多主體應(yīng)急信息協(xié)同的制約因素與模式創(chuàng)新研究

姚晨　樊博　趙玉攀

摘要：[目的/意義]信息協(xié)同是打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”、推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。[方法/過(guò)程]闡明應(yīng)急信息資源的內(nèi)涵特征、分類標(biāo)準(zhǔn)和使用規(guī)范，結(jié)合應(yīng)急管理中信息潛伏期、爆發(fā)期和衰減期的階段性特征，圍繞“數(shù)據(jù)—特征—決策”的分布式信息融合策略，開展基于情景構(gòu)建的應(yīng)急信息需求分析，實(shí)現(xiàn)全情景鏈推演下的智能需求推薦，分別從政府部門間關(guān)系、府際關(guān)系及非政府組織間關(guān)系視角出發(fā)，剖析應(yīng)急信息協(xié)同的掣肘因素。[結(jié)果/結(jié)論]從數(shù)據(jù)、行為和業(yè)務(wù)層面構(gòu)建起更適合現(xiàn)實(shí)國(guó)情的多主體應(yīng)急信息協(xié)同總體架構(gòu)，提出優(yōu)化應(yīng)急管理多元主體參與協(xié)同機(jī)制的策略選擇。

關(guān)鍵詞：多元主體;信息協(xié)同;應(yīng)急信息資源;數(shù)據(jù)賦能;智慧應(yīng)急

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2022.07.003

〔中圖分類號(hào)〕G203〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-0821（2022）07-0031-11

Research on Confinement Factors and Model Innovation of

Multi-agent Architecture for Emergency Information CollaborationYao Chen Fan Bo Zhao Yupan

（1.School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China;

2.School of Emergency Management，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China;

3.College of Humanities & Social Development，Northwest A&F University，Xianyang 712100，China）

Abstract：[Purpose/Significance]Information collaboration is a crucial aspect to change the status of information isolated islands and data barriers.It has important theoretical and practical value that can advance the modernization of Chinas system and capacity for emergency governance.[Method/Process]The paper illustrated the basic connotation and characteristics，classification standards and application specification.By analyzing the periodic features of latent period，out break period and attenuation period，combined with a distributed information fusion strategy focusing on data collection，feature extraction and decision support，emergency information demand analysis was conducted based on constructed scenarios.Smart matching and personalized recommendations were also accomplished under scenario chain inference.The constraints on emergency information collaboration was dissected from the perspectives of interdepartmental relations，intergovernmental relations and government and non-government organizations relations.[Result/Conclusion]The general architecture of emergency information collaboration among multiple subjects is established in data，behavior and business levels.A package plan is proposed to optimize the current multi-agent emergency collaboration mechanism.

Key words：multiple subjects;information collaboration;emergency information resources;data empowerment;smart emergency

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和人口的密集增長(zhǎng)，以自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等為代表的各類突發(fā)公共事件正嚴(yán)重威脅著社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。中共中央總書記習(xí)近平在主持中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。但傳統(tǒng)基于“響應(yīng)—處置”的被動(dòng)式應(yīng)災(zāi)救援模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)日益復(fù)雜的災(zāi)變場(chǎng)景。一方面，突發(fā)公共事件往往伴隨一系列次生、衍生和耦合事件，政府作為單一治理主體，難以在第一時(shí)間全面準(zhǔn)確掌握全部災(zāi)情信息，有限的應(yīng)急物資和人力資源儲(chǔ)備不能滿足處置跨區(qū)域?yàn)?zāi)害事故的需要，“重事后救援、輕事前預(yù)防”的陳舊觀念更無(wú)法從根本上消除事故隱患和消弭社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);另一方面，應(yīng)急管理中跨主體、跨層級(jí)、跨部門間的信息壁壘限制了信息資源的整合共享，信息渠道來(lái)源單一、廣度與深度存在缺失、災(zāi)情數(shù)據(jù)質(zhì)量不高且利用率低等突出問(wèn)題限制了對(duì)災(zāi)害時(shí)空演進(jìn)規(guī)律的深入分析，無(wú)法為科學(xué)高效決策提供有力支撐[1]。

《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要“強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)在公共衛(wèi)生、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中的運(yùn)用，全面提升預(yù)警和應(yīng)急處置能力”。隨著應(yīng)急治理由粗放式向精準(zhǔn)化方向轉(zhuǎn)變，要準(zhǔn)確識(shí)變、科學(xué)應(yīng)變、主動(dòng)求變，把增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)作為新時(shí)代應(yīng)急管理事業(yè)改革發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)，有效彌合突發(fā)公共事件與精準(zhǔn)防控的張力。以大數(shù)據(jù)為代表的信息技術(shù)創(chuàng)新，克服了突發(fā)公共事件中時(shí)間緊迫性、環(huán)境多變性、信息有限性、過(guò)程復(fù)雜性、資源稀缺性、決策非程序化等權(quán)變因素的影響，具備數(shù)據(jù)來(lái)源廣泛、類型多樣、體量巨大、動(dòng)態(tài)更新、實(shí)時(shí)運(yùn)算等多重優(yōu)勢(shì)，成為災(zāi)害預(yù)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)送、溯源分析、指揮協(xié)調(diào)、處置救援、應(yīng)急保障及調(diào)查評(píng)估中的有力工具，為應(yīng)急管理中多主體信息協(xié)同由經(jīng)驗(yàn)依賴向數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)型提供了新的視角和方向。本文以應(yīng)急管理工作中多主體信息協(xié)同為切入點(diǎn)，引入多元協(xié)作治理和風(fēng)險(xiǎn)防控的新思維與新理念，依托大數(shù)據(jù)手段明確各類應(yīng)急信息資源的獲取途徑、通用標(biāo)準(zhǔn)、使用規(guī)范和應(yīng)用場(chǎng)景，剖析政府、社會(huì)、市場(chǎng)等主體參與信息協(xié)同的梗阻問(wèn)題、管理模式、協(xié)同策略和實(shí)踐路徑，旨在打破“信息孤島”，加速融合共享，構(gòu)建更適合現(xiàn)實(shí)國(guó)情的多主體信息協(xié)同機(jī)制，以信息化推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。

1理論基礎(chǔ)和相關(guān)研究

1.1理論基礎(chǔ)

1.1.1協(xié)同治理理論

應(yīng)急管理中的協(xié)同治理具有治理主體多元化、自組織競(jìng)合發(fā)展、子系統(tǒng)協(xié)同工作及共建規(guī)則契約等典型特征，可以有效改變分權(quán)化、部門化、碎片化的治理傾向，打破應(yīng)急管理常態(tài)化和專門化面臨的操作性困境[2-3]。治理主體多元化，指的是包括政府、私人部門、非營(yíng)利性組織、家庭及公民個(gè)人等在內(nèi)的行為體都可以參與社會(huì)公共事務(wù)治理。這些主體在參與應(yīng)急管理事務(wù)中具有不同的價(jià)值判斷和利益訴求，表現(xiàn)出不同的治理邏輯、治理機(jī)制、發(fā)展困境和自身優(yōu)勢(shì)，可以提供其他行為體所不具備的信息、知識(shí)和資源[4]。通過(guò)重點(diǎn)推進(jìn)“上下到底”的不同層級(jí)政府間協(xié)作、“左右倒邊”的同一層級(jí)不同政府間協(xié)同、“內(nèi)外互通”的政府與企業(yè)和社會(huì)組織間合作，提高應(yīng)急管理整體效能[5]。作為超越傳統(tǒng)公私角色分野及政府與其他主體二分法手段的全新理論框架，協(xié)同治理有力推動(dòng)了我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量改革發(fā)展。

1.1.2信息協(xié)同理論

信息協(xié)同涉及信息主體、信息客體、時(shí)間及環(huán)境等要素，不同于簡(jiǎn)單的信息集成、傳遞或共享，是特定環(huán)境中的信息用戶為達(dá)成目標(biāo)而發(fā)生協(xié)同行為的信息活動(dòng)[6]。應(yīng)急信息資源包括城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、重大危險(xiǎn)源數(shù)據(jù)、重點(diǎn)防護(hù)目標(biāo)數(shù)據(jù)、應(yīng)急保障資源數(shù)據(jù)、現(xiàn)場(chǎng)災(zāi)情數(shù)據(jù)等內(nèi)容，是各行動(dòng)主體產(chǎn)生的與應(yīng)急管理工作相關(guān)的信息集合。突發(fā)公共事件的動(dòng)態(tài)演進(jìn)，本質(zhì)上是“風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)—風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別—風(fēng)險(xiǎn)決策—風(fēng)險(xiǎn)防控”的耦合銜接，要把風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)貫穿應(yīng)急信息管理的全過(guò)程和各環(huán)節(jié)。在應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)中，信息協(xié)同是連接決策者、收集者、利用者等多元主體的橋梁紐帶，對(duì)信息體量、質(zhì)量、顆粒度、動(dòng)態(tài)性、時(shí)效性等特征都有著較高要求。依托計(jì)算機(jī)視覺(jué)、機(jī)器學(xué)習(xí)、自然語(yǔ)言處理、語(yǔ)音和圖像識(shí)別等前沿技術(shù)，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的多層次、場(chǎng)景化應(yīng)急管理模式為突發(fā)公共事件管理提供技術(shù)保障，推動(dòng)了從“分散管理”到“整體聯(lián)動(dòng)”的一體化治理建設(shè)，協(xié)助政府做出與災(zāi)情變化相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)決策[7]。組織內(nèi)的支持、組織間的協(xié)調(diào)、法律保障與監(jiān)督激勵(lì)和外部環(huán)境等要素是推進(jìn)信息共享和資源整合的著力點(diǎn)[8]。此外，多層級(jí)、跨部門組織間網(wǎng)絡(luò)有利于信息協(xié)同和資源調(diào)度，在信息傳遞與共享中承擔(dān)“橋梁”角色的組織為信息需求方與供給方提供渠道[9]。

1.2文獻(xiàn)回顧

近年來(lái)，理論界和實(shí)務(wù)界在應(yīng)急信息管理理論、信息協(xié)同機(jī)制、信息溝通和發(fā)布原則、信息預(yù)警和指揮系統(tǒng)等方面進(jìn)行了深入探索，研究領(lǐng)域覆蓋面廣、前沿領(lǐng)域不斷延伸、學(xué)科交叉融合加速，具有重要的理論意義和實(shí)踐參考價(jià)值。目前主要有3種研究視角，分別從本質(zhì)層面界定應(yīng)急信息協(xié)同的內(nèi)涵特征[10]，從機(jī)理層面探究影響應(yīng)急信息協(xié)同的因素[8，11-12]和從技術(shù)層面重構(gòu)應(yīng)急信息協(xié)同機(jī)制模型[13-14]。

盡管成果頗豐，但上述研究仍存在一些思考和不足。一是缺乏對(duì)以信息流為導(dǎo)向的應(yīng)急數(shù)據(jù)質(zhì)量把控，相關(guān)應(yīng)急基礎(chǔ)信息的分類原則、管理標(biāo)準(zhǔn)、需求分析、通用技術(shù)語(yǔ)言和要求、質(zhì)量校驗(yàn)準(zhǔn)則等問(wèn)題亟待明確。二是缺乏從應(yīng)急管理全生命周期視角探究主體間的信息協(xié)同機(jī)制，特別是跨區(qū)域突發(fā)公共事件下的情報(bào)需求、物資配置、人員調(diào)度、信息發(fā)布等多階段任務(wù)。三是缺乏從組織間關(guān)系視角剖析政府、社會(huì)、市場(chǎng)等應(yīng)急主體信息協(xié)同行為，分析存在信息不對(duì)稱的深層次原因，提出破除信息協(xié)同掣肘因素的管理模式和實(shí)踐路徑。面臨公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理存在的治理結(jié)構(gòu)模糊、治理過(guò)程脫節(jié)和治理價(jià)值失衡等適應(yīng)性困境，要推動(dòng)以風(fēng)險(xiǎn)治理為中心的結(jié)構(gòu)重組、流程再造和價(jià)值重塑，結(jié)合具體應(yīng)急情景將大數(shù)據(jù)巧妙嵌入風(fēng)險(xiǎn)治理體系中[15]。作為共同的知識(shí)基礎(chǔ)，信息協(xié)同貫穿于應(yīng)急管理中的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援及事后恢復(fù)與重建等各個(gè)階段，如何構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的多主體應(yīng)急信息協(xié)同模式，實(shí)現(xiàn)以現(xiàn)實(shí)需求為導(dǎo)向的應(yīng)急管理全過(guò)程均衡，是本次研究的題中之義。

2基于需求分析的應(yīng)急信息資源標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

2.1應(yīng)急信息資源的內(nèi)涵和特征

應(yīng)急信息資源是用來(lái)表征和描述突發(fā)公共事件發(fā)生過(guò)程的知識(shí)性信息集合，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、軍事、資源環(huán)境、地理信息等多方面信息。《國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)體系信息資源分類與編碼規(guī)范》將突發(fā)事件、危險(xiǎn)源和風(fēng)險(xiǎn)隱患區(qū)、防護(hù)目標(biāo)、應(yīng)急保障資源、應(yīng)急知識(shí)、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急平臺(tái)等作為一級(jí)分類目錄，對(duì)應(yīng)急信息資源進(jìn)行了規(guī)范化分類，促進(jìn)不同應(yīng)急平臺(tái)間的信息共享與交換。本文將應(yīng)急信息資源劃分為地理空間信息、應(yīng)急保障信息、事件狀態(tài)信息、輔助決策信息、社會(huì)輿情信息5個(gè)類別，如圖1所示。這些應(yīng)急信息資源由政府、私人部門和社會(huì)組織等多元主體共同提供并維護(hù)，有著在線/離線、時(shí)序/非時(shí)序、結(jié)構(gòu)化/半結(jié)構(gòu)化/非結(jié)構(gòu)化、文字/圖片/語(yǔ)音/視頻等主要區(qū)別。

應(yīng)急信息資源天然具備大數(shù)據(jù)的4V特征，即規(guī)模性（Volume）、多樣性（Variety）、高速性（Velocity）和價(jià)值性（Value）;同時(shí)，還存在多源異構(gòu)、動(dòng)態(tài)變化、無(wú)序化和重復(fù)率高、完備性和精確性不足、傳播途徑眾多等突出特點(diǎn)，這些內(nèi)在特征直接影響信息協(xié)同效率和應(yīng)急服務(wù)質(zhì)量。應(yīng)急信息資源的交換和共享要把握好上述典型特征，在確保安全的前提下制定靈活化的策略，特別是涉及跨主體、跨部門的信息協(xié)同，要對(duì)信息資源的使用方式做出明確規(guī)定。應(yīng)急信息同時(shí)還要全面反映突發(fā)公共事件發(fā)展態(tài)勢(shì)，從“被動(dòng)反應(yīng)式”走向“主動(dòng)前瞻式”，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)要素的精準(zhǔn)研判，如應(yīng)急管理部依托信息管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、線上安全執(zhí)法和安全生產(chǎn)情況調(diào)度，浙江省依托“云上公安·智能防控”打造全時(shí)空治安要素“感知網(wǎng)”等。

2.2應(yīng)急信息的分層遞進(jìn)融合策略

隨著多元主體的協(xié)作日益密切，應(yīng)急信息的交換和共享也得到進(jìn)一步深化，如何將通過(guò)不同渠道和采集方式獲取的異構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行深度融合和關(guān)聯(lián)性分析，成為厘清應(yīng)急信息需求和輔助應(yīng)急決策的重要基礎(chǔ)。信息融合是對(duì)多源、多類和多平臺(tái)所獲取的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)和整合，生成更高層次應(yīng)急信息以完成決策任務(wù)的過(guò)程，本質(zhì)是一種“數(shù)據(jù)輸入—特征提取—決策輸出”（data in-feature extraction-decision out）的集成整合方案[16]，如圖2所示。

在數(shù)據(jù)預(yù)處理環(huán)節(jié)，重點(diǎn)處理數(shù)據(jù)沖突、數(shù)據(jù)對(duì)齊、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)配準(zhǔn)和數(shù)據(jù)異質(zhì)性等數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題。在信息融合環(huán)節(jié)，引入數(shù)據(jù)級(jí)、資源級(jí)和應(yīng)用級(jí)分層融合策略，將多元異構(gòu)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為不同類型的應(yīng)急信息，更好地適配特征提取要求。用戶通過(guò)人機(jī)接口，依托智能化的業(yè)務(wù)平臺(tái)和應(yīng)用程序?qū)崿F(xiàn)即用即付和應(yīng)急決策支持[17]。對(duì)于傳統(tǒng)的集中式和分散式結(jié)構(gòu)，前者容錯(cuò)性較低，效率難以保障;后者魯棒性較強(qiáng)，但不可避免存在通信損耗，融合精度有待提高。在新型的分布式信息融合架構(gòu)中，每個(gè)局部處理器都能獨(dú)立完成數(shù)據(jù)處理工作，結(jié)果被匯總至高層級(jí)的融合節(jié)點(diǎn)，結(jié)構(gòu)配置更為靈活，有效平衡了計(jì)算和通信負(fù)擔(dān)，兼具經(jīng)濟(jì)性和拓展性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。

2.3基于情景構(gòu)建的應(yīng)急信息需求分析

在突發(fā)公共事件的演進(jìn)過(guò)程中，結(jié)合生命周期理論，將應(yīng)急管理全過(guò)程分為信息潛伏期（形成期）、信息爆發(fā)期（高峰期）和信息衰減期（消散期），對(duì)照應(yīng)急管理工作中的風(fēng)險(xiǎn)感知、應(yīng)急處置和事后恢復(fù)階段。在信息潛伏期，信息來(lái)源廣泛且特征不顯著，要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)信息識(shí)別，對(duì)離線數(shù)據(jù)庫(kù)中的基礎(chǔ)信息、業(yè)務(wù)信息和應(yīng)急資源信息進(jìn)行采集、標(biāo)準(zhǔn)化處理和定期更新，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境中的致災(zāi)因子和突變因素，做好危險(xiǎn)源的監(jiān)測(cè)預(yù)警工作。在信息爆炸期，信息量急速攀升，信息內(nèi)容復(fù)雜多源異構(gòu)，要結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)災(zāi)情信息，按照應(yīng)急預(yù)案、案例信息和專家意見(jiàn)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)，下達(dá)指揮協(xié)調(diào)信息，跟蹤應(yīng)急物資調(diào)配和現(xiàn)場(chǎng)救援力量到位情況，提供決策支持和技術(shù)支撐;在信息衰減期，信息量減少且出現(xiàn)“長(zhǎng)尾效應(yīng)”，多反映災(zāi)后恢復(fù)重建、受災(zāi)人群心理輔導(dǎo)等情況，需要對(duì)整個(gè)災(zāi)害事件的全部信息進(jìn)行重新梳理評(píng)估，更新和完善現(xiàn)有知識(shí)庫(kù)，進(jìn)一步完善應(yīng)急管理信息化體系。

需要清晰地認(rèn)識(shí)到，突發(fā)公共事件的不同階段有著迥異的物理和社會(huì)環(huán)境，對(duì)應(yīng)急信息的需求并非一成不變，需要結(jié)合多元主體階段性的任務(wù)和目標(biāo)，對(duì)應(yīng)急信息的收集、處理、分析和傳遞等環(huán)節(jié)做出明確界定，更好地服務(wù)用戶的差異化需求[18]。例如在新冠肺炎疫情防控期間，依托移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商、大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，確診病例密切接觸者軌跡追蹤、公共場(chǎng)所無(wú)接觸體溫檢測(cè)和人員物資智能調(diào)度等應(yīng)急信息得以實(shí)現(xiàn)分門別類的高度集成化管理，為風(fēng)險(xiǎn)管控和應(yīng)急決策提供科學(xué)支持[19]。面臨信息不確定和難以預(yù)測(cè)等問(wèn)題，從“情景—需求—應(yīng)對(duì)”視角開展多階段多主體的應(yīng)急信息需求分析，如圖3所示。相較于整個(gè)事件，以情景作為研究單元有利于精準(zhǔn)聚焦應(yīng)急管理過(guò)程中的特征信息，剖析情景表現(xiàn)、情景要素和情景間關(guān)系的互動(dòng)機(jī)制，按照時(shí)間順序或因果邏輯形成完整的情景鏈推演，同時(shí)結(jié)合知識(shí)庫(kù)中的歷史事件信息進(jìn)行情景相似度檢驗(yàn)、信息資源匹配和智能需求推薦，有的放矢地捕捉當(dāng)下真實(shí)的應(yīng)急信息需求[20]。

3制約應(yīng)急信息協(xié)同的梗阻問(wèn)題剖析

3.1政府部門間的利益傾向和議而不行

任何單一的政府部門僅是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作中的一個(gè)環(huán)節(jié)，無(wú)法獨(dú)立完成應(yīng)急管理的各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，需要與其他政府部門進(jìn)行信息共享和行為聯(lián)動(dòng)。以信息共享為依托的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制面臨一些困境。一是本位思想嚴(yán)重，共享觀念守舊，部門間職責(zé)邊界模糊，行政分權(quán)催生出部門利益化的本位主義傾向，“信息即權(quán)力”的陳舊觀念抑制了部門間的信息融合共享。二是部門權(quán)責(zé)不一，整合優(yōu)化不足。官僚體制中的條塊分割和各自為政讓各部門側(cè)重于既定工作，缺乏強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)及相匹配的權(quán)威，對(duì)應(yīng)急情境下的信息、物資和人力協(xié)作保障不足[21]。三是數(shù)據(jù)多源多態(tài)，系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)迥異。城市運(yùn)行數(shù)據(jù)和應(yīng)急管理信息往往異構(gòu)存儲(chǔ)于各部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)的完整性、規(guī)范性、準(zhǔn)確性和關(guān)聯(lián)性不足，缺乏進(jìn)行數(shù)據(jù)集成和合理利用的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)質(zhì)量和運(yùn)維能力亟待改善。例如：江蘇響水“3·21”特大爆炸事故中，安監(jiān)、環(huán)保、工信等部門履行監(jiān)管職責(zé)不到位，放任涉事企業(yè)先前存在的違規(guī)行為，未能協(xié)同開展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和隱患排查，致使爆炸事故和次生災(zāi)害發(fā)生。

在我國(guó)各級(jí)各類應(yīng)急預(yù)案中，一級(jí)政府所屬的相關(guān)委辦局和單位按照自身的部門職責(zé)、應(yīng)急預(yù)案、規(guī)范程序和行動(dòng)指南，協(xié)同開展應(yīng)急處置工作。政府部門間的應(yīng)急信息協(xié)作通常發(fā)生在4個(gè)環(huán)節(jié)：①部門對(duì)環(huán)境的物聯(lián)感知和信息采集;②部門間的信息融合和傳遞共享;③應(yīng)急管理信息系統(tǒng)的共用和復(fù)用;④一體化應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行和保障。由一元向多元、單災(zāi)種向全災(zāi)種、片段化向全過(guò)程是應(yīng)急治理體系的核心演進(jìn)邏輯，最典型的效能體現(xiàn)就是依托應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動(dòng)充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)。以上海市為例，在市委、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，具有處置突發(fā)公共事件職責(zé)的市級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、相關(guān)職能部門和單位承擔(dān)相關(guān)類別的應(yīng)急管理工作，如圖4所示。對(duì)大數(shù)據(jù)賦能城市治理和應(yīng)急處置的需求推動(dòng)“一網(wǎng)統(tǒng)管”的落地，各個(gè)部門將城市運(yùn)行的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)匯總至城市運(yùn)行管理中心，動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)分析研判后傳遞至突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布中心，對(duì)全市范圍的風(fēng)險(xiǎn)隱患區(qū)域及時(shí)開展排查;一旦發(fā)生災(zāi)害事故，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心進(jìn)而整合應(yīng)急資源，協(xié)調(diào)調(diào)度聯(lián)動(dòng)單位開展應(yīng)急處置。

然而，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)意識(shí)和應(yīng)急治理能力不一，省際突發(fā)公共事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置流程存在顯著差異。一是組織體系建設(shè)，包括組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)劃分等。如針對(duì)不同類別的重（特）大突發(fā)事件，北京市設(shè)置市應(yīng)急委處置自然災(zāi)害和事故災(zāi)難類事件、設(shè)置市委應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件、設(shè)置市委平安北京建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組處置社會(huì)安全事件;四川省則由省應(yīng)急委作為全省應(yīng)急管理工作的議事協(xié)調(diào)和綜合管理機(jī)構(gòu)。二是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)支撐制度，包括應(yīng)急預(yù)案的完備度、協(xié)同群決策的準(zhǔn)備制度、應(yīng)急人員和物資的調(diào)配等[22]。如上海市在《上海市突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)處置辦法》中明確“市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心—現(xiàn)場(chǎng)指揮機(jī)構(gòu)—聯(lián)動(dòng)單位”的分級(jí)處置體系，細(xì)化不同響應(yīng)級(jí)別下的聯(lián)動(dòng)機(jī)制;廣西壯族自治區(qū)規(guī)定由突發(fā)公共事件的業(yè)務(wù)主管部門而非事件發(fā)生地的屬地政府牽頭，可能引發(fā)令出多頭和權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)象。三是信息協(xié)同機(jī)制，包括監(jiān)測(cè)預(yù)警和信息發(fā)布的及時(shí)性和準(zhǔn)確度、指揮協(xié)調(diào)的運(yùn)轉(zhuǎn)暢通等。如江蘇省在突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定，針對(duì)重特大跨區(qū)域突發(fā)事件，“事發(fā)地人民政府可以直接向可能受到危害的毗鄰或者相關(guān)地區(qū)的人民政府通報(bào)”，而部分省份則無(wú)相關(guān)規(guī)定。

3.2府際關(guān)系中的強(qiáng)制性和自主性博弈

我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理”的應(yīng)急管理體制，在省、市、縣三級(jí)均建立起黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。當(dāng)面臨重特大突發(fā)事件或跨區(qū)域突發(fā)公共事件，屬地政府往往不具備單獨(dú)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的全部知識(shí)和能力，需要向上級(jí)政府或鄰近的同級(jí)政府尋求支援，權(quán)變特性對(duì)基層政府的應(yīng)急管理能力和非常態(tài)化下的府際關(guān)系提出了挑戰(zhàn)。政府作為突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)的第一責(zé)任主體，需要理順多向度、交織性的府際關(guān)系，以制度優(yōu)勢(shì)提升應(yīng)急效能[23-24]。

縱向府際關(guān)系是指中央與地方政府間、上下級(jí)地方政府間的縱向關(guān)系，在應(yīng)急管理中主要面臨著3項(xiàng)挑戰(zhàn)。首先是問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)催生的信息扭曲和避責(zé)思維。以安全生產(chǎn)工作中實(shí)行的“一票否決”制度為例，其與政府年度工作考核、地方領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)晉升等掛鉤，使得事發(fā)地政府存在避責(zé)心態(tài)，催生不同程度的漏報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)和瞞報(bào)現(xiàn)象。其次是“上重下輕”與基層應(yīng)急管理能力短缺的矛盾。屬地管理原則下的責(zé)任下沉沒(méi)有匹配以相對(duì)應(yīng)的權(quán)能、政策和資源，應(yīng)急治理要素仍然集中在較高層級(jí)的政府，基層政府向上級(jí)政府報(bào)告、請(qǐng)求支援和等待指令均會(huì)引發(fā)不同程度的信息遲滯[25]。最后是“權(quán)力懸浮”引發(fā)的強(qiáng)制性協(xié)調(diào)沖突。當(dāng)屬地政府自身處置能力不足時(shí)，通常由上級(jí)政府及相應(yīng)部門指導(dǎo)開展應(yīng)對(duì)工作，要厘清屬地與上級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與指揮、行政與專業(yè)、救援與支援的關(guān)系[26]，避免國(guó)家層面應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)（中央工作組）和省、市、縣三級(jí)現(xiàn)場(chǎng)指揮部的指揮權(quán)歸屬不清，而導(dǎo)致變相增加應(yīng)急協(xié)同成本。

橫向府際關(guān)系是指同一層級(jí)不同政府間的橫向關(guān)系，相較于中央集權(quán)下的上下暢通和執(zhí)行有力，應(yīng)急管理權(quán)責(zé)的橫向配置和自主性協(xié)調(diào)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[27]。首先體現(xiàn)在管理層級(jí)虛置引發(fā)的責(zé)任主體不明。對(duì)于跨行政區(qū)域的突發(fā)公共事件，通常由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)政府負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)，不利于區(qū)分多個(gè)事發(fā)地的主次責(zé)任和現(xiàn)場(chǎng)指揮權(quán)的確立移交。其次是信息渠道龐雜無(wú)法滿足應(yīng)急情報(bào)的時(shí)效性需要。在應(yīng)急預(yù)案的信息報(bào)告和應(yīng)急響應(yīng)制度中，現(xiàn)行的信息渠道為“基層網(wǎng)格員/監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)—主管部門—屬地政府—上級(jí)政府—……—國(guó)務(wù)院”，有關(guān)主管部門還會(huì)按照專業(yè)化管理原則向上級(jí)主管部門同時(shí)報(bào)告，極易發(fā)生信息遲滯，延誤最佳救援時(shí)間。最后是同級(jí)政府間缺乏跨區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)制。隨著區(qū)域間安全環(huán)境趨于復(fù)雜，行政壁壘高企限制了同級(jí)政府間的應(yīng)急協(xié)作，情報(bào)信息未能實(shí)現(xiàn)互通共享，應(yīng)急物資亟待進(jìn)行優(yōu)化整合。在美國(guó)《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》（EMAC）和英國(guó)《地方政府互助協(xié)議指南》（LAMA）的有益借鑒下，上海、江蘇、浙江、安徽三省一市建立長(zhǎng)三角區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)制，力求通過(guò)危險(xiǎn)化學(xué)品道路運(yùn)輸聯(lián)合管控、防汛防臺(tái)抗旱合作、安全生產(chǎn)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、重特大關(guān)聯(lián)事故災(zāi)害信息共享、應(yīng)急物資和救援力量共用共享、應(yīng)急管理數(shù)字化協(xié)同等方式破解區(qū)域應(yīng)急協(xié)同能力不足困境[28]。

在傳統(tǒng)的跨區(qū)域突發(fā)公共事件信息報(bào)告和應(yīng)急處置流程中，屬地政府需要向上逐級(jí)報(bào)告事件信息，并依據(jù)上級(jí)政府的指導(dǎo)啟動(dòng)相應(yīng)級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)，如圖5所示。從信息上行（信息報(bào)告）方向出發(fā)，相鄰兩級(jí)政府間的信息報(bào)告時(shí)間通常不得超過(guò)1小時(shí)，逐級(jí)上報(bào)引發(fā)的信息遲滯限制了應(yīng)急處置的協(xié)同聯(lián)動(dòng);從信息下行（指揮協(xié)調(diào)）方向出發(fā)，指令同樣需要跨越多個(gè)層級(jí)政府，并面臨以條條為主導(dǎo)的專業(yè)化管理和以塊塊為主導(dǎo)的屬地化管理的沖突。從信息平行（同級(jí)政府協(xié)作）方向出發(fā)，涉及突發(fā)公共事件的多個(gè)事發(fā)地間缺乏常態(tài)化下的區(qū)域合作協(xié)議，更缺乏與戰(zhàn)時(shí)相適宜的聯(lián)合指揮、信息協(xié)同和應(yīng)急救援機(jī)制。需要構(gòu)建垂直體系下聯(lián)通多個(gè)層級(jí)的信息協(xié)作機(jī)制，進(jìn)而整合橫向體系中跨區(qū)域、跨行業(yè)的應(yīng)急信息和資源，打破常態(tài)化下的“僵化”機(jī)制，完善以風(fēng)險(xiǎn)防控為核心的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和實(shí)時(shí)信息交互體系。

3.3非政府主體的角色缺位和效能不足

在應(yīng)急信息協(xié)同中，多元主體均扮演著不可或缺的角色，在不同階段有著各自的目標(biāo)和任務(wù)[29]。隨著政府在應(yīng)急管理領(lǐng)域的責(zé)任收縮，更多嘗試運(yùn)用政策工具組織去間接調(diào)節(jié)社會(huì)和市場(chǎng)行為，合作制的靈活適應(yīng)和市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)日益凸顯，企事業(yè)單位、社會(huì)組織、媒體和公眾等非政府主體也愈發(fā)形式多樣地融入應(yīng)急管理體系中。然而，政府仍然掌握著應(yīng)急管理過(guò)程中的主要信息和資源，客觀上將其他主體推向治理網(wǎng)絡(luò)的邊緣位置，未能較好地形成應(yīng)急工作合力。

事業(yè)單位的管理結(jié)構(gòu)形式單一，所需經(jīng)費(fèi)多由公共財(cái)政支出，存在一定的依附性和組織定位悖論，在應(yīng)急管理中被視作政府職能的衍生[30]。社會(huì)力量包括社會(huì)團(tuán)體、慈善組織、行業(yè)協(xié)會(huì)和志愿者組織，參與應(yīng)急治理的邏輯起點(diǎn)是政府有限的公共服務(wù)能力，呈現(xiàn)出自愿性、公益性和自治性等典型特征[31]。信息不對(duì)稱加劇了政府與社會(huì)力量在應(yīng)急物資和人力配置方面的局部失衡和重復(fù)建設(shè)，同時(shí)缺乏對(duì)社會(huì)力量參與應(yīng)急治理主體地位的明確和保障。企業(yè)通過(guò)儲(chǔ)備應(yīng)急物資、研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)、推行保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)扰e措，為應(yīng)急治理提供物質(zhì)保障和專業(yè)服務(wù)，需要打擊囤積居奇等破壞市場(chǎng)秩序和社會(huì)治安的不當(dāng)行為，妥善平衡應(yīng)急情境下的利益傾向和競(jìng)合機(jī)制。媒體承擔(dān)向社會(huì)及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀發(fā)布突發(fā)事件信息的重要職責(zé)，需要加強(qiáng)對(duì)災(zāi)情信息和應(yīng)對(duì)措施的實(shí)時(shí)報(bào)道，消除不實(shí)信息對(duì)社會(huì)輿情造成的沖擊[32]。隨著人工智能等技術(shù)的普及，非政府主體得以更多參與到應(yīng)急管理事務(wù)中，如上海市藥監(jiān)局?jǐn)y手全市4 000余家零售藥店啟用發(fā)熱患者登記直報(bào)系統(tǒng)，對(duì)具有疑似癥狀且自行購(gòu)買退燒藥物的重點(diǎn)人群實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)管理;在上海市文明辦、上海市志愿者協(xié)會(huì)的號(hào)召下，近43萬(wàn)注冊(cè)志愿者參與到疫情防控志愿服務(wù)中。然而，應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，非政府主體參與應(yīng)急協(xié)同的定位和路徑有待明晰，要避免因制度性激勵(lì)保障政策缺失引發(fā)的內(nèi)生動(dòng)力和參與熱情消退，打破應(yīng)急協(xié)同片段化和碎片化困局，有效提升應(yīng)急管理效能。

4多主體應(yīng)急信息協(xié)同機(jī)制構(gòu)建研究

4.1總體架構(gòu)

縱觀我國(guó)現(xiàn)階段啟用的應(yīng)急信息管理平臺(tái)，大體分為三類：①災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，包括國(guó)家地理信息共享平臺(tái)、政府值守應(yīng)急信息系統(tǒng)、環(huán)境實(shí)時(shí)在線監(jiān)控系統(tǒng)、疫情監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和危險(xiǎn)化學(xué)品登記信息管理系統(tǒng)等;②應(yīng)急物資保障平臺(tái)，包括應(yīng)急資源保障信息服務(wù)系統(tǒng)、應(yīng)急資源管理公眾服務(wù)平臺(tái)、重點(diǎn)醫(yī)療物資保障調(diào)度平臺(tái)和社會(huì)應(yīng)急力量管理系統(tǒng)等;③應(yīng)急指揮調(diào)度平臺(tái)，包括國(guó)家應(yīng)急指揮平臺(tái)、應(yīng)急管理部指揮信息網(wǎng)、消防指揮調(diào)度網(wǎng)和地震行業(yè)骨干網(wǎng)等。傳統(tǒng)的“人防、物防、技防”無(wú)法做到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)警預(yù)測(cè)，在建設(shè)各類應(yīng)急信息管理平臺(tái)時(shí)，要綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)，針對(duì)災(zāi)害發(fā)生原因和演化途徑創(chuàng)新全量感知、監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)和智能響應(yīng)的方式方法[33]。

在設(shè)計(jì)應(yīng)急信息協(xié)同總體架構(gòu)時(shí)，要把握統(tǒng)籌、集約、開放、高效的原則，以需求為依據(jù)，以業(yè)務(wù)為引領(lǐng)，推動(dòng)涉及面寬、應(yīng)用廣泛、有關(guān)聯(lián)需求的各類應(yīng)急信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，建設(shè)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的信息支撐體系、高效協(xié)同的業(yè)務(wù)應(yīng)用體系、安全可靠的應(yīng)急保障體系和有影響力的社會(huì)輿論體系，如圖6所示。在常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)防控時(shí)，要對(duì)地理空間信息和應(yīng)急保障信息做到定時(shí)或?qū)崟r(shí)更新，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)和潛在隱患環(huán)節(jié)的全面排查。一旦發(fā)生災(zāi)害事故，事件狀態(tài)信息被第一時(shí)間匯總至應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，應(yīng)急信息管理系統(tǒng)依托預(yù)案庫(kù)、案例庫(kù)、專家?guī)旌拖嚓P(guān)法律法規(guī)等輔助信息生成若干符合當(dāng)前情境下的備選方案，供決策者做出決策。多主體應(yīng)急信息協(xié)同總體架構(gòu)的建設(shè)，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)、行為和業(yè)務(wù)層面的高度統(tǒng)一，推動(dòng)重大風(fēng)險(xiǎn)和隱患在線監(jiān)測(cè)、超前預(yù)警預(yù)報(bào)和災(zāi)害事故高效處置無(wú)縫銜接，從源頭上消除應(yīng)急管理中信息協(xié)同的掣肘因素。

4.2實(shí)施路徑與政策建議

4.2.1夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，打造應(yīng)急管理數(shù)字體征系統(tǒng)

對(duì)應(yīng)急管理中的多維、多源、多態(tài)數(shù)據(jù)明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，審慎研究數(shù)據(jù)開放的領(lǐng)域、類別和數(shù)量，組織編制應(yīng)急管理信息共享目錄，做好信息分類、數(shù)據(jù)接入、共享交換、存儲(chǔ)利用等方面的強(qiáng)制性約束，嚴(yán)把數(shù)據(jù)質(zhì)量管理關(guān)。要加強(qiáng)在多維查詢、即席分析、數(shù)據(jù)可視化等方面的數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、隱患排查、監(jiān)管執(zhí)法、物資調(diào)度、應(yīng)急預(yù)案方案等信息的分析研判提供決策支撐，提升應(yīng)急管理數(shù)據(jù)運(yùn)維能力，打造技術(shù)應(yīng)用深度融合、運(yùn)行態(tài)勢(shì)全面感知、風(fēng)險(xiǎn)隱患智能研判、應(yīng)急資源全面統(tǒng)籌、救援處置人機(jī)協(xié)同的數(shù)字體征系統(tǒng)，全面掌握城市運(yùn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)。

4.2.2堅(jiān)持屬地管理，切實(shí)提高基層應(yīng)急治理能力

把握資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市治理能力的差異，打破上級(jí)單位避責(zé)和下級(jí)單位“反向避責(zé)”的策略循環(huán)，推動(dòng)“責(zé)權(quán)利”相匹配，明確責(zé)任的下移所伴隨的權(quán)力與資源下放，讓信息要素在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)。以跨區(qū)域突發(fā)公共事件為例，嘗試減少臨時(shí)性虛置機(jī)構(gòu)的過(guò)度介入，以主要事發(fā)地、事件源頭區(qū)域或更多受事件影響的地區(qū)為主要應(yīng)對(duì)方，設(shè)立聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)周邊救援力量開展處置，避免不同層級(jí)指揮機(jī)構(gòu)間的令出多頭。伴隨著應(yīng)急指揮分散下移，組織形式也可以由傳統(tǒng)的集中式控制向更具有服務(wù)針對(duì)性和任務(wù)對(duì)接適宜性的分布式控制去迭代，賦予原本處于應(yīng)急管理體系較低層級(jí)或邊緣位置的單元更多彈性化的自主決策能力。

4.2.3強(qiáng)化信息導(dǎo)向，從博弈關(guān)系向協(xié)同聯(lián)動(dòng)轉(zhuǎn)型

在沖突環(huán)境中，應(yīng)急管理的主體—主體、主體—客體和客體—客體之間存在不同類型的博弈關(guān)系，各方容易受到利益驅(qū)使做出最符合自身利益的行為策略選擇。在“情境喚起—信息需求—信息采集—信息利用—信息交換與共享—信息評(píng)估”的信息鏈條中，分權(quán)式組織結(jié)構(gòu)和非制度化傳播途徑會(huì)帶來(lái)極大的信息不對(duì)稱，進(jìn)而引發(fā)多元主體在應(yīng)急協(xié)同策略行為中的周期性波動(dòng)。要深化“以共享為原則、不共享為例外”的共識(shí)，明確應(yīng)急信息資源建設(shè)的總體要求、工作目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在多階段多主體差異化的信息需求驅(qū)動(dòng)下，建立必要的信息反饋機(jī)制和表達(dá)機(jī)制，調(diào)節(jié)不同主體在理念、目標(biāo)、績(jī)效上的差異，通過(guò)相互增權(quán)最大限度發(fā)揮應(yīng)急管理信息化效能。

4.2.4推動(dòng)“智慧應(yīng)急”，為信息協(xié)同全周期賦能

智慧應(yīng)急是通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、虛擬現(xiàn)實(shí)等先進(jìn)信息技術(shù)與應(yīng)急管理工作實(shí)際深度融合的一項(xiàng)改革創(chuàng)新。依托應(yīng)急管理信息化發(fā)展的“1+5+N”的總體架構(gòu)，在信息化全覆蓋基礎(chǔ)上，要更加注重系統(tǒng)融合和智能升級(jí)，將存儲(chǔ)在多個(gè)分散的系統(tǒng)中的關(guān)鍵信息實(shí)現(xiàn)共用復(fù)用，通過(guò)感知、預(yù)警、分析、決策、調(diào)度構(gòu)建起全融合通信聯(lián)接、全轄域監(jiān)測(cè)感知、全鏈條數(shù)據(jù)管理的大安全、大應(yīng)急、大減災(zāi)體系，形成全國(guó)應(yīng)急管理“一張圖”，建立起面向突發(fā)公共事件的“一源多用”的智能化應(yīng)急管理信息系統(tǒng)。

5結(jié)語(yǔ)

隨著新時(shí)代公共安全形勢(shì)發(fā)生深刻變化，與之相適應(yīng)的應(yīng)急治理方略也應(yīng)有所調(diào)整。面臨突發(fā)公共事件所帶來(lái)的嚴(yán)峻考驗(yàn)，應(yīng)急管理信息化建設(shè)是破除“信息孤島”和“數(shù)據(jù)壁壘”的重要舉措。從應(yīng)急管理全生命周期出發(fā)，政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、家庭及公民等多元主體間的信息協(xié)同可以促進(jìn)應(yīng)急治理效能得到顯著提升，而各個(gè)主體在理念目標(biāo)、任務(wù)功能、組織間關(guān)系和技術(shù)應(yīng)用層面的差異化表現(xiàn)則是制約應(yīng)急信息協(xié)同的關(guān)鍵因素。

全面提升應(yīng)急管理能力和水平，重在夯實(shí)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮信息在多元主體博弈、合作與沖突中的牽引作用，依托現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)化整合傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程和工作模式，推動(dòng)被動(dòng)應(yīng)對(duì)的應(yīng)急管理向積極主動(dòng)的應(yīng)急“智”理轉(zhuǎn)型升級(jí)。要結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，堅(jiān)持集約化、扁平化、立體化、智能化等原則，把增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)貫穿應(yīng)急管理的全過(guò)程，建設(shè)適用于不同突發(fā)公共事件情景且集風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急指揮保障、智能決策支持和社會(huì)輿情引導(dǎo)等功能為一體的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)，為構(gòu)建與大國(guó)應(yīng)急管理能力相適應(yīng)的現(xiàn)代應(yīng)急管理體系提供有力支撐。

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