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    基層痕跡管理異化的弊癥、成因與矯治

    2022-06-26 10:45:59羅展鴻
    關(guān)鍵詞:矯治基層治理

    〔摘要〕 在實(shí)踐中,痕跡管理一旦過分強(qiáng)調(diào)留痕而不重實(shí)績,就必然會(huì)異化為“痕跡主義”?;鶎雍圹E管理異化通常表現(xiàn)出本末倒置、官僚做派、苛求本本、虛假充數(shù)等弊癥?;鶎庸ぷ髦械墓髁x傾向、層層加壓式管理、“唯痕化”考核方式、種類繁多的督查檢查等因素是導(dǎo)致基層痕跡管理異化的現(xiàn)實(shí)成因。要想有效矯治痕跡管理異化弊癥,亟需堅(jiān)持以“實(shí)績論英雄”的工作導(dǎo)向,切實(shí)為基層留痕降壓減負(fù),設(shè)置系統(tǒng)科學(xué)的督查考核體系。

    〔關(guān)鍵詞〕 基層治理;痕跡管理;“痕跡主義”;矯治

    〔中圖分類號(hào)〕C933 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203(2022)03-0067-04

    近年來,為了提升治理效能和強(qiáng)化對(duì)下級(jí)的監(jiān)管考核,政府不斷創(chuàng)新治理手段,在基層治理中大力推行痕跡管理。痕跡管理就是借助文字、表格、圖片、音頻、視頻等材料對(duì)一切工作進(jìn)展、落實(shí)情況進(jìn)行記錄、留存,從而為日后考核、查證提供必要依據(jù)的一種治理方式。痕跡管理作為過程管理手段運(yùn)用于基層治理中,在壓實(shí)工作責(zé)任、推動(dòng)工作進(jìn)度等方面發(fā)揮了積極作用。但在實(shí)踐中,部分基層單位、黨員干部為追求留痕刻意放大材料效用、忽略實(shí)績的做法,使得痕跡管理異化為走形式的“痕跡主義”,從而不僅嚴(yán)重影響了工作的實(shí)際效果、耗時(shí)耗力,也對(duì)黨和政府的形象造成了負(fù)面影響。因此,深入剖析痕跡管理異化的弊癥、成因,并探尋其矯治良方,有助于為推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供理論思考和現(xiàn)實(shí)鏡鑒。

    一、基層痕跡管理異化的弊癥

    (一)本末倒置,唯形不唯實(shí)

    基層的工作千頭萬緒、瑣細(xì)繁雜。上級(jí)的各種政策、指示等最終需要基層去落實(shí)。政令落實(shí)得如何,執(zhí)行的效果怎樣,直接拷問著基層干部的實(shí)干精神。痕跡管理的本意在于細(xì)化責(zé)任、突出落實(shí)。但痕跡管理一旦異化,就會(huì)走樣變形,非但不能有效解決基層責(zé)任問題,反而會(huì)演變成新的形式主義,進(jìn)而背離群眾利益、敗壞工作作風(fēng)、污染政治文化。如在某基層單位,幾名工作人員為達(dá)到上級(jí)部門的痕跡管理要求,大部分工作時(shí)間都用于撰寫、匯總、整理各種材料,承受著高負(fù)荷的工作壓力和巨大的心理壓力〔1〕。這種重“寫的”輕“做的”、重“紙面”輕“實(shí)際”、重“材料”輕“實(shí)績”的異化的痕跡管理,除了迎合上級(jí)檢查以及給基層帶來嚴(yán)重困擾之外,沒有任何實(shí)際意義可言。而且長此以往,基層工作中的實(shí)干精神將會(huì)被形式主義所取代,造成工作上主次不分、本末倒置。

    (二)官僚做派,唯上不唯下

    官僚主義這一官場(chǎng)頑疾歷來為干部、群眾所厭惡,其表現(xiàn)形形色色,但就其本質(zhì)特征來說,則是脫離群眾、脫離實(shí)際?;鶎雍圹E管理倘若異化,那么上級(jí)到基層檢查就會(huì)僅以痕跡材料論英雄,忽視實(shí)績?cè)u(píng)判,而基層就會(huì)為得到上級(jí)的肯定和表揚(yáng),刻意求痕和留痕,從而形成自上而下都緊盯痕跡材料,遺忘了為人民謀幸福的初心,這其實(shí)也就是官僚主義的新變種。而這種新形式的官僚主義之所以大有市場(chǎng),就在于各級(jí)“檢查考核名目繁多、頻率過高、多頭重復(fù)”〔2〕。在面對(duì)這些檢查考核時(shí),一些基層干部為了在上級(jí)面前充分展示自己的工作政績,就將大量時(shí)間和精力用在保留工作痕跡上,如把材料做得整整齊齊、漂亮完美,卻沒有全身心地投入到幫群眾解決實(shí)際難題上。這種“上眼皮腫”的唯上主義,與實(shí)際格格不入,與群眾期盼相去甚遠(yuǎn),違背了我們黨的實(shí)事求是原則,敗壞了黨風(fēng)政風(fēng)。

    (三)苛求本本,唯跡不唯績

    在基層工作中,倘若痕跡管理中有了教條主義,就會(huì)出現(xiàn)“唯痕跡”“唯本本”至上的現(xiàn)象,即一切工作都圍繞痕跡來展開。無論是涉及檢查、考評(píng)等基層治理績效工作,還是關(guān)系到基層干部獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、晉升提拔工作,都依靠痕跡材料來判定。在此過程中,不可避免地會(huì)給基層干部造成一種錯(cuò)誤認(rèn)知,即只要將材料準(zhǔn)備得完美無缺,檢查考評(píng)就可以順利過關(guān)。而至于實(shí)績?nèi)绾巍⑷罕姖M意不滿意則退居次要地位。不少基層人員對(duì)此心生不滿也無可奈何〔3〕。因此,基層一切工作如果都追求本本的教條式痕跡管理,極易催生出“唯痕跡不唯實(shí)績”的扭曲績效觀,如不及時(shí)加以矯治,不但會(huì)引發(fā)基層干部的職業(yè)倦態(tài)和無力感,而且會(huì)導(dǎo)致虛浮不實(shí)之風(fēng)的蔓延。

    (四)虛假充數(shù),唯痕不唯真

    痕跡管理的初衷是以“跡”證“績”、以“跡”促“績”,即合理利用痕跡來促進(jìn)工作規(guī)范的完成和工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。痕跡管理的靶向功能,能夠把工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)和步驟都簡化為可視化的痕跡,不僅有利于量化工作信息以進(jìn)行績效考核,而且有助于上級(jí)對(duì)基層工作實(shí)際情況的了解和管控,更能減少基層治理中的工作扯皮、相互推諉和隨意化等問題。但在實(shí)踐中,一些地方把痕跡管理手段當(dāng)作目標(biāo),以“痕”顯績、以“跡”論功,導(dǎo)致部分基層干部求“跡”心切,沒有把心思完全投入到工作質(zhì)量和真實(shí)業(yè)績上面,更有甚者想方設(shè)法制造虛痕、假痕來應(yīng)對(duì)。如某地組織部曾要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在短時(shí)間內(nèi)上報(bào)黨員入黨檔案留存情況。由于時(shí)間緊、任務(wù)急,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員只能趕緊給各村打電話詢問情況,然后通過估算數(shù)據(jù),緊急“造”出材料以應(yīng)付上報(bào)〔4〕。這種“虛功實(shí)做”“假功真做”、以虛假充數(shù)的現(xiàn)象,正是痕跡管理異化為唯痕不唯真的“痕跡主義”所致。這種刻意追求“痕跡”、嚴(yán)重違背實(shí)事求是原則的走樣痕跡管理,實(shí)質(zhì)上是新變種的形式主義,必須及時(shí)予以根除。

    二、基層痕跡管理異化的現(xiàn)實(shí)成因

    (一)功利主義傾向

    事事求痕、處處留痕,為留痕而留痕的異化痕跡管理,雖然發(fā)生在基層,但根源在于有的部門對(duì)中央精神理解不透、機(jī)械執(zhí)行,其直接誘因是急功近利、利我優(yōu)先的功利主義傾向。功利主義傾向是痕跡管理異化的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。在基層工作中,一些熱衷于留痕、唯痕的干部,往往在工作中堅(jiān)持以“利我”為中心,將“為了誰、依靠誰、我是誰”的初心拋之腦后,成為了精致的利己主義者。功利主義傾向通常使得基層痕跡管理走樣變形,主要表現(xiàn)為以下幾種形式:一是表演性留痕,即為了應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查、考評(píng)等工作,以形式要素代替工作內(nèi)容,把無形的工作細(xì)化為各種可視化材料,刻意追求時(shí)時(shí)、處處、事事的留痕。二是求勝性留痕,即為了追求工作上出彩,爭(zhēng)取上級(jí)的重視和認(rèn)可,在留痕跡、造材料上可謂用心良苦,如材料數(shù)量堆積如山,材料內(nèi)容環(huán)環(huán)相扣,材料形式華麗精美等。三是自保性留痕,即為了規(guī)避上級(jí)檢查或考核時(shí)沒做好、不過關(guān)、被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn),一門心思留痕甚至不惜造痕,設(shè)法蒙混過關(guān)以求自保。總之,功利主義傾向?qū)е潞圹E管理異化為“求痕主義”“唯痕主義”等,不但損害了基層政府形象和公信力,還嚴(yán)重挫傷了基層干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

    (二)層層加壓式管理

    近些年來,隨著我國行政管理體制改革的不斷深化,基層工作問責(zé)的形式也越來越多,如一票否決、黨政同責(zé)、“一把手”主責(zé)等,這使得一些基層干部壓力倍增,唯恐擔(dān)責(zé)、不敢作為的心態(tài)愈益明顯。部分上級(jí)政府及其職能部門又通過各種責(zé)任書,把原本應(yīng)由自己承擔(dān)的責(zé)任下放壓實(shí)給基層,于是“層層責(zé)任書”就變成了上級(jí)部門的“免責(zé)單”,基層則成為責(zé)任不可再向下傳遞的“最終責(zé)任承擔(dān)者”〔5〕。在責(zé)任推卸不了、任務(wù)壓力異常繁重、人力財(cái)力資源有限的條件下,“痕跡主義”就成為相當(dāng)一部分基層領(lǐng)導(dǎo)的護(hù)身符,因?yàn)橹挥型ㄟ^留痕、“留跡”甚至制造虛痕、假痕,在紙面上呈現(xiàn)出工作已完成,才有可能免于被上級(jí)追責(zé)。總之,在“上面千條線,下面一根針”這種治理形態(tài)下,基層承受來自上級(jí)傳遞的層級(jí)壓力和責(zé)任越大,痕跡管理異化為“痕跡主義”的現(xiàn)象就會(huì)越突出。

    (三)“唯痕化”考核方式

    在基層工作中,推行痕跡管理的目的在于規(guī)范其工作方式和方法,便于上級(jí)實(shí)時(shí)掌握其工作動(dòng)態(tài)。但為何在實(shí)踐過程中發(fā)生異化了呢?一個(gè)非常重要的原因就是放大了痕跡的考核效用,即沒有將痕跡管理作為考核的輔助手段,而是將其上升為評(píng)判干部工作好壞的主要考核方式。而這種過分夸大痕跡效用的“唯痕化”考核,使上級(jí)部門在考核基層工作時(shí)尤其注重“數(shù)據(jù)全不全”“材料美不美”,進(jìn)而將材料的精美、翔實(shí)與否作為直接評(píng)判干部工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)。不合理、不完善的“唯痕化”考核方式,勢(shì)必導(dǎo)致以痕跡論英雄、憑臺(tái)賬判優(yōu)劣,而不看“實(shí)效”好不好、“真績”有沒有,使得中央的規(guī)定在實(shí)踐中走形變樣。

    (四)種類繁多的督查檢查

    基層痕跡管理有利于上級(jí)對(duì)基層工作的實(shí)時(shí)督查,從而保障上級(jí)政策、任務(wù)等在基層的落實(shí)落地。這一管理方式如果在基層治理中運(yùn)用得合理得當(dāng),不但能起到規(guī)范基層工作方式、推動(dòng)基層工作進(jìn)度的作用,而且能大大提升基層工作效率。但倘若要求基層事事、時(shí)時(shí)、處處留痕且隨叫隨應(yīng),則容易在基層干部中產(chǎn)生上級(jí)對(duì)其工作不信任的心理。在現(xiàn)實(shí)中,為了實(shí)現(xiàn)預(yù)定工作目標(biāo),一些上級(jí)部門沒有考慮到對(duì)基層具體工作方向的引導(dǎo)和給下級(jí)所必要的自主決策空間,反而是采取行政命令等方式給下級(jí)施壓。而一些基層單位為了應(yīng)對(duì)上級(jí)部門種類繁多的檢查或考評(píng),既想傾心竭力抓實(shí)干創(chuàng)實(shí)績,又受條件、精力等限制常常心有余而力不足,便將功夫下在立文案、統(tǒng)數(shù)據(jù)、整圖表等表面工作,有的甚至在業(yè)績上注水弄虛作假,久而久之導(dǎo)致痕跡管理異化現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

    三、基層痕跡管理異化的矯治方略

    (一)堅(jiān)持以“實(shí)績論英雄”的工作導(dǎo)向

    基層工作無小事,其直接關(guān)涉群眾的切實(shí)利益和黨的路線方針政策的有效貫徹落實(shí),因此不管是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部還是廣大基層干部,都要用大局和長遠(yuǎn)的眼光看待政績,堅(jiān)持“以人民為中心”“以實(shí)績論英雄”的基層工作導(dǎo)向,沉下身子、靜下心來圍繞解決基層現(xiàn)實(shí)問題開展工作,多謀對(duì)群眾有利之事。為此,一方面,上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要發(fā)揮好示范效應(yīng),堅(jiān)持以身作則、以上率下。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要放下架子深入基層一線開展專題調(diào)研、明查暗訪,以真正摸清和掌握基層干部工作的真實(shí)情況和實(shí)際問題,從而將“實(shí)績”“真績”作為評(píng)判基層工作好壞的標(biāo)準(zhǔn),而不是只憑文案、圖表、影像等可視化留痕材料去甄別基層工作的優(yōu)劣。唯有如此,才能真正防范基層工作中的虛痕、假痕等現(xiàn)象。另一方面,基層干部要真正回歸基層,做到“不唯上”“不唯痕”,“只唯實(shí)”“只唯真”。這就需要基層干部下定決心從做文案、造材料、秀文筆的“痕跡主義”中脫離出來,切實(shí)將自己的時(shí)間和精力用到真抓實(shí)干上去,真正傾全力為群眾辦實(shí)事、解難事,從而最終以“實(shí)績”贏取群眾口碑、接受上級(jí)檢閱。

    (二)切實(shí)為基層留痕降壓減負(fù)

    工作留痕作為一種監(jiān)督管理措施,能夠在一定程度上倒逼和鞭策干部積極行動(dòng)、盡職盡責(zé)。因此,科學(xué)適度的留痕是檢查工作過程真?zhèn)?、治理干部懶政、提高工作質(zhì)量的有效途徑。但是,基層受“人少事多”現(xiàn)實(shí)狀況和客觀條件的掣肘,“5+2”“白加黑”“晴加雨”已是其工作常態(tài),如果硬要時(shí)時(shí)、事事、處處留痕,為留痕而留痕,必然會(huì)使痕跡管理異化成歪風(fēng)邪氣,滋生形式主義和官僚主義,給基層徒增壓力與負(fù)擔(dān)。為此,上級(jí)部門要讓“痕跡管理”回歸本真,在基層治理中體現(xiàn)出其人文關(guān)懷和為民情懷,做留痕“減法”,興實(shí)績“加法”,這樣做不僅可以減輕基層的工作負(fù)擔(dān)和壓力,而且可以剎住基層 “只唯上”“只唯痕”“不唯實(shí)”的不良風(fēng)氣。

    (三)設(shè)置系統(tǒng)科學(xué)的督查考核體系

    實(shí)踐中,要使基層痕跡管理不跑偏、不變形,設(shè)置系統(tǒng)科學(xué)、務(wù)實(shí)多樣的督查考核體系尤為重要。為此,一是要將明察和暗訪有機(jī)結(jié)合,務(wù)求“實(shí)績”。上級(jí)的督查考核過于頻繁不僅加重基層負(fù)擔(dān),迫使基層干部為應(yīng)對(duì)考核而“唯痕”為上、全心“造痕”,而且不全、不真實(shí)的痕跡信息也難以達(dá)到應(yīng)有的考核效果。因此,可采取不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報(bào)、不用陪同、直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)等方式,這樣既可以減輕基層負(fù)擔(dān),也可以在第一時(shí)間了解到基層干部的實(shí)績、基層工作進(jìn)展的情況以及人民群眾的訴求,從而依據(jù)更真實(shí)、準(zhǔn)確的信息作出決策。二是要做到“考人”和“查痕”雙管齊下,務(wù)求“心績”。要強(qiáng)化對(duì)“人”的考核,即考察基層干部在服務(wù)群眾、真抓實(shí)干上是否“上心”“沉心”“傾心”,到底干了哪些實(shí)實(shí)在在的工作,解決了哪些現(xiàn)實(shí)難題,在群眾中口碑如何;要進(jìn)行適度的“查痕”,即把痕跡考核不僅作為考核基層干部工作過程的監(jiān)督,也作為考核其工作成效的監(jiān)督。三是要將“內(nèi)考核”和“外評(píng)議”緊密結(jié)合,務(wù)求“真績”。一般而言,行政督查考核總是在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行,而且是一級(jí)一級(jí)往下的考核,其透明度不高,容易使下級(jí)“只唯上”,即只管上級(jí)感受,不顧群眾訴求,有時(shí)甚至為了獲得上級(jí)肯定和認(rèn)可而不惜弄虛作假。因此,督查考核基層工作,除了要加強(qiáng)“內(nèi)考核”之外,還應(yīng)擴(kuò)展“外評(píng)議”,從而讓群眾參與到考核之中,促使基層干部“向下看”,及時(shí)回應(yīng)群眾期盼和訴求,克服工作中虛假充數(shù)的“痕跡主義”〔6〕。

    (四)為基層干部擔(dān)當(dāng)作為保駕護(hù)航

    正如前文所述,基層痕跡管理異化雖然源于一切以痕跡為中心,監(jiān)管、考核、績效觀等方面存在的問題,但上級(jí)部門與基層單位之間信任感的缺失也不容忽視。就上級(jí)部門來講,為了督促基層單位完成預(yù)定工作目標(biāo),使績效考核內(nèi)容更加具像且有章可尋,采用了痕跡管理這一工作方式;就基層單位來講,因?yàn)閾?dān)心自己干的工作、付出的努力被上級(jí)忽視,而使出渾身解數(shù)留痕。因此,要切實(shí)改變上下級(jí)之間的“唯痕論”認(rèn)知,就必須為基層干部擔(dān)當(dāng)作為保駕護(hù)航。為此,一方面,上級(jí)部門要對(duì)基層單位給予充分信任,支持基層干部為群眾辦實(shí)事、解難事,包容基層干部在工作中出現(xiàn)的無意過失和探索性失誤,大膽任用勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)、真抓實(shí)干的基層干部,而不要過分依賴“痕跡”標(biāo)準(zhǔn)簡單地向基層壓責(zé)任,以留痕多寡好壞評(píng)判基層干部工作的優(yōu)劣;另一方面,基層干部要充分相信上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部考察評(píng)判干部工作的公平公正性,堅(jiān)信自己努力工作留下的“實(shí)痕”、干出的“實(shí)績”一定會(huì)被上級(jí)了解和重視,也最終會(huì)具體化為豐碩的成果。

    〔參 考 文 獻(xiàn)〕

    〔1〕段官敬.莫讓痕跡管理加重基層負(fù)擔(dān)〔EB/OL〕.(2019-01-14).http://theory.people.com.cn/n1/2019/0114/c40531

    -30526136.html.

    〔2〕習(xí)近平在中共中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 嚴(yán)把標(biāo)準(zhǔn)公正用人 拓寬視野激勵(lì)干部 造就忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊(duì)伍〔N〕.人民日?qǐng)?bào),2018-11-27(01).

    〔3〕邢成舉.痕跡管理異化與脫貧攻堅(jiān)中的目標(biāo)轉(zhuǎn)移〔J〕.貴州社會(huì)科學(xué),2019(06):134-140.

    〔4〕警惕!“痕跡主義”在基層流行,已成形式主義新變種〔EB/OL〕.(2018-07-26).http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0726/c64387-30172169.html.

    〔5〕 顏昌武,楊華杰.以“跡”為“績”:痕跡管理如何演化為痕跡主義〔J〕.探索與爭(zhēng)鳴,2019(11):111-121.

    〔6〕黃貴輝.“痕跡主義”的衍生邏輯及治理路徑——基于政府績效管理視角分析〔J〕.治理現(xiàn)代化研究,2020(04):60-64.

    責(zé)任編輯 徐 芳

    〔收稿日期〕 2022-05-08

    〔基金項(xiàng)目〕 國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(20XKS022)。

    〔作者簡介〕 羅展鴻(1965-),男,江西德安人,桂林航天工業(yè)學(xué)院馬克思主義學(xué)院院長,教授,主要研究方向?yàn)樗枷胝谓逃c基層治理。

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