地方政府專項債券資金使用與管理分析及政策建議

江西省財政廳債務(wù)管理處課題組

摘要：新預(yù)算法頒布實施后，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉借債務(wù)的唯一合法途徑。近年來，江西省財政部門通過擴大地方政府專項債券發(fā)行規(guī)模，有效拉動了地方經(jīng)濟，促進了投資增長。本文結(jié)合地方專項債券管理工作調(diào)研，分析了專項債券資金使用管理中有待完善之處，并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：專項債券 績效管理 配套融資 穿透式監(jiān)管

2015年新預(yù)算法頒布實施以來，地方政府債券市場快速步入法治化、規(guī)范化發(fā)展軌道，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉借債務(wù)的唯一合法途徑。從近年來的政策成效看，通過擴大地方政府專項債券（以下簡稱“專項債券”）發(fā)行規(guī)模，有效拉動了地方經(jīng)濟，促進了投資增長，為地方經(jīng)濟發(fā)展提質(zhì)增效提供了“真金白銀”。本文以江西省近年來專項債券發(fā)行工作為例，結(jié)合專項債券管理工作相關(guān)調(diào)研，就如何進一步優(yōu)化專項債券資金使用與管理、有效發(fā)揮專項債券對于穩(wěn)增長的作用進行探討。

專項債券發(fā)行及資金使用總體情況

（一）專項債券發(fā)行情況分析

1.發(fā)行規(guī)模逐年增加

近年來，江西省各級財政部門按照黨中央和江西省委、省政府的決策部署，“開大前門，嚴堵后門”，聚焦經(jīng)濟社會發(fā)展重點領(lǐng)域、重大項目，按照市場化原則，做好專項債券發(fā)行工作。2015—2021年，新增專項債券發(fā)行額分別為36億元、150億元、347億元、437億元、669億元、1521億元、1425億元，為促投資、擴內(nèi)需、補短板發(fā)揮了積極作用。

2.投資領(lǐng)域不斷擴大

2018年以前，江西省專項債券項目主要以土地儲備、棚戶區(qū)改造、收費公路為主。從2019年開始，專項債券支持的領(lǐng)域逐步擴大，除傳統(tǒng)領(lǐng)域外，還創(chuàng)新發(fā)行了高標準農(nóng)田建設(shè)等十只項目收益與融資自求平衡專項債券共計96.49億元。其中鄉(xiāng)村振興（高標準農(nóng)田建設(shè)）專項債券及贛江新區(qū)綠色市政專項債券均為全國首單，特別是贛江新區(qū)綠色市政專項債券還在全國獨創(chuàng)實行分期本金償還法。

3.債券結(jié)構(gòu)日趨合理

2018年以前，地方政府債券發(fā)行期限以3年、5年、7年、10年期為主;從2019年開始，按照項目運行周期、還本付息峰谷、投資人意愿、債券市場偏好，開始嘗試發(fā)行15年、20年、30年的長期限債券;2020年，發(fā)行15年及以上期限專項債券868.78億元;2021年，發(fā)行15年及以上期限專項債券964.69億元。債券期限結(jié)構(gòu)適當拉長，與項目周期更加匹配，有效平滑了債券存續(xù)期壓力，為長期限公益性項目建設(shè)提供了穩(wěn)定的融資來源，更好滿足了投資者多樣化的期限需求。

（二）專項債券績效管理情況分析

1.補齊短板弱項

專項債券主要聚焦江西省委、省政府確定的重點領(lǐng)域、重大項目，全力支持長江經(jīng)濟帶發(fā)展、贛南等原中央蘇區(qū)脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、棚戶區(qū)改造等重大戰(zhàn)略，以及城市品質(zhì)提升、交通基礎(chǔ)設(shè)施等重大項目建設(shè)，補齊了一批民生短板弱項，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展。

2.緩釋債務(wù)風(fēng)險

專項債券規(guī)模的逐年增加和規(guī)范使用，開大了政府合法舉債“前門”，不僅有效抑制了地方違法違規(guī)融資舉債的沖動，同時避免了可能出現(xiàn)的資金鏈斷裂風(fēng)險。

3.節(jié)省融資成本

在融資成本方面，與銀行貸款等其他融資方式的成本相比，專項債券的優(yōu)勢十分明顯。近年來，江西省專項債券平均利率水平逐年下降，2018—2020年分別為4%、3.37%、3.35%，顯著節(jié)約了利息支出，降低了建設(shè)成本。

4.減輕財政壓力

在財政收支矛盾增加、經(jīng)濟下行壓力增加的背景下，新增專項債券規(guī)模的擴大，有效減輕了財政壓力，使政府部門可以騰出更多財力用于“六穩(wěn)”“六?！敝С?。

5.拉動有效投資

新增專項債券是穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板的重要舉措。近年來，專項債券對投資的貢獻不斷增加，例如2021年江西省新增專項債券1475 億元，撬動有效投資4052億元。

專項債券使用及管理中存在的主要問題

專項債券作為一種重要的積極財政政策創(chuàng)新工具，在擴大、支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展和逆周期調(diào)節(jié)方面發(fā)揮了重要作用，但同時也存在個別項目資金使用進度緩慢、對經(jīng)濟拉動作用不明顯、項目單位運營績效差、沒有取得預(yù)期的專項收入及土地出讓進度不及預(yù)期等問題。

（一）項目準備不成熟

個別項目為了獲得債券資金支持，過分強調(diào)容缺審批，加之項目申報時限過于倉促，使部分不急需建設(shè)或者不具備開工條件的項目倉促入庫，由此出現(xiàn)債券發(fā)行后因項目無法按期開工建設(shè)導(dǎo)致支出進度緩慢。

（二）規(guī)劃設(shè)計調(diào)整頻繁

項目規(guī)劃設(shè)計過程的隨意性、項目建設(shè)缺乏科學(xué)論證、對環(huán)境保護和耕地紅線等政策考量不足，導(dǎo)致項目延期或無法開工建設(shè)，債券資金出現(xiàn)“趴賬”閑置，需要對債券項目進行調(diào)整。同時，調(diào)整新增專項債券用途也面臨審批程序和市場信息披露等問題。

（三）計量支付程序復(fù)雜

由專項債券資金提供支持的政府建設(shè)項目受到前期手續(xù)復(fù)雜、后期支付繁瑣等因素影響，存在支出緩慢情況。其中，項目開工前論證程序多（包括可行性論證，以及環(huán)保、用地、規(guī)劃、招標、開工等手續(xù)論證），過程較為復(fù)雜。在工程施工過程中，工程款的支付又分為預(yù)付款、進度款和竣工決算款，支付流程非常嚴格。一般不會支付預(yù)付款。后續(xù)款項并不是根據(jù)工程進度足額支付，而是按照進度款的60%～70%支付?？⒐Q算款在一般情況下是在工程竣工驗收后六個月左右陸續(xù)支付，有些周期長的甚至在一年以上支付。這也導(dǎo)致工程款無法按期支付，從而使專項債券投向的政府建設(shè)項目支出進度嚴重滯后。

（四）配套融資未形成規(guī)?；?/p>

2019年政策層面允許各地實施專項債券項目配套融資政策，但在執(zhí)行中要求嚴格，適用的項目不多。主要原因是各級政府及項目單位前期策劃質(zhì)量不高，沒有按照政策規(guī)定進行周密部署和提前規(guī)劃。有些項目仍停留在滿足最基本的項目收益覆蓋成本1.2倍的要求上，未能針對各項目的實際情況做好投融資策劃，最后出現(xiàn)債券資金雖已到位但用不完，或者因債券額度不足就沒錢用的情況。目前配套融資并未完全發(fā)揮政策賦予的作用，專項債券項目主要建設(shè)資金渠道仍需要通過續(xù)發(fā)行債券解決。DFFEC006-222D-49FC-9439-6212948A933E

（五）資本金紅利難以運用

政策層面允許以省為單位在專項債券25%的額度范圍內(nèi)運用其作為項目資本金，這是重大政策利好，但從實施情況來看，此項政策的作用仍有待進一步發(fā)揮。究其原因，主要有三點：一是政策紅利出臺后，有些在建項目存在謀劃時間不充分的情況;二是由于行業(yè)間信息不對稱，業(yè)主單位、審計部門和財政部門有時存在信息交互不暢的情況;三是不同年度的政策可能出現(xiàn)變化，需要結(jié)合當年實際情況進行調(diào)整。從提出可以運用專項債券作為資本金及進行項目配套融資，到進一步擴大專項債券作為資本金的領(lǐng)域及額度，各地消化政策、再運用政策會有一個過程，也需要結(jié)合新政策對項目實施計劃進行調(diào)整。

（六）專項收入實現(xiàn)程度存疑

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，項目單位在發(fā)行債券時通常對項目可實現(xiàn)的專項收入進行較樂觀的估計。但在項目實施過程中（特別是提到績效考核時）則逐漸謹慎，尤其當同類型的項目在同一地區(qū)密集發(fā)行時，比如標準廠房項目，當?shù)馗鲝S房之間就容易形成一定的競爭關(guān)系，進而可能影響區(qū)域的租金水平。

優(yōu)化專項債券資金使用及管理的建議

（一）項目規(guī)劃應(yīng)注重實現(xiàn)項目收益的可行性

專項債券是為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定在一定期限內(nèi)以公益性項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。因此，在進行專項債券項目前期策劃時，應(yīng)充分考量區(qū)域整體情況，盡量避免出現(xiàn)同類項目扎堆申請專項債券資金，促進項目結(jié)構(gòu)健康、良性發(fā)展。同時不僅要考慮項目融資需求，更要論證實現(xiàn)項目收益的可行性，合理估算實現(xiàn)項目收益所需要的成本以及周邊配套資金，比如某些項目交通不便、配套設(shè)施不完善，就很難實現(xiàn)專項收入，這些都需要在項目收益報告中體現(xiàn)出來。考慮到目前很多專項債券項目本身沒有什么收入，主要還是依靠土地出讓收入，因此必須進一步拓寬專項債券項目收益來源，待條件成熟時，可考慮把非稅收入中專門用于特定公益性事業(yè)發(fā)展的收入依法歸入政府性基金預(yù)算管理。提升項目對周邊土地資源開發(fā)的帶動作用，并結(jié)合本區(qū)域“十四五”規(guī)劃，從產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展的角度增強項目專項收入的可實現(xiàn)性。從源頭上增強項目經(jīng)營性收益的確定性，提升項目單位的運營能力，切實提高專項債券的未來償付能力。

（二）建立常態(tài)化債券項目申報審核機制

進一步完善項目申報的協(xié)調(diào)機制，由財政部門會同發(fā)改等部門形成對項目申報、審核及入庫工作的常態(tài)化、制度化管理。按照“資金跟著項目走”原則，建立省市縣（區(qū)）級三級聯(lián)動審核機制，委托第三方咨詢專家對部門申報的項目嚴格按照專項債券發(fā)行條件進行評審，并按照評審結(jié)果定期梳理、完善、更新債券需求項目，搭建動態(tài)發(fā)行項目庫，從而達到債券項目“即用即發(fā)”的效果。同時，對上報項目數(shù)量及審核通過率進行雙重考核，并對各地設(shè)置獎懲措施，從而提高發(fā)行儲備項目效率及質(zhì)量。

（三）強化對地方債券資金使用的監(jiān)控

壓實項目主管部門責(zé)任，建立存續(xù)期債券項目跟蹤管理制度，對專項債券資金借、用、還進行全過程監(jiān)控，及時向市場披露：一是定期通報專項債券資金穿透式使用情況;二是對專項債券項目對應(yīng)建設(shè)進度、運營情況進行定期檢查，形成倒查責(zé)任人制度;三是制定專項債券項目收益償還機制，通過有效途徑監(jiān)控并打通專項收入還款路徑，明確資金監(jiān)控管理要求;四是定期核實專項債券項目收益及對應(yīng)形成的資產(chǎn)情況，并及時進行信息披露。

（四）優(yōu)化專項債券項目配套融資的條件

鑒于專項債券項目為政府著力重點投資打造具有強公益屬性的項目，在規(guī)劃初期即引入金融機構(gòu)探索優(yōu)化配套融資條件設(shè)置，從而使專項債券資金帶動作用和金融機構(gòu)市場化融資優(yōu)勢得到最大程度發(fā)揮。凡通過市場化方式進行的配套融資服務(wù)，在不增加地方政府隱性債務(wù)的情況下，可以由地方政府聯(lián)合金融機構(gòu)對有關(guān)企業(yè)法人項目單位開展前期協(xié)商，并進行配套融資。

（五）科學(xué)設(shè)置項目績效指標

新時期對債券管理的要求，已經(jīng)逐漸從債券發(fā)行向債券資金使用監(jiān)管和債券還本付息風(fēng)險管理這兩方面轉(zhuǎn)移。按照政府債務(wù)預(yù)算績效管理必須“全方位、全覆蓋、全過程”的要求，做到以下幾點。一是科學(xué)設(shè)置績效管理目標，圍繞專項債券項目融資與收益平衡的重點，貫穿債券資金“借、用、管、還”全流程，突出項目申報、資金管理、成本控制、經(jīng)濟效益、產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量等重點指標。二是探索推進績效管理信息化系統(tǒng)建設(shè)，逐步完善互聯(lián)互通的“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，實現(xiàn)對債務(wù)資金與債券項目的全生命周期數(shù)字化管理，為績效考核提供必要支撐。三是突出績效成果的運用。壓實項目單位責(zé)任，將績效評價與限額分配掛鉤，推動項目主管部門和項目單位更加注重績效管理，更好發(fā)揮在推動形成有效投資中的積極作用。

（六）統(tǒng)一專項債券資金使用穿透式監(jiān)管辦法

由于政策層面允許自主發(fā)行專項債券的時間不長，許多法律、法規(guī)、制度還有待完善，例如對專項債券資金的具體使用范圍、形成的資產(chǎn)如何管理等還沒有統(tǒng)一規(guī)定。為保證債券資金使用安全，建議出臺統(tǒng)一的專項債券資金使用管理辦法，對項目單位專項債券承接銀行、開戶要求、使用范圍、監(jiān)督管理、績效評價等方面作出明確規(guī)定。推進專項債券項目分賬管理。出臺專項債券項目分賬核算管理辦法，要求項目單位對專項債券業(yè)務(wù)設(shè)置專用的資金賬戶和會計賬簿，對專項債券業(yè)務(wù)涉及的資金和會計賬簿進行單獨管理、單獨核算、單獨編制財務(wù)報表，確保專項債券資金進出路徑清晰與合規(guī)使用，確保專項債券還本付息資金準確歸集、及時支付。DFFEC006-222D-49FC-9439-6212948A933E