新《行政處罰法》在行政執(zhí)法中的意義

矯天瑜

（吉林省長春市市場監(jiān)督管理局綠園分局，吉林 長春 130062）

原《行政處罰法》于1996年通過，在實施期間于2009年、2017年先后僅作了個別條文的修訂，2021年1月22日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議對《行政處罰法》進(jìn)行修訂并通過，并于同年7月15日正式施行。此次修訂是《行政處罰法》歷經(jīng)二十多年的第一次大幅度變動，對于推進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范、公正文明的執(zhí)法具有重大的時代意義。

一、新《行政處罰法》的相關(guān)界定

（一）新《行政處罰法》的概念

行政處罰是行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中，針對行政決定不予執(zhí)行的行政相對人進(jìn)行的一種制裁手段，從而保障法律法規(guī)的順利進(jìn)行。但原《行政處罰法》對行政處罰的概念并未作出清晰界定，直接導(dǎo)致行政執(zhí)法的主體相對雜亂、設(shè)定種類時常濫用和行政執(zhí)法的程序具有隨意性大等問題。所以經(jīng)過此次修訂，在《行政處罰法》的修訂內(nèi)容中的第二條將行政處罰定義為：行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。

（二）新《行政處罰法》的法律特征

經(jīng)過對新《行政處罰法》概念的以上闡述，能夠分析出新《行政處罰法》應(yīng)當(dāng)具有四種法律特征。具體包括：其一行政處罰屬于一種行政“決意”行為，其二行政處罰屬于侵益性行為，其三行政處罰是裁決性行為，其四行政處罰屬于結(jié)果行為。因為行政處罰是起到行政機(jī)關(guān)為了預(yù)防、懲治行政相對人違法，保證行政決意而采取的保障措施或者為履行該行政決意而采取的執(zhí)行措施，維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會和文化正常秩序的作用，在行政立法時直接賦予行政處罰具有相關(guān)法律特征。

二、新《行政處罰法》對原《行政處罰法》存在問題的回應(yīng)

根據(jù)當(dāng)時的國內(nèi)環(huán)境，出臺原《行政處罰法》，對于行政程序法治化具有里程碑意義。因為奠定了行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法時必須依法行政，遵守相關(guān)行政程序法治基礎(chǔ)。但同時在二十幾年的行政執(zhí)法實踐中也暴露了許多問題和不足。所以此次《行政處罰法》的修訂主要回應(yīng)原《行政處罰法》的相關(guān)問題，整體上可以分為對原《行政處罰法》實體部分和程序部分進(jìn)行補(bǔ)充和修訂兩大部分。

（一）新《行政處罰法》對原《行政處罰法》實體方面問題的回應(yīng)

《行政處罰法》的此次修訂主要針對《行政處罰法》的實體方面的不足部分進(jìn)行完善和創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

一是行政處罰種類的完善。多年行政執(zhí)法以來，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為原《行政處罰法》規(guī)定遺漏了應(yīng)當(dāng)囊括而未囊括在內(nèi)的行政行為，體現(xiàn)出行政處罰不具有全面性，不周延性，其中遺漏的行政行為包括取消或限制從業(yè)資格等。針對此問題，在《行政處罰法》修訂條文的第九條中，調(diào)整了行政處罰的種類，使行政機(jī)關(guān)在實際執(zhí)法中有法可依[1]。二是“一事不再罰”原則的完善。根據(jù)原《行政處罰法》第二十四條的相關(guān)規(guī)定，指出對違法的行政相對人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款。同時也反映出對行政拘留、給予兩次以上吊銷證照等行政處罰是否能夠二次處罰尚未有明確規(guī)定。而《行政處罰法》在修訂過程中，其在第二十九條增加規(guī)定指出同一個違法行為同時違反多個法律規(guī)范時，應(yīng)當(dāng)按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。三是行政處罰實施權(quán)進(jìn)行重心下沉，因為根據(jù)現(xiàn)行處罰法的第二十條規(guī)定，在行政執(zhí)法過程中，法律并未賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處行使行政處罰實施權(quán)的資格。針對能在基層化解的相關(guān)執(zhí)法相關(guān)問題卻束手無策。但在此次《行政處罰法》的修訂內(nèi)容中的第二十四條規(guī)定：根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況，省、自治區(qū)、直轄市可以決定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使行政處罰權(quán)，期間應(yīng)當(dāng)定期組織評估，體現(xiàn)出執(zhí)法重心下沉，將矛盾化解于基層，但前提條件是賦予行政處罰實施權(quán)的基層組織能夠有效承接確實有執(zhí)法的迫切需要。

（二）新《行政處罰法》對原《行政處罰法》程序方面問題的回應(yīng)

《行政處罰法》的此次修訂主要針對原《行政處罰法》的程序方面的不足部分進(jìn)行補(bǔ)充和擴(kuò)大，其主要體現(xiàn)在以下三個方面。

一是擴(kuò)大行政處罰的設(shè)定權(quán)限，因為原《行政處罰法》實施過程中，地方普遍認(rèn)為該規(guī)定對地方性法規(guī)的限制過于嚴(yán)格，不利于行政機(jī)關(guān)在利用行政處罰手段實現(xiàn)行政處罰的目的。鑒于此，針對地方性法規(guī)的行政設(shè)定權(quán)，此次《行政處罰法》在修訂過程中專門對地方性法規(guī)的行政設(shè)定權(quán)方面進(jìn)行了規(guī)定。二是完善行政處罰的聽證制度。根據(jù)原《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定，聽證筆錄的規(guī)定僅僅是記錄過程，屬于一種形式需要，而實質(zhì)上并沒有任何約束力。在《行政處罰法》此次修訂過程中，其中在第六十五條規(guī)定行政機(jī)關(guān)組織聽證后，應(yīng)當(dāng)以聽證筆錄為遵循。三是強(qiáng)化行政處罰的正當(dāng)程序。因為回避制度在原《行政處罰法》第三十七條第三款中，僅僅進(jìn)行了簡略規(guī)定，不利于行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法。而在此次《行政處罰法》的修訂對該規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充，表示與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員和案件有直接利害應(yīng)當(dāng)回避，甚至細(xì)化到即使無直接利害關(guān)系，但如果對案件的公正產(chǎn)生影響也應(yīng)當(dāng)回避，表現(xiàn)出“任何人都不得做自己案件的法官”的立法精神[2]。

三、新《行政處罰法》在行政執(zhí)法中的積極意義

（一）新《行政處罰法》對行政執(zhí)法的立法意義

修訂并通過的新《行政處罰法》在行政執(zhí)法實踐中的意義主要體現(xiàn)在立法層面。具體是指兩個方面，一方面，針對上文提到《行政處罰法》的修訂對原《行政處罰法》的行政處罰種類、下沉行政處罰實施權(quán)和擴(kuò)大行政處罰的設(shè)定權(quán)限等方面進(jìn)行的回應(yīng)，相對應(yīng)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章也隨即進(jìn)行立法，對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂、調(diào)整和完善，直接對于保持法律體系的整體、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一具有積極的立法意義。另一方面，此次經(jīng)過修訂《行政處罰法》，擴(kuò)大了地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)限，此次修訂的立法意義響應(yīng)了黨中央關(guān)于行政執(zhí)法體制改革的總體部署，修訂后的《行政處罰法》也確立了在城市管理等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，對于完善行政法治體制也具有重要意義。

（二）新《行政處罰法》對行政執(zhí)法的執(zhí)法意義

修訂并通過的新《行政處罰法》在行政執(zhí)法實踐中的意義也體現(xiàn)在行政執(zhí)法層面。具體是指兩個方面，一方面針對上文提到《行政處罰法》的修訂對原《行政處罰法》的“一事不再罰”原則、行政處罰的聽證制度的完善和行政處罰的正當(dāng)程序的強(qiáng)化進(jìn)行的回應(yīng)，在行政執(zhí)法中對行政處罰的教育功能方面進(jìn)行深入貫徹，不僅能夠有效保障行政相對人的合法權(quán)益，對于行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中更好地貫徹當(dāng)代行政理念具有重大意義。比如當(dāng)行政機(jī)關(guān)明確實施行政處罰在適用法律時，堅持從舊兼從輕原則，針對初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不進(jìn)行行政處罰，當(dāng)能夠證明行政相對人在其主觀上并無過錯的情形下，不能給予行政處罰的行政決定。另一方面，行政執(zhí)法體制改革的成果能夠通過《行政處罰法》的修訂，進(jìn)行鞏固?！缎姓幜P法》修訂前，對于行政處罰權(quán)過于集中，不利于鞏固改革成果，而修訂后的《行政處罰法》的內(nèi)容對于該內(nèi)容進(jìn)行了回應(yīng)，使行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中既有力度又顯溫度，在行政執(zhí)法過程中更具有深遠(yuǎn)意義。

四、結(jié)束語

《行政處罰法》的修訂將多項成果法定化，積累了寶貴經(jīng)驗，促進(jìn)了行政處罰制度進(jìn)步，同時《行政處罰法》的修訂落實了完善行政執(zhí)法體制、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的改革要求，也響應(yīng)了黨中央的重大改革決策部署，適應(yīng)推進(jìn)全面依法治國的需要，能夠適應(yīng)新時代法治發(fā)展形勢的需要。