“一核多元”城市社區(qū)治理模式研究

摘?要：黨的十九屆四中全會以“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為主題，為推進“中國之治”繪就了美好藍圖。在國家治理中，城市社區(qū)是城市治理的基本單元和“最后一公里”，是國家治理的基層場域，在國家運轉(zhuǎn)體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。文章以望城區(qū)首個城市社區(qū)——黃都港社區(qū)為例，闡釋該社區(qū)目前治理模式，分析該社區(qū)治理中存在的問題，并就如何完善該社區(qū)一核多元機制提出對策建議。

關(guān)鍵詞：一核多元;城市社區(qū);社區(qū)治理模式

中圖分類號：F291.1文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2022）15-0045-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.045

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程加速，越來越多的人進入城市。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)常住人口達84843萬，城鎮(zhèn)化率為60.6%，比1978年高46.28個百分點。隨著城市化進程不斷加速，城市社區(qū)逐漸成為城市居民生活最主要的承載空間，是社會群體的集結(jié)點、社會矛盾的集聚點，也是社會治理的著力點。城市社區(qū)如何發(fā)揮黨組織核心樞紐作用，引導多元治理主體間互聯(lián)互動，構(gòu)筑共建根基、打通共治渠道、實現(xiàn)共享目標，是當前城市社區(qū)治理中的難點、熱點和重點問題，也是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

1?黃都港社區(qū)“一核多元”治理模式分析

1.1?“一核多元”社區(qū)治理的概念界定

“一核多元”是指堅持以中國共產(chǎn)黨為核心樞紐，充分協(xié)調(diào)發(fā)揮社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、社會組織以及社區(qū)居民等多方主體的力量，實現(xiàn)組織共建、事宜共商、資源共享、功能優(yōu)化的基層治理模式。[1]而社區(qū)治理則是指政府部門及各方多元主體以社區(qū)為平臺載體，通過彼此間互助、互聯(lián)、互商，共同對社區(qū)公共事務(wù)進行有效管理，從而合理配置社區(qū)資源，提供社區(qū)公共服務(wù)，實現(xiàn)社區(qū)公共生活整體利益最大化的過程。

一核多元治理實質(zhì)上是一種具有中國特色的公共治理與公眾參與相結(jié)合的協(xié)商式治理模式。[2]它將政府管理與社區(qū)自治結(jié)合起來，采取協(xié)商共建共治，走的是基于政府主導與社區(qū)自治的中間道路。這種模式具有明顯的特質(zhì)，那就是依靠一個領(lǐng)導核心——黨組織，在黨組織的引領(lǐng)帶動下，凝聚多元主體發(fā)揮各自優(yōu)勢、整合各方社會資源，形成耦合治理合力。

1.2?“一核多元”社區(qū)治理的可行邏輯

一方面，順應(yīng)我黨的執(zhí)政規(guī)律。黨是一切工作的領(lǐng)導核心，毋庸置疑也包括黨在基層治理工作中的引領(lǐng)作用。對于中國共產(chǎn)黨來說，黨的基層組織的戰(zhàn)斗力和有效性直接關(guān)乎黨執(zhí)政地位的鞏固。但值得強調(diào)的是，這種領(lǐng)導作用不是直接干預(yù)或過多管理，主要體現(xiàn)在思想、政治以及組織上的引領(lǐng);另一方面，符合社會轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實要求。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，大量人口涌入城市并安居，原有的管理體制逐漸解體，既有的空間結(jié)構(gòu)被打破，城市社區(qū)的治理也相繼經(jīng)歷三次演變，即單位制—街居制—社區(qū)制。[3]城市社區(qū)近年來呈噴涌式上升。人口聚集必然給城市社區(qū)治理帶來挑戰(zhàn)，城市單一治理主體能力出現(xiàn)赤字問題，突出表現(xiàn)在無法滿足社區(qū)利益主體的多元訴求及對公共產(chǎn)品與服務(wù)的多元化需求。由多元主體協(xié)同共建共治的“扁平型”治理模式已是大趨勢。

1.3?“一核多元”社區(qū)治理的經(jīng)驗成效

黃都港社區(qū)位于月亮島街道中部，成立于2013年，是望城第一個城市社區(qū)，轄區(qū)有富基·世紀公園、普瑞斯堡、恒大名都等8個大型樓盤。近年來，該社區(qū)探索了黨建引領(lǐng)、多元共治的“1+3+X”社區(qū)治理模式。

“1”：“1張網(wǎng)格”優(yōu)化黨建格局。社區(qū)將黨總支、非公企業(yè)、社區(qū)組織和群眾團隊共駐共建單位進行科學合理劃分，成立了區(qū)域化大黨建網(wǎng)格聯(lián)盟（即1個黃都港社區(qū)黨總支，8個樓盤小區(qū)黨支部，多個黨建聯(lián)盟成員單位黨組織）。

“3”：“三張清單”整合社區(qū)資源。以區(qū)域化黨建為抓手，做實三張清單，即“需求清單”“資源清單”“項目清單”。“三張清單”開放式服務(wù)平臺的搭建，推動了社區(qū)治理實現(xiàn)凝聚黨群同心、上下同力。

“X”：“X項舉措”凝聚社會力量。即通過建立多項機制、開展多種活動、搭建多個平臺，讓居民參與社區(qū)自治。例如，建立社區(qū)聯(lián)點干部直接負責、小區(qū)黨支部牽頭開展的工作模式，推動小區(qū)治理微循環(huán)。建立社區(qū)、物業(yè)公司、業(yè)委會、小區(qū)黨支部、開發(fā)商五位一體的聯(lián)席會議制度，打造社區(qū)治理聯(lián)合體。開展“長者英語課堂”“關(guān)愛自閉癥兒童”“井上添花涂鴉”、社區(qū)籃球聯(lián)賽、老年人健步走等系列實踐活動，打好“治理+”的組合拳。

2?黃都港社區(qū)治理面臨的困境

（1）黨建發(fā)展不均衡，調(diào)動難。一是組織網(wǎng)絡(luò)不健全。社區(qū)沒有完全搭建起“社區(qū)黨總支-小區(qū)黨支部-樓棟黨小組”縱向網(wǎng)絡(luò)。此外，受“單位黨建”思想限制與影響，雖然建立了“區(qū)域大黨建”平臺，但資源有效整合不夠;二是黨員融入不深入。社區(qū)包括在職、流動與離退休黨員多、分布散，黨員參與社區(qū)服務(wù)建設(shè)意識薄弱，很多黨員不愿暴露黨員身份，游離于組織之外;三是先鋒作用不凸顯。小區(qū)黨支部書記、樓棟黨小組長等關(guān)鍵人物作用發(fā)揮不明顯，老年黨員多的小區(qū)力量有限，年輕黨員多的小區(qū)精力有限，黨組織的凝聚力和向心力無從體現(xiàn)，黨員先鋒模范作用沒有彰顯，無法調(diào)動居民參與小區(qū)及社區(qū)治理的積極性和主動性。

（2）治理主體結(jié)構(gòu)失衡，協(xié)同難。一是主體缺失缺位。以黃都港社區(qū)為例，現(xiàn)9個小區(qū)中，僅2個小區(qū)成立業(yè)委會，而月亮島街道小區(qū)業(yè)委會成立比例也只有27.5%。部分業(yè)主委員因以公謀私損害業(yè)主利益，難以得到業(yè)主認同;二是職責定位不清。居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司之間存在沖突。居委會和業(yè)委會職責存在交叉。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，認為小區(qū)出現(xiàn)問題應(yīng)該優(yōu)先依靠社區(qū)解決的受訪對象占39%。特別是以恒大名都小區(qū)為代表的名都社區(qū)業(yè)主;三是過度行政傾向。社區(qū)的訴求是實現(xiàn)自治，受傳統(tǒng)社區(qū)管理模式影響，社區(qū)對口上級政府承擔了多項職能，為了完成上級任務(wù)，影響自治效果。此外，在目前的城市社區(qū)治理中，各類體制外社會主體缺乏平等競爭參與社區(qū)治理的機會。

（3）居民主動參與不夠，自治難。一是參與意識薄弱。當前，居民維權(quán)意識逐漸增強，“小區(qū)主人”的地位不斷鞏固，但7.86萬社區(qū)居民“共同體”意識較弱，在小區(qū)治理中多扮演“旁觀者”角色。問卷調(diào)查結(jié)果顯示，47%的小區(qū)業(yè)主幾乎不參加社區(qū)（小區(qū)）活動及治理;二是參與力量老化。存在“獨白”式現(xiàn)象，即參與社區(qū)治理的人中以退休人員為主，中年人尤其是年輕群體參與較少，缺失社區(qū)治理的中堅力量;三是參與范圍有限。當前，居民主要參與的文娛、維權(quán)活動居多，志愿服務(wù)、政治性參與情況不理想，譬如關(guān)乎社區(qū)公共利益決策、社區(qū)整體事務(wù)管理、社區(qū)項目規(guī)劃設(shè)計及監(jiān)督社區(qū)權(quán)力運作的平臺少，難以實現(xiàn)自我管理、教育、服務(wù)與監(jiān)管的治理效果。

（4）社區(qū)資源保障乏力，發(fā)展難。一是制度資源問題。關(guān)于社區(qū)治理的相關(guān)政策文件不夠健全，存在模糊甚至是缺位現(xiàn)象，尤其是涉及鼓勵專業(yè)社工組織、拓展公民參與渠道相關(guān)內(nèi)容的指導性政策比較少;二是物質(zhì)資源問題。城市社區(qū)資金一般靠上級財政支出，但上級撥款有限，加上自身無造血功能，物資保障不足，影響治理效果;三是人力資源問題。社區(qū)治理關(guān)鍵在人，需要專業(yè)的社工人才作支撐。而黃都港社區(qū)雖然人數(shù)多，但在社區(qū)治理中專業(yè)性不夠，難以正確及時回應(yīng)并協(xié)調(diào)社區(qū)居民多方面多層次利益訴求。另外，社區(qū)薪資較低，很難留住優(yōu)秀人才。

3?完善一核多元治理模式的路徑選擇

3.1?強化黨建引領(lǐng)，打造“共治”指揮體系

社區(qū)治理的核心是黨組織，牢固樹立大黨建理念，把社區(qū)各類黨組織納入“黨建共同體”，推動在街道層面、社區(qū)層面、市場層面的互聯(lián)互動，引領(lǐng)基層治理提檔升級。一是整合黨組織資源?？v向方面，要求轄區(qū)凡是有條件成立支部的建立黨支部，將黨支部建在樓院，黨小組建在樓棟，構(gòu)建“街道黨委-社區(qū)黨總支-小區(qū)黨支部-樓棟黨小組”四級聯(lián)動的黨建格局，實現(xiàn)基層黨組織全覆蓋（見圖1）。橫向方面，在不改變駐社區(qū)單位、物業(yè)公司、企業(yè)、社會組織等主體黨組織隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，打破割據(jù)壁壘，以簽訂共建協(xié)議書等形式成立聯(lián)合性黨建組織聯(lián)盟（見圖2）。二是優(yōu)化黨組織結(jié)構(gòu)。著力培養(yǎng)和選拔青年干部，打造政治素質(zhì)過硬，且具備執(zhí)行力、凝聚力、道德力的人才隊伍。通過黨建聯(lián)席會，挖掘并吸收業(yè)委會、物業(yè)公司及各類社會組織中先進黨員進入社區(qū)各級黨組織領(lǐng)導班子，形成社區(qū)“大黨委”。三是注重黨組織聯(lián)動。以互通為著力點，建立黨建聯(lián)盟微信群、公眾號，運用網(wǎng)絡(luò)新媒介實現(xiàn)社區(qū)信息互通。以共贏為著力點，建立資源、項目、需求三份清單，試行雙向認領(lǐng)，雙向服務(wù)，并以積分獎勵為導向，統(tǒng)籌解決社區(qū)發(fā)展中面臨的難題。

3.2?厘清職能職責，構(gòu)筑“共治”責任體系

厘清街鎮(zhèn)、居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司及居民等多方組織的架構(gòu)和具體工作內(nèi)容，確保各司其職、各盡其責。一是定位街鎮(zhèn)主導者指導責任。充當好社區(qū)治理的指導者、社會公共服務(wù)的供給者、居委會和社會組織的監(jiān)督者以及居民社區(qū)議事的提升者五大角色，讓社區(qū)真正實現(xiàn)扁平化管理;二是明確社區(qū)居委會的管理者主要責任。積極組織開展社區(qū)自治活動，協(xié)助政府開展文、教、衛(wèi)、綜治等工作。依法開展監(jiān)督活動，組織居民有序參與社區(qū)公共決策的聽證活動。指導監(jiān)督業(yè)委會、物業(yè)公司開展工作，維護居民的合法權(quán)益;三是明確業(yè)委員會、居民自身的自治者主體責任。業(yè)委會要引導居民積極參與社區(qū)治理，堅持“居民自我協(xié)調(diào)，小事不出小區(qū)”，盡力解決小區(qū)內(nèi)的生活矛盾糾紛;居民要具備主人翁意識，主動參與社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等活動;四是明確小區(qū)物業(yè)公司服務(wù)者直接責任。堅持內(nèi)在與外在相結(jié)合，強化職業(yè)道德規(guī)范，提升服務(wù)意識和服務(wù)水平。對物業(yè)監(jiān)管的外在有效機制，把問題解決是否及時、是否得到業(yè)主滿意等作為物業(yè)管理考核的重要評定標準之一。

3.3?推動多方融合，拓展“共治”保障體系

一是健全多元制度機制。建立完善協(xié)調(diào)機制、供給機制、監(jiān)督機制、保障機制等。通過建章立制，形成“自下而上”的自治與“自上而下”的管理有機契合;二是搭建多元治理平臺。設(shè)立社區(qū)議事平臺，共同解決共建難題。搭建社區(qū)綜合服務(wù)平臺，實現(xiàn)信息資源互通互聯(lián)。建設(shè)智慧社區(qū)，提升公共服務(wù)能力和水平。搭建社會組織服務(wù)平臺，整合多重社會資源;三是凝聚多元社會力量。以雷鋒“志愿者之城”為依托，培育社區(qū)志愿者隊伍。挖掘社區(qū)精英，形成“精英引領(lǐng)式參與”，通過示范和引領(lǐng)，打造社區(qū)參與共同體。孵化多類社會組織，以社會服務(wù)項目化運作，通過專業(yè)社工指導，形成社區(qū)居民間互幫互助、協(xié)商對話的群體組織;四是拓展多元資源渠道。加大資源向社區(qū)治理的傾斜力度，豐富社區(qū)項目建設(shè)內(nèi)容。將社區(qū)治理經(jīng)費列入財政預(yù)算，落實工作運轉(zhuǎn)和服務(wù)群眾專項經(jīng)費。適當增加配備居民公共生活硬件設(shè)施建設(shè)用地指標。選優(yōu)配強社區(qū)專業(yè)技術(shù)人才，提升駕馭全局、服務(wù)居民的能力和水平。

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[作者簡介]陽麗波（1985—），女，漢族，湖南婁底人，講師，碩士研究生，研究方向：馬克思主義理論。