公共機(jī)構(gòu)合同能源管理問題與對策研究

摘?要：推行合同能源管理是創(chuàng)建節(jié)約型公共機(jī)構(gòu)的重要手段。以四川省為例，“十三五”期間，公共機(jī)構(gòu)合同能源管理的試點(diǎn)示范工作取得初步成效，但仍存在公共機(jī)構(gòu)認(rèn)知不足、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺乏等問題。為推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理進(jìn)一步發(fā)展，針對目前存在的問題提出五點(diǎn)建議：增大公共機(jī)構(gòu)節(jié)能潛力、加強(qiáng)合同能源管理宣傳力度、制定節(jié)能服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、拓寬節(jié)能服務(wù)公司融資渠道、加大政策扶持力度。

關(guān)鍵詞：合同能源管理;公共機(jī)構(gòu);公共機(jī)構(gòu)節(jié)能潛力

中圖分類號：F715.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號：1005-6432（2022）15-0018-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.15.018

1?引言

近年來，運(yùn)用合同能源管理實(shí)施節(jié)能改造項(xiàng)目逐漸成為中國政府創(chuàng)建節(jié)約型公共機(jī)構(gòu)的重要手段。[1]合同能源管理是指根據(jù)契約雙方簽訂的節(jié)能服務(wù)合同，由節(jié)能服務(wù)公司為用能單位提供能源審計(jì)、方案設(shè)計(jì)、設(shè)備安裝等一攬子服務(wù)，用能單位利用節(jié)能效益向節(jié)能服務(wù)公司分享服務(wù)費(fèi)的一種節(jié)能機(jī)制。[2]合同能源管理起源于20世紀(jì)70年代的石油危機(jī)，并于90年代末作為一種基于市場的節(jié)能新機(jī)制引入我國，能夠有效推動(dòng)我國節(jié)能減排工作。[3]大量實(shí)踐表明，合理利用合同能源管理機(jī)制，能夠克服公共機(jī)構(gòu)缺少項(xiàng)目啟動(dòng)資金和節(jié)能技術(shù)的弊端，在降低公共機(jī)構(gòu)能源消耗的同時(shí)為其帶來節(jié)能效益，是推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降耗的有效措施。同時(shí)，公共機(jī)構(gòu)通過合同能源管理模式，能夠?qū)崿F(xiàn)從自我管理到企業(yè)專業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變，在項(xiàng)目分享期結(jié)束后還能無償獲得節(jié)能設(shè)備，因而具備長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。[4]此外，公共機(jī)構(gòu)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的管理者，承擔(dān)著引領(lǐng)全社會(huì)參與節(jié)能減排工作的重任，在實(shí)施合同能源管理進(jìn)行節(jié)能改造方面發(fā)揮示范和導(dǎo)向作用，因此創(chuàng)建公共機(jī)構(gòu)合同能源管理典型示范工程極為重要。

我國政府充分認(rèn)識(shí)到公共機(jī)構(gòu)具有能源消耗量高、節(jié)能潛力大、示范引領(lǐng)作用強(qiáng)的特點(diǎn)，也充分意識(shí)到合同能源管理作為基于市場的節(jié)能機(jī)制具有廣闊的發(fā)展前景，2016年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》，要求推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)采用合同能源管理模式實(shí)施節(jié)能改造。為此，“十三五”期間，各地方政府統(tǒng)籌推進(jìn)公共機(jī)構(gòu)節(jié)能減排工作，積極實(shí)施公共機(jī)構(gòu)合同能源管理試點(diǎn)示范工作，爭先創(chuàng)建節(jié)約型公共機(jī)構(gòu)，并取得初步成效。然而，公共機(jī)構(gòu)合同能源管理推行工作也存在發(fā)展不平衡、發(fā)展水平不高等問題，需要采取一系列應(yīng)對措施以促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展。文章以四川省為例，在調(diào)查“十三五”時(shí)期四川省公共機(jī)構(gòu)合同能源管理實(shí)施現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入分析目前存在的問題，并提出相關(guān)對策，以促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理進(jìn)一步發(fā)展。

2?四川省公共機(jī)構(gòu)合同能源管理現(xiàn)狀

根據(jù)四川省公共機(jī)構(gòu)普查統(tǒng)計(jì)，全省公共機(jī)構(gòu)共有6.5萬余家，其中機(jī)關(guān)單位2.6萬余家，事業(yè)單位3.7萬余家，其他各類公共機(jī)構(gòu)2000余家。自2016年全面開展公共機(jī)構(gòu)節(jié)能工作以來，全省通過節(jié)能技改、示范創(chuàng)建以及節(jié)能試點(diǎn)方式提升公共機(jī)構(gòu)能源資源利用率并取得了顯著成效。例如：2020年，四川省公共機(jī)構(gòu)總能耗161.72萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，建筑能耗134.24萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，與2015年相比，人均綜合能耗下降了16.31%，單位建筑面積能耗下降了14.22%;“十三五”期間，四川省創(chuàng)建國家級節(jié)約型公共機(jī)構(gòu)示范單位121家、節(jié)水型單位2365家，超額完成“十三五”節(jié)能工作目標(biāo)任務(wù)。

其中，在公共機(jī)構(gòu)合同能源管理實(shí)施方面，以政府機(jī)關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校為重點(diǎn)對象進(jìn)行試點(diǎn)示范與批量推廣工作，節(jié)能改造主要針對既有建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)、空調(diào)通風(fēng)系統(tǒng)、照明系統(tǒng)等區(qū)域。例如，2016年，綿陽市委市政府集中辦公區(qū)進(jìn)行中央空調(diào)水泵變頻系統(tǒng)和照明系統(tǒng)的節(jié)能改造工作，并完成能耗監(jiān)測系統(tǒng)的創(chuàng)建，節(jié)電率達(dá)到21.7%;2019年，綿陽市梓潼縣市政燈具和控制系統(tǒng)改造項(xiàng)目成功實(shí)施，節(jié)電率超過60%;2018年，成都市新都區(qū)人民醫(yī)院實(shí)施空調(diào)、節(jié)水、節(jié)電改造，實(shí)現(xiàn)年節(jié)約標(biāo)煤量268.60噸，年二氧化碳減排量725.22噸?，F(xiàn)有實(shí)踐表明，四川省公共機(jī)構(gòu)合同能源管理試點(diǎn)示范工作取得有效進(jìn)展。

3?四川省公共機(jī)構(gòu)合同能源管理存在的問題

目前，四川省公共機(jī)構(gòu)合同能源管理處于起步階段，在先行試點(diǎn)、樹立典型工作方面取得了有效進(jìn)展，但在引導(dǎo)和推行合同能源管理方面發(fā)展緩慢，原因主要?dú)w結(jié)為以下五點(diǎn)。

3.1?公共機(jī)構(gòu)節(jié)能潛力參差不齊

截至2020年年底，四川省6.5萬余家公共機(jī)構(gòu)中，重點(diǎn)用能單位僅315家，主要包括機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院三種類型?！笆濉逼陂g，四川省公共機(jī)構(gòu)合同能源管理試點(diǎn)工程以機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院等具有高節(jié)能效益的“大項(xiàng)目”為主。然而，四川省大部分地區(qū)公共機(jī)構(gòu)建筑規(guī)模較小且相對分散，節(jié)能效益偏低，節(jié)能服務(wù)公司選擇這類“小項(xiàng)目”將面臨盈利小甚至虧損的情況，難以吸引社會(huì)資金投入。此外，部分地區(qū)老舊用能設(shè)施設(shè)備多、節(jié)能改造難度大，節(jié)能改造需要投入較大的資金，致使節(jié)能服務(wù)公司參與改造的意愿進(jìn)一步降低。

3.2?公共機(jī)構(gòu)缺乏認(rèn)識(shí)

“十三五”以來，四川省各市、縣通過組織開展“光盤打卡”行動(dòng)、垃圾分類工作、節(jié)能宣傳周等活動(dòng)推進(jìn)節(jié)約型機(jī)關(guān)創(chuàng)建工作，但在實(shí)施合同能源管理進(jìn)行公共機(jī)構(gòu)建筑節(jié)能改造方面卻進(jìn)展遲緩。原因在于部分公共機(jī)構(gòu)對開展節(jié)能工作的認(rèn)識(shí)不夠全面，還停留在行為管理的階段，尚未考慮采用既有建筑節(jié)能改造方式提高能源利用率。還有一些機(jī)構(gòu)雖然考慮到建筑節(jié)能改造方式，但由于不了解合同能源管理這一市場化節(jié)能機(jī)制，缺乏對合同能源管理的清晰認(rèn)識(shí)，對其運(yùn)作模式認(rèn)知不夠，對節(jié)能服務(wù)公司的信任不足，對機(jī)構(gòu)需要常年分享節(jié)能效益存在顧慮，進(jìn)而阻礙了公共機(jī)構(gòu)合同能源管理的發(fā)展。

3.3?節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)尚不成熟

目前，四川省節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)仍處于起步階段。首先，缺乏統(tǒng)一的合同能源管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、能源審計(jì)程序、節(jié)能量監(jiān)測方法等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，在合同執(zhí)行過程中容易使公共機(jī)構(gòu)與節(jié)能服務(wù)公司產(chǎn)生爭議。其次，節(jié)能服務(wù)公司存在規(guī)模普遍偏小，風(fēng)險(xiǎn)防范能力、市場開拓能力、項(xiàng)目融資能力不足等問題，沒有足夠資質(zhì)承接節(jié)能效益高的合同能源管理項(xiàng)目，難以承受項(xiàng)目失敗帶來的財(cái)務(wù)沖擊。此外，由于許多節(jié)能服務(wù)公司成立之初，缺乏專業(yè)的技術(shù)人員和先進(jìn)的節(jié)能技術(shù)、設(shè)備，節(jié)能服務(wù)行業(yè)又尚未出臺(tái)規(guī)范的節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，致使公共機(jī)構(gòu)對擬建項(xiàng)目能否達(dá)到預(yù)期效果產(chǎn)生懷疑。

3.4?節(jié)能服務(wù)公司融資困難

截至2020年年底，四川省節(jié)能服務(wù)公司數(shù)量為194家，僅占全國總數(shù)的2.75%，且大多數(shù)節(jié)能服務(wù)公司規(guī)模較小，注冊資金低于500萬元，需要以向第三方機(jī)構(gòu)融資的方式獲取項(xiàng)目投資。雖然四川省出臺(tái)了一系列稅收優(yōu)惠和融資政策扶持節(jié)能服務(wù)公司，但由于小型節(jié)能服務(wù)公司信用等級低，無法滿足獲得融資的基本條件。同時(shí)，由于融資機(jī)構(gòu)主要考察節(jié)能服務(wù)公司的信譽(yù)而不是項(xiàng)目本身，使得一部分具有良好效益的合同能源管理項(xiàng)目不能獲得融資。

3.5?財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)力度不夠

2015年，四川省出臺(tái)《四川省公共機(jī)構(gòu)合同能源管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）對投資超過70%的節(jié)能服務(wù)公司予以財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)條件要求節(jié)能服務(wù)公司注冊資金在500萬元以上且采用節(jié)能效益分享型模式。在實(shí)踐中，由于財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)門檻過高，達(dá)到獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目較少，且采用其他創(chuàng)新模式的合同能源管理項(xiàng)目不能獲得財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，因此該《辦法》無法充分發(fā)揮對節(jié)能服務(wù)公司的激勵(lì)作用。同時(shí)，《辦法》的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)對象僅針對節(jié)能服務(wù)公司，對于實(shí)施合同能源管理的公共機(jī)構(gòu)和主要負(fù)責(zé)人員沒有直接補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，難以調(diào)動(dòng)公共機(jī)構(gòu)實(shí)施合同能源管理的積極性。

4?建議

隨著碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的提出，四川省公共機(jī)構(gòu)節(jié)能降碳工作進(jìn)入攻堅(jiān)期和窗口期。為順利完成“十四五”時(shí)期公共機(jī)構(gòu)節(jié)約能源資源目標(biāo)，吸引更多社會(huì)資金投入節(jié)能減排工作，充分發(fā)揮合同能源管理市場機(jī)制作用，應(yīng)當(dāng)正視現(xiàn)有問題并采取有力措施，以推動(dòng)公共機(jī)構(gòu)合同能源管理高質(zhì)量發(fā)展。

4.1?打包立項(xiàng)，增大公共機(jī)構(gòu)節(jié)能潛力

組織第三方機(jī)構(gòu)開展能源審計(jì)工作，對四川省公共機(jī)構(gòu)的設(shè)備設(shè)施進(jìn)行能耗情況調(diào)查論證，完成節(jié)能潛力報(bào)告。針對節(jié)能潛力相對較低且無法獲得足夠節(jié)能效益的公共機(jī)構(gòu)和分散辦公的機(jī)構(gòu)，以就近原則打包立項(xiàng)，將同類單位合并形成新的合同能源管理項(xiàng)目，以此提高項(xiàng)目整體能耗和節(jié)能潛力，吸引更多節(jié)能服務(wù)公司參與投標(biāo)。同時(shí)，對于節(jié)能改造難度大的項(xiàng)目，投入財(cái)政資金支持節(jié)能改造項(xiàng)目的實(shí)施，降低節(jié)能服務(wù)公司財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增大節(jié)能服務(wù)公司參與公共機(jī)構(gòu)合同能源管理的積極性。

4.2?大力推廣，提高公共機(jī)構(gòu)認(rèn)知度

加大合同能源管理宣傳力度，通過舉辦專家講座、節(jié)能宣傳周、線下知識(shí)問答等形式多樣的活動(dòng)，向全省各級公共機(jī)構(gòu)普及合同能源管理基本知識(shí)，提高干部職工對合同能源管理市場化節(jié)能機(jī)制、運(yùn)作模式、基本程序的認(rèn)知水平。同時(shí)，強(qiáng)化試點(diǎn)項(xiàng)目的示范推廣作用，除公眾號、官方網(wǎng)站、微博等線上宣傳方式外，舉辦典型示范項(xiàng)目線下交流活動(dòng)，組織缺乏合同能源管理經(jīng)驗(yàn)的公共機(jī)構(gòu)赴實(shí)地考察典型項(xiàng)目實(shí)施狀況，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提升廣大公共機(jī)構(gòu)對合同能源管理的觀念和認(rèn)知。此外，將節(jié)能實(shí)施績效納入公共機(jī)構(gòu)評價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)績效評價(jià)體系，提高公共機(jī)構(gòu)采用參與合同能源管理的積極性。

4.3?制定標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

首先，制定標(biāo)準(zhǔn)的合同能源管理服務(wù)合同，規(guī)范能源審計(jì)程序和能源監(jiān)測程序，對合同能源管理組織實(shí)施過程、項(xiàng)目監(jiān)管范圍、運(yùn)維管理程序、資金支付方式等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。其次，建立官方資質(zhì)認(rèn)證制度，從公司規(guī)模、技術(shù)人員數(shù)量、融資能力、節(jié)能改造能力、經(jīng)營狀況、信用記錄等方面對節(jié)能服務(wù)公司進(jìn)行資質(zhì)評級，篩選優(yōu)質(zhì)的節(jié)能服務(wù)公司，確保節(jié)能服務(wù)公司能夠提供良好的節(jié)能改造服務(wù)，在行業(yè)中樹立良好形象。最后，出臺(tái)規(guī)范的節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定和實(shí)施合同能源管理人才培訓(xùn)計(jì)劃，鼓勵(lì)節(jié)能服務(wù)公司積極學(xué)習(xí)先進(jìn)節(jié)能技術(shù)、引進(jìn)高效節(jié)能設(shè)備、聘用專職技術(shù)人員，提升合同能源管理行業(yè)的綜合能力。

4.4?拓寬渠道，降低節(jié)能服務(wù)公司融資難度

設(shè)立合同能源管理專項(xiàng)擔(dān)?；穑档凸?jié)能服務(wù)公司向銀行貸款的難度;在融資機(jī)構(gòu)設(shè)立專項(xiàng)合同能源管理融資窗口，制定多樣化的金融產(chǎn)品和融資模式以促進(jìn)節(jié)能服務(wù)公司的擴(kuò)張;開拓風(fēng)險(xiǎn)投資公司、股票基金、租賃公司、設(shè)備制造商等融資方式，以豐富節(jié)能服務(wù)公司的融資來源。此外，發(fā)展第三方服務(wù)平臺(tái)，對節(jié)能服務(wù)公司進(jìn)行企業(yè)信用等級評價(jià)，為金融機(jī)構(gòu)評估節(jié)能服務(wù)公司償還貸款能力提供有效證明，同時(shí)也為公共機(jī)構(gòu)篩選節(jié)能改造項(xiàng)目合作對象提供參考。

4.5?放寬政策，加大財(cái)政資金扶持力度

修訂《四川省公共機(jī)構(gòu)合同能源管理實(shí)施辦法》，適當(dāng)放寬財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)創(chuàng)新合同能源管理模式，按照項(xiàng)目實(shí)際年節(jié)能能力分等級予以財(cái)政資金獎(jiǎng)勵(lì);對實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目的公共機(jī)構(gòu)和主要負(fù)責(zé)人予以補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)公共機(jī)構(gòu)采用合同能源管理實(shí)施節(jié)能改造的積極性。同時(shí)，調(diào)整稅收優(yōu)惠方案，通過暫免征收營業(yè)稅、免征增值稅、減免企業(yè)所得稅等方式扶持節(jié)能服務(wù)公司，促進(jìn)節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)長足發(fā)展。

5?結(jié)論

我國公共機(jī)構(gòu)數(shù)量近167萬家，年排放量約3.99億噸，是巨大的能耗綜合體。實(shí)施公共機(jī)構(gòu)合同能源管理能夠產(chǎn)生良好的節(jié)能效益，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改善環(huán)境雙贏的有力措施。因此，要充分結(jié)合公共機(jī)構(gòu)的示范引領(lǐng)作用和合同能源管理的市場節(jié)能機(jī)制作用，增大公共機(jī)構(gòu)節(jié)能潛力，加強(qiáng)宣傳推廣力度，規(guī)范節(jié)能服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，拓寬融資渠道，加大財(cái)政扶持力度，為公共機(jī)構(gòu)合同能源管理創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，進(jìn)一步推動(dòng)我國公共機(jī)構(gòu)綠色低碳發(fā)展。

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[作者簡介]肖雅琳（1995—），女，四川成都人，西南石油大學(xué)碩士在讀研究生，研究方向：管理科學(xué)。