青海省基層治理法治化的現(xiàn)實(shí)困境

趙青娟

摘 要：黨的十八屆四中全會《決定》提出，全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層，要提高基層社會治理法治化水平，推進(jìn)基層治理法治化，這對于基層社會治理和社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。本文從青海省海北州剛察縣精準(zhǔn)扶貧法治化為視角，進(jìn)一步探討基層治理法治化進(jìn)程中的。

關(guān)鍵詞：基層治理；法治化；精準(zhǔn)扶貧

一、基層治理法治化的現(xiàn)實(shí)意義

基層治理法治化在今天是一個非常重要的話題，他是法治國家建設(shè)的基礎(chǔ)。從國家層面上說，法治中國建設(shè)不是僅僅關(guān)乎一個部門、一個群體、一個組織的，它強(qiáng)調(diào)的是整體性，相對于全國而言基層的法治化治理就尤為重要，沒有基層的治理法治化就不可能有法治的國家；基層治理法治化能夠更好的鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政根基。從中央出臺的各種政策最終都會落實(shí)到基層，基層黨組織在推進(jìn)基層治理法治化中所起的作用是舉足輕重的，是民眾對執(zhí)政黨信任與否的衡量標(biāo)準(zhǔn)，今天在基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，面臨的問題也是前所未有的復(fù)雜，從原來的單純管理到現(xiàn)代意義的治理法治化，更加凸顯了一種規(guī)則意識，使基層干部在化解矛盾糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的能轉(zhuǎn)變思路，用法治的思維和能力去解決矛盾化解糾紛，使民眾在真正的實(shí)踐中擁護(hù)執(zhí)政黨的各項(xiàng)政策。

二、青海省基層治理法治化現(xiàn)實(shí)困境的表現(xiàn)

經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展也使得基層無論在制度層面還是在民眾意識形態(tài)層面都發(fā)生了很大的變化，民眾各方面的需求不斷的增長，與此同時基層中的諸多矛盾也在不斷的增加，基層治理的現(xiàn)實(shí)與設(shè)想的制度安排存在比較大的差距，基層社會的發(fā)展還有很多薄弱的環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步加固，在諸多難題和挑戰(zhàn)中，本文就以青海省剛察縣扶貧法治化為例逐一進(jìn)行分析。

第一、基層民眾基本情況復(fù)雜，治理難度大。青海省海北州剛察縣位于青海湖的北岸，轄兩鎮(zhèn)三鄉(xiāng)一場，共31行政村，其中重點(diǎn)貧困村12個，非貧困村19個。共有貧困戶2316戶6772人，兩線合一共1424戶3810人，12個重點(diǎn)貧困村共有貧困戶1144戶3522人，19個非貧困村共有貧困戶1172戶3250人，通過一戶一策確定因病致貧339戶、因殘致貧102戶、因?qū)W致貧74戶、缺失土地牲畜致貧241戶、缺乏技術(shù)180戶、自身發(fā)展不足180戶、因?yàn)?zāi)49戶、缺乏勞動力357戶、缺資金539戶、其他2戶。受社會環(huán)境較為封閉、生產(chǎn)方式落后等的影響，致使很多農(nóng)牧民思想觀念陳舊、落伍。①

第二、基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。交通方面，現(xiàn)有公路等級較低，路況差，有些地區(qū)甚至是土路便道，邊遠(yuǎn)山區(qū)個別鄉(xiāng)村至今尚未實(shí)現(xiàn)村級公路硬化，很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；近年來各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都實(shí)施了人畜飲水管道、機(jī)井（保溫式土井）的飲水建設(shè)，但由于受全球氣候變暖的影響，秋冬季節(jié)降水減少，部分河床出現(xiàn)干枯，地下水位下降，造成部分機(jī)井干涸，特別是遇干旱少雨年份，農(nóng)牧民發(fā)展生產(chǎn)、生活受到嚴(yán)重影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有工業(yè)企業(yè)，村辦企業(yè)空白。貧困地區(qū)基本以自然種養(yǎng)為主，科技投入不足，農(nóng)牧業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力弱，一遇特大災(zāi)害，農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)的脆弱隨即顯現(xiàn)，基本上是“靠天種地”、“靠天養(yǎng)畜”，致使貧困地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和農(nóng)牧民收入低下，很難實(shí)現(xiàn)再擴(kuò)大生產(chǎn)。

第三、項(xiàng)目扶貧覆蓋面不大，制度執(zhí)行存在隨意性。在精準(zhǔn)扶貧中，每個鄉(xiāng)爭取到的扶貧項(xiàng)目是不一樣的，一些本應(yīng)該扶貧的村落有可能得不到相應(yīng)的項(xiàng)目，對項(xiàng)目下發(fā)期望達(dá)到的效果缺乏一定的前期預(yù)測；在扶貧過程中，雖然制定了比較多的管理制度，但是上位法的缺失使得諸多政策彰顯不穩(wěn)定性，人為的 隨意性比較大；在我國這么多年的扶貧過程中，更多凸顯的是政府的決策和政府的力量，對于民眾來說已經(jīng)習(xí)慣了“等”、“靠”、“要”，缺乏一定的主動性，并且政策執(zhí)行中的人為因素致使扶貧過程中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，政府的喜好如果只重視眼前的短期效應(yīng)，忽視長期效益，則對后續(xù)的管理帶來很多的問題。

三、青海省基層治理法治化現(xiàn)實(shí)困境的原因分析

基層治理法治化中，面臨的各種矛盾是非常復(fù)雜的，原因也是多種多樣的，同樣以精準(zhǔn)扶貧為例，逐一做分析。

第一、扶貧開發(fā)任務(wù)缺失長期的法制保障。2015年7月24日青海省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過了《青海省農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》，此條例于2015年9月1日執(zhí)行，其中規(guī)定了扶貧中的對象、范圍、資金使用情況等諸多內(nèi)容，但在實(shí)際操作中面臨的問題卻是非常復(fù)雜的，除了這部地方性法規(guī)之外，更多復(fù)雜的具體事宜大多都是經(jīng)過會議討論、領(lǐng)導(dǎo)決策完成的，卻是一個更加完備和長效的制度保障機(jī)制。為了精準(zhǔn)扶貧工作的順利推進(jìn)、取得實(shí)效最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，都需要法治最為長期的保障，以體現(xiàn)公平和效率。

第二、在精準(zhǔn)扶貧中，誰屬于貧困戶，對其如何幫扶最終的決定權(quán)在村一級，那么村干部的自律性就尤為重要，所以扶貧開發(fā)主體的行為就應(yīng)當(dāng)受到法律的約束，因?yàn)樯贁?shù)基層干部的素質(zhì)不高，有可能會使這種權(quán)力成為其家族利益的源泉，消解扶貧的效果，也使基層的矛盾進(jìn)一步激化；并且對于扶貧工作部門的地位和權(quán)限也需要法治的保障，從扶貧計(jì)劃的制定，具體方針的落實(shí)，職能的明確都需要法律明確的賦權(quán)，使得機(jī)構(gòu)上下一致，工作人員得到保障。

第三、精準(zhǔn)扶貧中的難點(diǎn)問題需要法律作進(jìn)一步的規(guī)范。例如剛察縣和青海其他的藏區(qū)基層，有些民族的習(xí)俗帶來的社會問題是非常復(fù)雜的，比如走婚的習(xí)俗中男方不承擔(dān)一定的撫養(yǎng)義務(wù)，女方有了孩子以后在沒有任何生活來源的情況下便成為貧困人員，這部分新增的需要扶貧的人數(shù)近些年持續(xù)增長，基層扶貧壓力也在逐年增加。所以基層的問題是非常復(fù)雜的，很多問題的解決不能總是依靠某個領(lǐng)導(dǎo)的意見或指示，而最可靠的就是通過法治的手段和途徑，在規(guī)則范圍內(nèi)解決解決。

四、解決青海省基層治理法治化現(xiàn)實(shí)困境的路徑選擇

第一、各項(xiàng)制度的制定需要得到立法的支持。在基層治理法治化的路程中，前期的立法是非常重要的，從國家層面到地方層面，各項(xiàng)制度的執(zhí)行必須要有法律前期的確認(rèn)和規(guī)范，如精準(zhǔn)扶貧問題、移民拆遷問題、征地補(bǔ)償問題、寺院管理問題等，只有通過立法得到法律確認(rèn)，才能使各種實(shí)踐中的制度固定化、制度化和法治化，在基層具體踐行時才能做到有法可依，權(quán)責(zé)明確。

第二、建立多元化的矛盾糾紛解決機(jī)制。青海是一個多民族的省份，民族問題也比較復(fù)雜，所以在基層治理法治化過程中，要建立多元的糾紛解決機(jī)制，例如在黃南地區(qū)，很多州縣都建立民間調(diào)解委員會，這些組織的建立在一定程度上調(diào)解了民間的諸多糾紛，減少了基層法院的壓力，而且調(diào)解效果是非常好的，使雙方都做了誠實(shí)守信，在當(dāng)今社會中法治完備的同時，還需要更多為法治完備最為補(bǔ)充的多元制度來解決復(fù)雜的實(shí)際問題。

第三、進(jìn)一步加強(qiáng)基層的法治文化建設(shè)。文化是內(nèi)生性的事物，對每個人的影響都是非常深刻的，在社會健康發(fā)展的同時，單純的依靠立法是不夠的，還需要對人的意識形態(tài)有所改變，②中國幾千年的“重人治輕法治”思想根深蒂固，“找關(guān)系”已經(jīng)成為了人們的習(xí)慣，所以要從根本上改變這些思想，讓每個人樹立以法治為基礎(chǔ)的生活方式，自覺的遵守法律和捍衛(wèi)法律。

在今天，基層治理法治化是基層治理中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要全方位、多角度的進(jìn)行研究。在法治國家建設(shè)的背景之下，需要全新的理念去闡釋這個觀點(diǎn)，要用全新的做法去實(shí)踐這個理念，只有治理與民主的良性互動，才能體現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

（作者單位：中共青海省委黨校）

注釋：

① 摘自：《海北州剛察縣精準(zhǔn)扶貧基本情況的調(diào)研報(bào)告》，海北州剛察縣扶貧辦，2016.4

② 周慶智.基層治理：權(quán)威與社會變遷[J].學(xué)習(xí)與探索，2014.9