu)

行政處罰的時效期間僅是立法者對時間的擬制，而行政處罰追責(zé)時效的運行則有賴于時效期間的起算、中止。通過建構(gòu)行政處罰追責(zé)時效的體系性結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)行政處罰機關(guān)適用思維的養(yǎng)成，并提供具有實際操作性的運行模式，以形成理論與實踐的雙向同構(gòu)。

(一)行政處罰追責(zé)時效的起算

修改后的《行政處罰法》第36條第2款明確規(guī)定了有關(guān)行政處罰追責(zé)時效的起算，在執(zhí)法實踐中不能僅依照第一款的時效規(guī)定，還需綜合第二款的規(guī)定。事實上，無論行政處罰機關(guān)還是行為人對第一款產(chǎn)生行政處罰追責(zé)時效消滅效果的爭議并不大，雙方爭議焦點主要集中在行政處罰追責(zé)時效的起算。由于違反行政法義務(wù)行為的形態(tài)復(fù)雜，有行為終了即實現(xiàn)構(gòu)成要件的，有在行為終了后尚須發(fā)生一定結(jié)果才實現(xiàn)構(gòu)成要件的，所以行政處罰追責(zé)時效的起算應(yīng)當(dāng)分別而論，行政處罰追責(zé)時效的起算直接關(guān)系到行政處罰機關(guān)的權(quán)力與行為人的權(quán)利。

行政處罰追責(zé)時效制度在于使行政法律關(guān)系盡早確定，不同的行政處罰追責(zé)時效起算方式彰顯不同的價值取向，如果強調(diào)對公共利益的保護，就應(yīng)該采取客觀的起算方式。但是，如果僅從客觀面向考量強調(diào)行政處罰追責(zé)權(quán)的發(fā)生，而忽視主觀面向行政處罰機關(guān)究竟可否行使行政處罰追責(zé)權(quán)，就會發(fā)生極不合理的結(jié)果。行政處罰機關(guān)如確實無法行使行政處罰追責(zé)權(quán)，即開始起算行政處罰追責(zé)時效，顯然有違行政處罰追責(zé)時效“制裁怠于行使權(quán)力”的本意，且對行政處罰機關(guān)極不公平。行政處罰追責(zé)時效的起算應(yīng)從行政處罰機關(guān)可行使追責(zé)權(quán)時開始起算，亦即，行政處罰的行使應(yīng)有其界限，除地域與事務(wù)的界限外，尚有時間的界限。時間的界限形成行政處罰追責(zé)時效制度，既然行政處罰機關(guān)對行為人的行政處罰追責(zé)權(quán)已可行使，而行政處罰機關(guān)不行使，不問其知悉與否，為保障法的安定性，行政處罰追責(zé)權(quán)行使時效的起算應(yīng)與行政處罰機關(guān)可行使之時一致?！?8〕如果采用此觀點作為判斷基準(zhǔn)，是本于行政處罰追責(zé)時效制度本身的公益性，維護行政處罰機關(guān)與行為人二者間的公平性。

1.從違法行為發(fā)生之日起算行政處罰追責(zé)時效。較為典型的是，一次性即完成的違法行為就是違法行為完成之日，即“違法行為發(fā)生之日”，例如《治安管理處罰法》第43條的相關(guān)規(guī)定，行為人只要實施了毆打他人或者故意傷害他人身體，即告行為完成，行政處罰追責(zé)時效即從行為完成之日起算。但是，實務(wù)中違法行為并非都是以行為發(fā)生即告終了，還有許多違法行為以違法結(jié)果的發(fā)生作為違法行為的完成，例如《安全生產(chǎn)法》第93條的相關(guān)規(guī)定，對個人經(jīng)營的投資人處以罰款顯然是生產(chǎn)安全事故發(fā)生之日起算，即違法結(jié)果發(fā)生之日起算。

從比較法上的立法例觀察，德國《違反秩序罰法》第31條第3款規(guī)定：“時效期間之計算，自行為終了時起算。但構(gòu)成要件所屬之結(jié)果發(fā)生在后者，自該結(jié)果發(fā)生時起算”；我國臺灣地區(qū)“行政罰法”第27條第2款規(guī)定：“前項期間，自違反行政法上義務(wù)之行為終了時起算。但行為之結(jié)果發(fā)生在后者，自該結(jié)果發(fā)生時起算?！眱烧呔行袨楹徒Y(jié)果的發(fā)生作為不同時效起算的規(guī)定，便于行政處罰機關(guān)和行為人的理解和適用。但是，我國《行政處罰法》僅規(guī)定了“從違法行為發(fā)生之日起計算”，如果同時存在“違法行為”與“違法結(jié)果”的情形下，那么在解釋層面，行為發(fā)生日和結(jié)果發(fā)生日就可能存在時間差，將結(jié)果發(fā)生之日解釋為“行為終了之日”，就需要在個案中進行利益衡量。對于要求結(jié)果違法的，往往結(jié)果發(fā)生后才發(fā)現(xiàn)行政違法行為，結(jié)果的輕重程度也影響行政違法行為的定性和定量，因此，可以區(qū)分自然行為完成與行為終了，將結(jié)果發(fā)生之日認(rèn)定為行為終了之日。〔19〕

2.違法行為有連續(xù)的，從行為終了之日起算行政處罰追責(zé)時效。所謂違法行為的連續(xù)狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)是指行為人基于同一或概括的違法故意，連續(xù)實施多個獨立的違法行為，且觸犯同一個行政處罰的規(guī)定。行為人所實施的多個違法行為之間處于連續(xù)狀態(tài)，遂對連續(xù)行為的追責(zé)時效應(yīng)當(dāng)自最后一個違法行為的實施完成起開始計算。例如，某公司的違法事實發(fā)生在2001年至2012年間，該公司在這期間是基于同一個偷稅的違法故意，連續(xù)實施了數(shù)個偷稅、不按照規(guī)定設(shè)置保管賬冊的行政違法行為，該公司的上述違法行為有連續(xù)狀態(tài)，給予行政處罰的期限應(yīng)從其行為終了之日起計算。〔20〕就此，行為人出于同一違法故意，具有時間、空間上的緊密關(guān)聯(lián)性，且侵害同一法益的，法律上應(yīng)當(dāng)評價為“違法行為的連續(xù)狀態(tài)”，以最后一個違法行為的完成作為行政處罰追責(zé)時效的起算點。

3.違法行為有繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起算行政處罰追責(zé)時效。單純以有違法后果持續(xù)，行政處罰機關(guān)未發(fā)現(xiàn)作為追究時效的判斷點，會導(dǎo)致原本應(yīng)該側(cè)重于違法行為的繼續(xù)性的追責(zé)時效制度流于形式，極有可能出現(xiàn)行為人違法后，行政處罰機關(guān)因怠于履職應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)有關(guān)線索而怠于履職調(diào)查的情況?！?1〕

所謂繼續(xù)狀態(tài)，應(yīng)指違法行為自實施后，該違法行為或違法狀態(tài)仍在時間上處于延續(xù)。該違法行為所產(chǎn)生的社會危害的繼續(xù)狀態(tài)即為違法行為繼續(xù)與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)。我們必須明確的是，“繼續(xù)狀態(tài)不僅是違反行政管理行為的持續(xù)，而且違法行為所造成的不法狀態(tài)也處于持續(xù)之中。”〔22〕亦即，在其排除違法狀態(tài)，恢復(fù)到合法狀態(tài)時，其繼續(xù)性違法行為終了。該判斷基準(zhǔn)對于辨析違法建筑等具有持續(xù)狀態(tài)的違法行為具有實際意義。如果機械地理解和適用“違法行為有繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算”，就可能產(chǎn)生歧義。例如，誤認(rèn)為只要未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的違法建筑在建成兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)，就質(zhì)變成合法存續(xù)。這必將助長違法搭建之風(fēng)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃管理秩序的混亂，損害公共利益，顯然違背行政處罰追責(zé)時效的立法本意。沒有辦理規(guī)劃行政許可的建設(shè)行為，是違法建設(shè)行為，該行為的結(jié)果——建筑物自然也是違法建筑。如果將此類案件中的違法行為僅理解為違法建造行為，在實踐中就會產(chǎn)生違法建設(shè)行為因超過追責(zé)時效而免于處罰，但違法建設(shè)行為的結(jié)果——違法建筑卻一直存在，永遠(yuǎn)得不到糾正。事實上，此類案件的違法危害性體現(xiàn)在違法建筑對城鄉(xiāng)規(guī)劃的危害，實質(zhì)是對社會管理秩序、公共利益造成的危害。行政處罰的設(shè)立目的除了對違法行為人的懲戒與教育之外，還包括對公共利益、社會秩序、合法權(quán)益的保護，因此消除持續(xù)性的違法狀態(tài)必然是行政處罰的基本追求。如果通過行政處罰反而使違法行為造成的違法狀態(tài)一直得以延續(xù)，那么行政處罰就異化為付出處罰成本換取持續(xù)存在的違法狀態(tài)。〔23〕違反規(guī)劃許可等違法建設(shè)的建筑物，并不因其長時間的存續(xù)就被認(rèn)可為合法。對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法等的違法行為，行為人本應(yīng)自行糾錯，依法還原到合法狀態(tài)，如果行為人放任而不作為，違法狀態(tài)始終存在，就應(yīng)當(dāng)屬于違法行為處于繼續(xù)的狀態(tài)，其違法行為就沒有終了?！?4〕亦即，只要違法建筑存在，就未超過行政處罰追責(zé)時效。〔25〕其違法行為終了之日,即依法作出處理之日?！?6〕違法建筑的存續(xù)即違法狀態(tài)的存續(xù)，是違法建設(shè)行為完成后事實上效果的繼續(xù)維持。只要該狀態(tài)仍然存續(xù)，即可認(rèn)為該違法行為仍持續(xù)被實現(xiàn)，相應(yīng)的行政處罰追責(zé)時效自然無法起算，必須直到該違法狀態(tài)不復(fù)存續(xù)，才開始起算行政處罰追責(zé)時效。

(二)作為填補法律漏洞的行政處罰追責(zé)時效中止

使行政處罰機關(guān)承擔(dān)行政處罰追責(zé)時效消滅的不利后果，是因為行政處罰機關(guān)怠于行使追責(zé)權(quán)。如果并非行政處罰機關(guān)怠于行使追責(zé)權(quán)，而是因為客觀障礙造成行政處罰機關(guān)不能行使追責(zé)權(quán)，進而導(dǎo)致行政處罰追責(zé)時效的消滅，顯然對于行政處罰機關(guān)較為不利。因此，立法者有義務(wù)建構(gòu)行政處罰追責(zé)時效中止制度，以免行政處罰追責(zé)時效流于形式。行政處罰追責(zé)時效中止的效果，就是由于客觀障礙所產(chǎn)生的時效期間暫停計算，待“行政處罰追責(zé)中止原因消滅后，繼續(xù)進行的時效應(yīng)與之前已進行的時效合并計算”?！?7〕這在一定程度上也是立法者給予行政處罰機關(guān)的某種時效利益，使行政處罰機關(guān)能真正地實施行政處罰追責(zé)權(quán)。

行政處罰追責(zé)時效本質(zhì)上是經(jīng)過立法者利益衡量后所作的價值決定，尤其是行政處罰追責(zé)時效的中止，需要衡酌時間屆滿的執(zhí)行與法規(guī)范所要保護更高的法益。通常而言，并非在時效期間的任何階段發(fā)生的客觀障礙都能產(chǎn)生行政處罰追責(zé)時效中止的法律效果，而必須受到相應(yīng)時間的限制，否則有違行政處罰追責(zé)時效制度的本旨。行政處罰追責(zé)時效所規(guī)定的二年時效期間本身較短，如確有客觀障礙存在，仍放任時效經(jīng)過，則將有礙行政目的的達(dá)成；但如果規(guī)定過于寬松，則將導(dǎo)致行政處罰機關(guān)的過度依賴，造成怠于履行職責(zé)的借口，有悖于行政處罰追責(zé)時效的制度本旨?！?8〕那么，在行政處罰追責(zé)時效屆滿前，應(yīng)當(dāng)賦予一個行政處罰機關(guān)與行為人均可接受的期間。如果該期間過短，對于行政處罰機關(guān)而言，其僅享有極短的時間而無法行使追責(zé)權(quán)。如果該期間過長，則將加劇法秩序的不穩(wěn)定狀態(tài)，從而喪失行政處罰追責(zé)時效中止的意義。

從比較法上的立法例觀察，德國《違反秩序罰法》第32條第1項規(guī)定：“依法追訴不能開始或繼續(xù)進行時，則追訴期間停止進行之。但若行為之無法進行追訴，是因缺乏申請或授權(quán)時，則不適用之。”我國臺灣地區(qū)“行政罰法”第28條規(guī)定：“裁處權(quán)時效，因天災(zāi)、事變或依法律規(guī)定不能開始或進行裁處時，停止進行。前項時效停止，自停止原因消滅之翌日起，與停止前已經(jīng)過之期間一并計算。”事實上，比較法上的立法例足以印證行政處罰追責(zé)時效中止在整個時效體系中的重要性，行政處罰追責(zé)時效中止是時效制度運行的重要一環(huán)，一方面可實現(xiàn)與相鄰部門法制度接軌以實現(xiàn)法秩序的統(tǒng)一，另一方面其在實際運行中存在上探空間,可進一步回饋行政處罰法理論。

從我國《行政處罰法》立法目的考量，本法沒有排斥因不可抗力、法律特別規(guī)定等而中止行政處罰追責(zé)時效?！?9〕現(xiàn)行《行政處罰法》并未規(guī)定行政處罰追責(zé)時效中止制度，這似乎是法律漏洞。行政處罰追責(zé)時效本身是一實體法規(guī)則，在行政處罰法制度層面有所欠缺，應(yīng)當(dāng)允許參照屬性相同或相近似的行政法上請求權(quán)。

筆者認(rèn)為，行政處罰追責(zé)時效可以參照《國家賠償法》上有關(guān)時效中止的規(guī)定。這與新增的5年特殊追責(zé)時效的意旨相一致，都是為了保障一般民眾免于受到此類違法行為的侵害，而給予的恰當(dāng)保護，同時，也與《國家賠償法》填補損害的規(guī)范意旨相吻合。如果并非出于行政處罰機關(guān)主觀上怠于行使行政處罰追責(zé)權(quán)，而是由于客觀上的障礙導(dǎo)致的行使不能，使行政處罰機關(guān)承擔(dān)行政處罰追責(zé)時效經(jīng)過的不利后果，顯為不公且有悖于行政處罰追責(zé)時效的本旨。應(yīng)當(dāng)允許行政處罰機關(guān)依據(jù)客觀情勢，在實際運用中參照適用《國家賠償法》第39條有關(guān)“時效中止”規(guī)定，填補法律漏洞，矯正制度設(shè)置的缺失，以有效行使行政處罰追責(zé)時效，避免使其流于形式。

我國《國家賠償法》第39條明確規(guī)定：“賠償請求人時效的最后六個月內(nèi)，因不可抗力或者其他障礙不能行使請求權(quán)的，時效中止。從中止時效的原因消除之日起，賠償請求時效期間繼續(xù)計算?！眹屹r償時效中止的目的，是為了使請求人能有足夠的時間和條件行使自己的請求權(quán)，以保護其合法權(quán)益?！?0〕本條規(guī)定的時效中止有兩個條件：一是在賠償請求時效的最后六個月內(nèi)；二是因不可抗力或其他障礙不能行使請求權(quán)。這里的障礙包括不可抗力等其他事實障礙和法律障礙。〔31〕在最后六個月經(jīng)過的時效期間，不論中止多長，一旦中止事由發(fā)生，即認(rèn)定其不生時效的效力，從而將中止后的期間補足六個月。〔32〕

通常而言，不可抗力是時效中止的主要事由，“不可抗力是任何一種請求權(quán)人要回避其影響的事件，這種事件使權(quán)利人即使通過最大的、竭盡全力的努力也不能進行權(quán)利追訴。”〔33〕不可抗力是事前不可預(yù)見，事臨不可避免的情形，無法被當(dāng)事人的意志所影響，例如戰(zhàn)爭、內(nèi)亂、天然災(zāi)害、罷工與其他不可避免的事故。其他障礙是指足以阻礙請求人行使請求權(quán)的困難局面?！?4〕其他障礙應(yīng)當(dāng)與不可抗力具有價值上的相似性，在性質(zhì)、影響程度等方面具有一致性，且符合時效中止的立法目的。但該障礙必須暫時性地客觀存在，既非行政處罰機關(guān)的主觀臆測也非永久性地消除不能。

誠如前文所述，筆者已述及行政處罰追責(zé)時效中止所可能面臨的適用困境，提出相應(yīng)的因應(yīng)策略，并建構(gòu)相應(yīng)的適用結(jié)構(gòu)。希冀行政處罰法理論可切實指導(dǎo)行政處罰機關(guān)的實踐，行政處罰機關(guān)在適用中作出相應(yīng)的調(diào)適，方能有效保障公民的合法權(quán)益。法院在實踐中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮適當(dāng)?shù)乃痉軇有裕鶕?jù)客觀案情，發(fā)展并完善行政處罰追責(zé)時效中止制度。待相關(guān)行政處罰法理論成熟以及相關(guān)實踐經(jīng)驗的積累，應(yīng)當(dāng)報請立法機關(guān)在后續(xù)的修法中新增行政處罰追責(zé)時效的相關(guān)規(guī)定。

四、結(jié) 語

行政處罰追責(zé)時效的經(jīng)過產(chǎn)生行政處罰機關(guān)追責(zé)權(quán)消滅的效果，毋寧是對行政處罰機關(guān)怠于行使追責(zé)權(quán)的懲罰。行政處罰機關(guān)應(yīng)本于行政處罰追責(zé)時效制度意旨，積極行使追責(zé)權(quán)。尤其此次《行政處罰法》的修改，對侵害公民生命健康安全、金融安全的違法行為延長行政處罰追責(zé)時效，彰顯了立法者保障公民權(quán)利及維護社會穩(wěn)定的價值取向。在后續(xù)的實踐中，行政處罰機關(guān)應(yīng)該準(zhǔn)確認(rèn)定行政處罰追責(zé)時效的起算，在個案中參照適用《國家賠償法》有關(guān)時效中止制度以填補法律漏洞。

注釋：

〔1〕〔13〕姜明安：《精雕細(xì)刻，打造良法——修改〈行政處罰法〉的十條建議》，《中國法律評論》2020年第5期。

〔2〕吳高盛主編：《〈中華人民共和國行政處罰法〉釋義及實用指南》，北京：中國民主法制出版社，2015年，第83頁。

〔3〕〔17〕〔19〕〔29〕袁雪石：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，北京：中國法制出版社，2021年，第233、234、238、239頁。

〔4〕王鍇：《行政法上請求權(quán)的體系及功能研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2012年第5期。

〔5〕《中華人民共和國行政處罰法釋義與案例》編寫組：《中華人民共和國行政處罰法釋義與案例》，北京：人民法院出版社，1996年，第64頁。

〔6〕江必新、賀譯葶：《貫徹〈行政處罰法〉需重點把握的幾個問題》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報)》2021年第5期。

〔7〕參見南昌鐵路運輸中級人民法院(2021)贛71行終56號行政判決書。

〔8〕參見北京市高級人民法院(2018)京行終4675號行政判決書。

〔9〕參見北京市高級人民法院(2020)京行終618號行政判決書。

〔10〕參見福建省寧德市中級人民法院(2015)寧行終字第23號行政判決書。

〔11〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。

〔12〕習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議〉的說明》，《人民日報》2015年11月4日。

〔14〕〔16〕〔21〕江必新主編：《行政處罰法條文精釋與實例精解》，北京：人民法院出版社，2021年，第214、215、220頁。

〔15〕許安標(biāo)主編：《中華人民共和國行政處罰法釋義》，北京：中國民主法制出版社，2021年，第116頁。

〔18〕李惠宗：《行政法要義》，臺北：元照出版公司，2016年，第547頁。

〔20〕參見廣東省中山市中級人民法院(2014)中法行終字第2號行政判決書。

〔22〕參見云南省文山壯族苗族自治州中級人民法院(2021)云26行終第23號行政判決書。

〔23〕參見河南省鄭州市中級人民法院(2017)豫01行終第179號行政判決書。

〔24〕參見重慶市高級人民法院(2016)渝行終第698號行政判決書。

〔25〕參見遼寧省鐵嶺市中級人民法院(2020)遼12行終第86號行政判決書。類似見解參見四川省眉山市中級人民法院(2014)眉行終字第7號；安徽省蕪湖市中級人民法院(2020)皖02行終37號等。

〔26〕參見江蘇省高級人民法院(2019)蘇行申第1938號行政裁定書。類似見解參見江蘇省高級人民法院(2019)蘇行申716號。

〔27〕陳清秀：《行政罰法》，臺北：新學(xué)林出版公司，2017年，第363頁。

〔28〕洪家殷：《行政罰法論》，臺北：五南圖書出版公司，2008年，第311頁。

〔30〕劉家琛主編：《新國家賠償法條文釋義》，北京：人民法院出版社，2010年，第393頁。

〔31〕全國人大常委會法制工作委員會國家法室編著：《中華人民共和國國家賠償法解讀》，北京：中國法制出版社，2010年，第176頁。

〔32〕江必新、梁鳳云：《國家賠償法教程》，北京：中國法制出版社，2011年，第362頁。

〔33〕〔德〕卡爾·拉倫茨:《德國民法通論》上冊，王曉曄等譯，北京：法律出版社，2003年，第342頁。

〔34〕江必新、梁鳳云、梁清：《國家賠償法理論與實務(wù)》下卷，北京：中國社會科學(xué)出版社，2010年，第1017頁。