1487份司法實務(wù)樣本下行政公益訴訟起訴期限問題研究

魏佳樂

摘 要：起訴期限是行政相對人尋求權(quán)利救濟時的法定期間，屬于時效制度的一種，是行政訴訟合法性的根本性要件。明確行政公益訴訟起訴期限可以幫助行政機關(guān)依法履職，從而能夠及時地對公共利益進行保護。行政公益訴訟的起訴期限應(yīng)當(dāng)包括一般期限規(guī)定、期限的延長規(guī)定以及最長期限等。當(dāng)前《行政訴訟法》中的起訴期限與行政公益訴訟不配套的問題可以通過制定《公益訴訟法》或者修改《行政訴訟法》的途徑來解決。

關(guān)鍵詞：“行政訴訟”;“公益訴訟”;“起訴期限”

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2022.18.085

0 引言

行政公益訴訟是我國公益訴訟制度的重要組成部分。2014年10月，貴州省金沙檢察院訴金沙縣環(huán)保局行政不作為案成為十八屆四中全會后全國首例行政公益訴訟案。此后，我國在全國范圍內(nèi)開展了大規(guī)模的行政公益訴訟試點工作并取得了諸多的成果。

2017年，行政公益訴訟作為一種法定的訴訟類型被確定下來。雖然行政公益訴訟在保護公共利益方面效果突出，但其自身存在的問題也不容忽視。

一直以來，最高人民法院和最高人民檢察院雖然陸續(xù)出臺了諸多的司法解釋和典型案例，但迄今為止沒有任何一條司法解釋抑或是指導(dǎo)判例針對行政公益訴訟起訴期限問題進行明確的規(guī)定。在實踐中，常有行政機關(guān)以案件超過法定起訴期限為由進行抗辯。由于起訴期限是涉及行政訴訟合法性的根本性要件，在沒有法律以及司法解釋明確規(guī)定情況下，各地法院大多以保護公共利益為由對行政機關(guān)起訴期限經(jīng)過的抗辯理由拒絕采納。

然而，“確定性是和諧之母，因而法律的目的就在于確定性”。行政公益訴訟起訴期限的立法缺失會導(dǎo)致在處理此類案件時產(chǎn)生一定的糾紛，不利于行政機關(guān)依法行使行政權(quán)、不利于法院行使裁判權(quán)、更不利于公共利益的保護以及法治政府、法治國家的建設(shè)和推進。

1 行政公益訴訟中起訴期限存在的必要性

我國開展行政公益訴訟的目的是為了保護公共利益，督促行政機關(guān)依法履行職責(zé)。在實踐中，被提起公益訴訟的案件很多都是陳年舊案，這些案件有的是行政機關(guān)履職疏忽，有的是當(dāng)初造成公共利于損失的當(dāng)事人已經(jīng)被追究刑事責(zé)任，有的是已經(jīng)對違法責(zé)任人進行行政處罰但尚未執(zhí)行，還有的則是行政機關(guān)純粹的不作為。不管是基于何種緣由，行政機關(guān)都需要遵守法定的程序在法定的時間內(nèi)去調(diào)查、處罰和執(zhí)行。不同的行政領(lǐng)域?qū)τ谝粋€行政行為的作出和生效的時間規(guī)定并不完全相同。即使行政機關(guān)在檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后及時作出行政處罰決定，如果行政相對人對決定有異議從而申請行政復(fù)議和行政訴訟，那案件在短期并不能終結(jié)。此外，即使行政相對人對于行政處罰決定沒有異議但仍拒不執(zhí)行，行政機關(guān)要想強制執(zhí)行的話必須要等行政處罰生效之后才能強制執(zhí)行。需要注意的是，我國行政機關(guān)本身有直接強制執(zhí)行權(quán)的機關(guān)并不多，僅有公安、海關(guān)、稅務(wù)、國安，以及縣級以上人民政府幾個部門。其他行政機關(guān)要想強制執(zhí)行必須要向法院申請，但是申請和法院審查也都需要時間?？偠灾?，行政機關(guān)履職需要一個時間和過程?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第21條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起2個月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會公共利益損害繼續(xù)擴大等緊急情形的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)?？梢姡艚o行政機關(guān)依法履職的等待期限一般來說只有2個月。從一個具體行政行為的作出到最后的執(zhí)行，在實踐中2個月時間是遠遠不夠的。如果不從行政過程角度考慮，換一種視角而言，如在林地資源保護的案件中，有林木被盜伐的話需要行政機關(guān)進行補種，如果補種期間恰逢冬季，這種情況則不適宜補種需要到來年開春才可以。我國北部冬季漫長，2個月時間行政機關(guān)可能根本無法依法履職。再退一步而言，即便補種了林木，樹木的存活率也要達到一定的標(biāo)準(zhǔn)才算補種成功，而樹木的存活率基本不太可能在幾個月內(nèi)就得出結(jié)論。在這里我們需要額外注意，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的目的是保護公共利益，提起訴訟只是手段，不能只追求效率而忽略了訴訟的本質(zhì)目的。就比如在隴川縣人民檢察院訴隴川縣國土資源局國土不履行法定職責(zé)糾紛一案中，從隴川縣人民檢察院發(fā)出檢察建議到對隴川縣國土資源局提起行政訴訟僅耗時18天，隴川縣人民檢察院保護公共利益的訴訟效率值得肯定，但僅給予國土資源局18天的履職期限又是否過短呢？畢竟這只是一個追繳拖欠的土地出讓金的案件。當(dāng)然，這個案件發(fā)生時涉及檢察建議的相關(guān)司法解釋并未出臺，隴川縣檢察機關(guān)的訴訟行為并無不當(dāng)，這便更突顯了在行政公益訴訟中明確行政機關(guān)依法履職期限必要性。

2 現(xiàn)行法律關(guān)于起訴期限的規(guī)定存在的問題

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》所規(guī)定的行政訴訟，其基本性質(zhì)是民告官的主觀訴訟，以維護合法權(quán)益作為主要目的，而檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，是以維護、監(jiān)督依法行政為主要目的，屬于客觀訴訟，并且是官告官，二者在起訴資格、舉證責(zé)任、程序進行等方面都存在重大的差異。也就是說，行政公益訴訟本質(zhì)上與一般的行政訴訟并不相同，這就為行政公益訴訟起訴期限的適用問題埋下了根本隱患。具體而言，根據(jù)《行政訴訟法》關(guān)于起訴期限的相關(guān)規(guī)定，一個行政行為起訴期限的起算點是自公民、法人或其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出該行政行為之日起6個月內(nèi)提起訴訟，很多行政機關(guān)在法院主張案件起訴期限經(jīng)過援引的法律也基本是這個條款。然而，行政公益訴訟案件一般都是行政機關(guān)不履行法定職責(zé)的案件，比如環(huán)保局沒有及時查處污染環(huán)境的企業(yè)。在這樣的案件中，行政機關(guān)根本就沒有作出任何行政行為，自然起訴期限問題也就無從談起。如果是行政不作為案件的話，根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第66條的規(guī)定，對行政機關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在行政機關(guān)履行法定職責(zé)期限屆滿之日起6個月內(nèi)提出。也就是說，針對行政機關(guān)不履行法定職責(zé)提起訴訟的起訴期限是6個月以內(nèi)，但這又將帶來新的問題。理由是上述司法解釋應(yīng)當(dāng)結(jié)合《行政訴訟法》第47條來看，對行政機關(guān)提起不履行法定職責(zé)的訴訟必須以向行政機關(guān)提起申請為前提。如果是一般的不履行保護公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等案件，那么公民本人便可以提起民告官類型的行政訴訟，完全不需要檢察機關(guān)多此一舉去提起行政公益訴訟。檢察機關(guān)要提起的行政公益訴訟其法益必須涉及公共利益，而公共利益概念本身就比較模糊和抽象。一般而言，公共利益的指向并不具體，大多是涉及全民的利益，延伸到具體領(lǐng)域的話就是環(huán)境保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護等領(lǐng)域。正是因為公共利益的不具體性，才導(dǎo)致了客觀上違法行為侵犯到了每個人，但主觀上又沒有具體到某個人頭上，因此此類案件并不會有人去向行政機關(guān)提出申請。既然無人申請，行政公益訴訟自然也不能適用這條起訴期限的規(guī)定。雖然《行政訴訟法》還規(guī)定了其他類型案件的起訴期限，例如經(jīng)過復(fù)議的案件的起訴期限、不動產(chǎn)案件的起訴期限、行政賠償案件以及行政協(xié)議案件的起訴期限等，但這些案件與行政公益訴訟本身的理念相距甚遠，更是無從適用。

3 行政公益訴訟起訴期限的完善路徑

3.1 制定《公益訴訟法》

近年來，我國學(xué)術(shù)理論界一直對于是否應(yīng)當(dāng)制定一部《公益訴訟法》爭論不休。在兩會期間，經(jīng)常有代表和委員向最高人民檢察院提出制定《公益訴訟法》的提案和建。比較具有代表性的是李鉞鋒委員提出的《關(guān)于加快推進檢察機關(guān)提起公益訴訟立法進程的提案》、黃超代表提出的《關(guān)于探索開展預(yù)防性檢察公益訴訟的建議》、鞏富文委員提出的《關(guān)于制定<公益訴訟法>的提案》、湯維建委員提出的《關(guān)于深化推進檢察機關(guān)提起公益訴訟制度配套改革的提案》以及王效彤委員提出的《關(guān)于進一步完善檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的提案》等。值得注意的是，2021年7月22日，國家文物局就賀云翱委員提出的《關(guān)于完善我國文物和文化遺產(chǎn)公益訴訟制度的提案》進行答復(fù)時，明確提及最高人民檢察院將主動爭取全國人大監(jiān)察和司法委員會的支持，推動全國人大常委會將制定檢察公益訴訟法納入立法規(guī)劃。也就是說，最高人民檢察院確實聽到了代表及委員的呼聲，正在就立法的所涉及的問題進行梳理和調(diào)研等。其實，行政公益訴訟早就于2017年《行政訴訟法》修改之后便嵌入到了行政訴訟法律制度框架，為什么學(xué)術(shù)界和兩會的代表以及委員都建議制定《公益訴訟法》呢？理由很簡單，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》屬于典型的私益訴訟，在《民事訴訟法》或者《行政訴訟法》中機械嵌入公益訴訟條款，破壞了私益訴訟理論與制度的自洽性，必然造成在目標(biāo)、宗旨、原則和具體制度等方面，公益訴訟條款與《民事訴訟法》和《行政訴訟法》其他條文出現(xiàn)嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，形成規(guī)則抵牾。就行政公益訴訟具體而言，行政公益訴訟與《行政訴訟法》的立法目的、受案范圍、管轄、起訴與受理以及判決等方面都存在著大量的不同之處，其本質(zhì)原因就是在于在主觀訴訟中摻雜了太多的客觀訴訟成分，這點從全國各地不斷出臺的大量檢察公益訴訟的各種規(guī)定中可見一斑。問題再次回到原點，要解決行政公益訴訟中的起訴期限問題其實只要單獨制定一部《公益訴訟法》即可得到解決。畢竟起訴期限問題只是整部法律中的一個小點，這只要求期限規(guī)定得科學(xué)、合理即可。

3.2 修改《行政訴訟法》

行政公益訴訟起訴期限存在的問題本質(zhì)上在于現(xiàn)行起訴期限制度與其不匹配，立法上存在缺失。上文提及制定《公益訴訟法》可以從根本上解決這個問題，但目前看來這個想法并不能很快實現(xiàn)，至少在立法時機上還不成熟。在公益訴訟開展試點工作的這段時間，無論是學(xué)術(shù)界還是實務(wù)界都有人提出制定《公益訴訟法》，然而最終全國人大選擇了修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，其中肯定有一定的原因。公益訴訟制度發(fā)源于國外，國外也并沒有一套專門的《公益訴訟法》，我國開展公益訴訟試點工作時間并不長，是否真的需要一部《公益訴訟法》尚不可知。再者，一部新的法律的出臺需要耗費大量的時間去調(diào)研和論證，在短期之內(nèi)根本無法實現(xiàn)，而行政公益訴訟中出現(xiàn)的問題又不能暫時擱置，亟待解決。綜上所述，最可行的辦法就是修改現(xiàn)行的《行政訴訟法》，在涉及起訴期限的章節(jié)設(shè)置一款規(guī)定，專門適用于行政公益訴訟案件。至于具體的期限規(guī)定，筆者認為應(yīng)當(dāng)包含一般起訴期限、期限的延長和最長起訴期限。

通過對判決案例的檢索，筆者收集到了截至2021年12月27日以來行政公益訴訟判決案例共計1588個。內(nèi)容涉及公安行政管理、資源行政管理、城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理、質(zhì)量監(jiān)督檢疫行政管理、衛(wèi)生行政管理、食品藥品安全行政管理、農(nóng)業(yè)行政管理、環(huán)境保護行政管理、水利行政管理、國有資產(chǎn)行政管理、財政行政管理以及其他資源行政管理的絕大部分案件。經(jīng)過系統(tǒng)的篩選和比對，去除不公開案件、二審案件、起訴時間和檢察建議時間缺失案件、裁定書、調(diào)解書和通知書等共得到有效樣本1487個。其中，檢察建議發(fā)出時間與最終起訴時間間隔中位月份為8.2個月。在所有司法實務(wù)樣本中，商洛市商州區(qū)人民檢察院訴山陽縣自然資源局不履行法定職責(zé)一案間隔月數(shù)最長，為51個月（（2020）陜1002行初43號）;隴川縣人民檢察院訴隴川縣國土資源局國土不履行法定職責(zé)糾紛案歷經(jīng)時間最短，為18天（（2017）云3124行初3號）?；谝陨蠑?shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)平均一起行政公益訴訟案件從發(fā)出檢察建議到提起訴訟平均要耗費8.2個月，上文《規(guī)則》中給予檢察機關(guān)3個月的審查起訴期限根本不科學(xué)。因此，筆者建議將行政公益訴訟的起訴期限暫定為1年，如果不夠可以向檢察長申請延長，延長期限為3個月;如果涉及重大、疑難、復(fù)雜案件經(jīng)上級檢察機關(guān)同意可再申請延長，但最長期限不得超過3年。在實踐中，絕大部分案件可以在3年內(nèi)得到解決，因為從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，在這1487個樣本中，檢察建議發(fā)出與最終起訴時間間隔在3年以下的案件有1481個，占案件總比重的99.5%，因此3年的最長起訴期限基本上是科學(xué)且合理的。

4 結(jié)語

起訴期限問題是整個行政公益訴訟中比較小的一個點，但這個小點在公共利益的保護中發(fā)揮了重要的作用，甚至決定了一個案件的最終走向。面對公益訴訟中涉及起訴期限的問題，立法回避并不是明智的做法。如果不從立法角度去嘗試解決，那么無論檢察機關(guān)出臺多少司法解釋都不可能從根本上來解決問題。雖然制定《公益訴訟法》的立法時機并不成熟，但修改《行政訴訟法》為行政公益訴訟確定特殊起訴期限難度并不大。況且現(xiàn)行《行政訴訟法》距最近一次修改已經(jīng)達四年之久，有必要抓住時機對《行政訴訟法》進一步的修改和完善。無論是制定《公益訴訟法》還是修改現(xiàn)行《行政訴訟法》，立法部門都應(yīng)當(dāng)早日籌謀和布局，積極調(diào)研，從而讓公益訴訟制度更好地發(fā)揮作用，進一步推動法治政府和法治中國的建設(shè)。

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