政策工具視角下我國職業(yè)農(nóng)民培育政策的歷史演進與工具特征

王倩 譙欣怡

摘要：我國職業(yè)農(nóng)民培育政策經(jīng)歷了四個階段：從業(yè)農(nóng)民培育階段、新型農(nóng)民培育階段、新型職業(yè)農(nóng)民培育階段、高素質(zhì)農(nóng)民培育階段。在四個階段各選兩份標志性政策文本為主要研究對象，依據(jù)政策工具理論，借助NVivo12.0軟件進行文本編碼，對我國職業(yè)農(nóng)民培育政策工具的使用特征進行量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，政策工具的整體使用具有明顯的非均衡性特征，各階段政策工具的使用逐漸豐富，但內(nèi)部要素的組合尚不合理。因此，建議職業(yè)農(nóng)民培育政策的后續(xù)制定與優(yōu)化，一要降低環(huán)境型政策工具使用頻率，適量加大內(nèi)部金融財政要素的供給;二要提高供給型政策工具的使用頻率，尤其是內(nèi)部基礎設施和資金投入要素;三要提高需求型政策工具的使用頻率，充分發(fā)揮市場機制的作用。

關鍵詞：職業(yè)農(nóng)民;農(nóng)民培育;政策工具

中圖分類號：G710? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1672-5727（2022）06-0013-06

作者簡介：王倩（1994—），女，廣西大學公共管理學院2020級MPA研究生，研究方向為職業(yè)教育管理;譙欣怡（1978—），女，博士，廣西大學公共管理學院、廣西大學區(qū)域社會治理創(chuàng)新研究中心副教授，研究方向為教育經(jīng)濟學、農(nóng)村職業(yè)教育。

基金項目：教育部人文社會科學研究一般項目“滇桂黔石漠化區(qū)職業(yè)教育精準扶貧的民眾獲得感研究”（項目編號：19YJA880049）

一、引言

上世紀90年代以來，根據(jù)中共中央、國務院關于將農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)移到依靠科學技術進步和增強農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)的精神，國家和地方相繼出臺了一系列與職業(yè)農(nóng)民培育有關的政策。

職業(yè)農(nóng)民是關乎國家農(nóng)村建設的重要人才支撐，學術界為此也展開了大量的研究。就目前來看，國內(nèi)學者的研究大多數(shù)集中在職業(yè)農(nóng)民的定義[1]、特征[2]和培育的重要性[3]，職業(yè)農(nóng)民培育的模式[4]、存在的問題[5]以及未來發(fā)展路徑[6-7]等。這些研究成果對進一步研究與完善職業(yè)農(nóng)民培育政策提供了理論支持與實踐基礎，但也存在著不足：對職業(yè)農(nóng)民培育政策文本的深入研究卻很少，特別是運用政策工具的角度對職業(yè)農(nóng)民培育政策文本進行梳理與分析、探討政策制定的改進和優(yōu)化的研究比較少見?；诖?，筆者在梳理我國職業(yè)農(nóng)民培育政策演變的基礎上，引用羅斯威爾和澤格菲爾德的政策工具分類法，借助NVivo12.0軟件，運用文本分析法對我國的職業(yè)農(nóng)民培育政策文本進行研究，探究各發(fā)展階段我國職業(yè)農(nóng)民培育政策工具的使用特征，并結(jié)合實際給出相應的對策建議，以期為我國職業(yè)農(nóng)民培育后續(xù)政策的調(diào)整和優(yōu)化提供參考。

二、我國職業(yè)農(nóng)民培育政策的歷史演進

改革開放以來，培養(yǎng)專業(yè)的農(nóng)業(yè)人才得到高度重視，并相繼出臺了一系列與農(nóng)民培訓有關的政策。針對新型職業(yè)農(nóng)民培育政策的發(fā)展，梁成艾教授認為“新型職業(yè)農(nóng)民”的概念不僅僅經(jīng)過了一種“佃農(nóng)”——“準專職農(nóng)民”——“兼業(yè)農(nóng)民”的歷史演變，而且正積極嘗試著一種“職業(yè)農(nóng)民”——“新型農(nóng)民”——“新型職業(yè)農(nóng)民”的現(xiàn)代擴展行為[8]。彭超認為，中國在農(nóng)村教育政策的發(fā)展上大致經(jīng)過了四大階段：農(nóng)業(yè)技術培訓、以科學技術人才培養(yǎng)為重心、新型職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)、高素質(zhì)農(nóng)民培養(yǎng)[9]。我們根據(jù)對相關政策文本的查閱和對有關研究文獻的梳理，最后把我國職業(yè)農(nóng)民培育政策的發(fā)展演變歸納為以下四個階段。

（一）1990—2004年：從業(yè)農(nóng)民培育階段

20世紀90年代至21世紀初期，我國農(nóng)民培訓的試點工作就已經(jīng)開始。從1990年起，全國有關“農(nóng)民綠色證書”培訓的試點工作便在農(nóng)業(yè)部門的領導下逐步在全國范圍內(nèi)實施。1994年，在《有關實行“綠色證書工程”的若干意見》這一政策中，培養(yǎng)專業(yè)性較強的“從業(yè)農(nóng)民”首次正式以國家層面的目標被提了出來。隨著培訓工作的進一步發(fā)展與完善，在2002年“中國農(nóng)民綠色證書培訓”項目被載入了《農(nóng)業(yè)法》，并作為我國職業(yè)農(nóng)民重要的資格證明沿用至今。2004年，為落實《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》和《中共中央國務院關于進一步加強人才工作的決定》，積極做好農(nóng)業(yè)技術培訓管理工作，原農(nóng)業(yè)部還繼續(xù)出臺了《做好2004年中國農(nóng)民培訓若干意見》。相關政策明確指出，提高中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實力，不僅要做好中國農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動者職業(yè)技能培訓工作，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展提供人才培養(yǎng)條件與智力支撐，而且還要切實增強農(nóng)村農(nóng)民的從業(yè)競爭能力。

（二）2005—2011年：新型農(nóng)民培育階段

在這一時期，加強職業(yè)農(nóng)民的科技培訓，培養(yǎng)出一批具備科技能力的新型農(nóng)民，積極為社會主義新農(nóng)村建設提供智力和人才保障成為了當時職業(yè)農(nóng)民培育工作的重心。實際上，早在1999年，“跨時代青少年科技培訓”就提出要提高青年新型職業(yè)農(nóng)戶的技術能力和科學素質(zhì)水平，為21世紀初中國的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)一批能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的新型農(nóng)民隊伍，但當時主要還是以獲得“綠色證書”資格的從業(yè)農(nóng)民培訓為主。黨的十六屆五中全會對社會主義新農(nóng)村建設提出了新的歷史任務，即加強農(nóng)民科技培訓，提高農(nóng)民務農(nóng)專業(yè)技能。此時，培養(yǎng)新型農(nóng)民不僅成為了促進農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入的重要保證，更是加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進“一村一品”發(fā)展、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重要基礎性工程。自此，職業(yè)農(nóng)民培育正式進入新型職業(yè)農(nóng)民培育階段。2006年農(nóng)業(yè)部、財政部出臺了《新型農(nóng)民科技培訓工程的通知》，并開始在各地組織開展“新型農(nóng)民科技培訓工程”，逐步加大新型農(nóng)民科學技術知識培訓的力度;緊跟著在2008年發(fā)布了《新型農(nóng)民科技培訓工程項目實施方案》。這些都為我國新型農(nóng)民科技培訓發(fā)展奠定了基礎。

（三）2012—2018年：新型職業(yè)農(nóng)民培育階段

2012—2018年，職業(yè)農(nóng)民的培育主要以新型職業(yè)農(nóng)民為重心。2012年的《關于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》明確指出要“大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民”。同年8月，中央政府立足于我國當前農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)，并結(jié)合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求，印發(fā)了《新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作方案》，這在傳統(tǒng)農(nóng)民“去身份化”變?yōu)樾滦吐殬I(yè)農(nóng)民的歷史實踐過程中有著重大的里程碑意義。在這一階段，由于我國城市化進程的不斷推進，一大批務農(nóng)人員進入城鎮(zhèn)工作和生活，致使大量耕地被閑置，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了機會，這在一定層面上也為我國農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)創(chuàng)造了有利的發(fā)展條件。基于這樣的時代背景，這一時期中央及各地方有關政府部門制定的針對農(nóng)民培育的政策數(shù)量相比前兩個階段都要多，并且各類政策工具的使用量也急劇提升。其中，2013年頒布了《新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作的指導意見》，2014年發(fā)布了《關于做好2014年農(nóng)民培訓工作的通知》，2017年發(fā)布了《關于十三五全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃的通知》，同時在2016年、2017年以及2018年連續(xù)三年都發(fā)布了有關開展新型職業(yè)農(nóng)民培訓工作的政策文件。伴隨著各類政策的相互推進，這一階段我國新型職業(yè)農(nóng)民培訓工作取得了明顯進展，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)培養(yǎng)了大批具備農(nóng)村科技和農(nóng)業(yè)技能的專業(yè)型人員，也進一步促進了我國職業(yè)農(nóng)民培育政策體系的建立。

（四）2019年至今：高素質(zhì)農(nóng)民培育階段

2019年的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確提出培養(yǎng)一支有文化、懂科技、善經(jīng)營、會管理的高素質(zhì)農(nóng)民隊伍。相較以往，“高素質(zhì)農(nóng)民”將更加重視農(nóng)民在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與現(xiàn)代化建設中的主體地位與綜合素質(zhì)。值得注意的是，同年發(fā)布的《關于做好高職擴招培養(yǎng)高素質(zhì)農(nóng)民有關工作的通知》也體現(xiàn)了國家從提高學歷水平層面來為農(nóng)民素質(zhì)提升助力的態(tài)度。雖然高素質(zhì)農(nóng)民培育問題從2019年被提出起所經(jīng)歷的時間不長，但隨著我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)代化水平的不斷提高，在前三個階段經(jīng)驗累積的基礎上，高素質(zhì)農(nóng)民培育體系已逐步成熟?！蛾P于做好2020年高素質(zhì)農(nóng)民培育工作的通知》進一步明確，不僅要以解決農(nóng)民農(nóng)業(yè)基本理論知識技術需求為核心，以提高農(nóng)業(yè)教學質(zhì)量和效能為關鍵，同時還強調(diào)要深入推進農(nóng)民教育培訓提質(zhì)增效行動和實施農(nóng)業(yè)技術培養(yǎng)和專業(yè)學歷素質(zhì)教育有效銜接的培養(yǎng)目標。在隨后的2021年，為落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》的有關要求，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了《關于做好2021年高素質(zhì)農(nóng)民培育工作的通知》，要求在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，在全面推動鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設的道路上，不斷發(fā)展農(nóng)業(yè)人力資本、提升農(nóng)民科學技術與文化素質(zhì)。高素質(zhì)農(nóng)民培育政策的不斷加強和完善，進一步推動了我國職業(yè)農(nóng)民培訓政策體系的形成。

三、我國職業(yè)農(nóng)民培育政策的工具特征

（一）政策文本選擇

通過中央各部委網(wǎng)站、北京大學法寶資料數(shù)據(jù)庫等途徑，對上述四個階段農(nóng)民培育政策文件進行收集與整理，最終在每個階段各選出兩份最具代表性、且由國家層面頒發(fā)的文件。具體政策文件見表1。

（二）政策工具選擇

明確政策工具分類的維度和標準是展開政策工具研究和分析的重要環(huán)節(jié)，不同的學術研究者也以不同的視角對政策工具做出了不同的解讀分類。例如，羅斯威爾和澤格菲爾德按照政策措施工具影響面的維度，將政策工具分成了供給型、需求型和環(huán)境型三個類別[10];邁克唐納和埃爾莫爾按照政策措施工具使用目標導向，將政策工具分為命令型、鼓勵型、職能拓展型、體系改革型和勸誡型五類[11]。其中，羅斯威爾和澤格菲爾德基于政策工具影響面角度的分類，可以較全面地體現(xiàn)政策工具在政策實施過程中所起到的影響和效果，被廣泛用來研究人才政策、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新政策以及各領域的政策變遷等。

鑒于此，本文引用羅斯威爾和澤格菲爾德的政策工具分類法，采用文本分析法對政策文本進行編碼整理。具體來說，供給型政策工具是指政府通過直接投入信息資料、科學技術、資本物料等資源，增加對職業(yè)農(nóng)民培育要素的供給，提高職業(yè)農(nóng)民培育投入的豐富性，從而帶動職業(yè)農(nóng)民培育的高質(zhì)量發(fā)展。具體可以劃分為技術投入、人才培養(yǎng)、師資建設、農(nóng)業(yè)基礎設施建設、技術信息保障等，主要發(fā)揮直接的經(jīng)濟帶動功能。需求型政策工具是指政府通過采取購買服務、財政補貼、示范建設和合作交流等措施，以優(yōu)化市場空間、促進職業(yè)農(nóng)民培訓市場的大規(guī)模增長，從而推動職業(yè)農(nóng)民培育市場的高質(zhì)量發(fā)展，主要起到直接的拉動作用。環(huán)境型政策工具是指政府利用法律監(jiān)管、行政策略、金融服務、稅收制度等方式，為職業(yè)農(nóng)民培育營造良好的外部環(huán)境，進而影響并帶動職業(yè)農(nóng)民培育的高水平、高質(zhì)量發(fā)展，具體可劃分為目標規(guī)劃、法律監(jiān)管、金融支持、稅費優(yōu)惠政策、策略性措施，主要起到間接的影響作用。（如圖1所示）

（三）分析方法

本文主要使用內(nèi)容分析法，利用Nvivo12.0軟件，對所選的8份政策文件進行整理、編碼、統(tǒng)計。編碼示例如表2所示。

（四）政策工具使用特點

將8份職業(yè)農(nóng)民培育政策文本作為研究對象，對政策文本中與政策工具相關的內(nèi)容進行編碼、整理后總計得到359個節(jié)點，詳細的統(tǒng)計結(jié)果如表3所示。

1.政策工具的整體使用具有明顯的非均衡性特征

如表3所示，我國職業(yè)農(nóng)民培育政策在供給型、環(huán)境型、需求型政策工具的使用上總體呈現(xiàn)明顯的非均衡性特征。具體而言，供給型政策工具使用139次，占比38.7%;環(huán)境型政策工具使用157次，占比43.8%，幾乎占到總政策工具的一半;而需求型政策工具使用僅63次，占比17.5%，嚴重缺位;三種政策工具使用明顯不均衡。環(huán)境類政策工具的大量應用，盡管可以使我國農(nóng)民培育規(guī)模在短期內(nèi)能得到迅速擴張，但供給型和需求型政策工具的缺失也將對農(nóng)民培育規(guī)模擴大的持續(xù)性和穩(wěn)定性構(gòu)成潛在的威脅，尤其是需求型政策工具的缺位極易造成職業(yè)農(nóng)民培育內(nèi)生力不足。

2.各階段政策工具的使用逐漸豐富，但內(nèi)部要素的組合尚不合理

如表3所示，在職業(yè)農(nóng)民培育政策發(fā)展的四個階段中，政策工具的使用總量分別為49次、86次、106次、118次，盡管供給型、環(huán)境型、需求型三類政策工具的使用總量逐漸豐富，但內(nèi)部要素的組合卻并不科學。分別從政策工具使用頻次最低和最高的兩個階段詳細來看，在從業(yè)農(nóng)民階段，政策工具總計使用49次，其中關于師資建設、稅收優(yōu)惠、資金投入、合作交流的內(nèi)部要素都沒有使用;到高素質(zhì)農(nóng)民階段，盡管各類政策工具使用的總頻次達到118次之多，各類政策工具內(nèi)部要素的組合仍有偏差。具體來看，在環(huán)境型政策工具中，內(nèi)部各要素總計使用157次，其中策略性措施和目標計劃兩要素的使用量分別為72次和43次，幾乎占到總數(shù)的四分之三，而對于非常重要的金融支持和稅收優(yōu)惠的使用卻嚴重不足，僅為10次和2次。這樣的組合，不僅表明環(huán)境型政策工具的內(nèi)部要素合理性不夠，同時也反映出我們對農(nóng)民培訓資金優(yōu)惠政策的重視不夠。此外，在這一階段的供給型政策工具中，人才培養(yǎng)要素使用頻次最多，科技信息支持和師資建設次之，基礎設施建設和資金投入的使用嚴重不足，尤其是資金投入的使用僅有2次，這進一步反映出政府對農(nóng)民培訓直接資金的投入存在不足的問題。需求型政策工具中要素搭配欠合理的主要表現(xiàn)是合作交流使用較少，表明我們對農(nóng)民培訓工作的跨省、跨區(qū)域交流重視程度不夠。

四、優(yōu)化建議

政策工具科學合理的組合配置能更加有效地推動我國職業(yè)農(nóng)民全面發(fā)展的政策體系的形成。

（一）降低環(huán)境型政策工具使用頻率，適當加大內(nèi)部金融財政要素的供給

環(huán)境型政策工具的有效運用，可以為農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展營造良好的外部環(huán)境，進而影響并帶動職業(yè)農(nóng)民培育高水平、高質(zhì)量地發(fā)展，但過分運用環(huán)境型政策工具勢必造成供給型和需求型政策工具的使用缺失，從而削弱通過推力和拉力來促進職業(yè)農(nóng)民培育高效發(fā)展的動力。因此，為了進一步提升政策工具在職業(yè)農(nóng)民培育政策應用中的實效性，政府在今后制定相關政策時，一方面可以適當減少環(huán)境類政策工具的應用頻次，充分釋放其他政策工具的優(yōu)勢與功能;另一方面，需要合理優(yōu)化環(huán)境型政策工具內(nèi)部要素的使用結(jié)構(gòu)，可適當降低目標計劃與策略性措施的使用比例，提高稅收優(yōu)惠和金融支持要素的使用。稅收優(yōu)惠和金融支持是構(gòu)建農(nóng)民培訓良好環(huán)境的重要支撐，能夠起到鼓勵相關企業(yè)參與職業(yè)農(nóng)民培訓，促進職業(yè)農(nóng)民培育市場良性發(fā)展的作用。例如，可以通過企業(yè)繳納培訓稅或稅費減免的方法、引入企業(yè)浮動稅收等措施來構(gòu)建社會相關企業(yè)參加農(nóng)民職業(yè)技能培訓的利益補償激勵機制，從而激發(fā)企業(yè)對提供通用型或特殊類農(nóng)民職業(yè)技術培訓的參與度。

（二）提高供給型政策工具使用頻率，尤其是內(nèi)部基礎設施和資金投入要素

供給型政策工具是指政府直接投入職業(yè)農(nóng)民培育所需的相關要素，增加職業(yè)農(nóng)民培育投入的豐富性，從而直接推動職業(yè)農(nóng)民培育的高質(zhì)量發(fā)展。在職業(yè)農(nóng)民培育所需的相關要素中，充足的資金是順利開展培育工作的必要條件。然而，在供給型政策工具的使用中，我們不難發(fā)現(xiàn)資金投入不僅存在嚴重不足的問題，即使在部分政策文本中有所涉及也只是原則性提到并未指出具體的可行性方向。因此，在今后的政策制定和優(yōu)化中對于資金投入要素方面的具體措施，一方面可以增加項目投入，不僅中央、各省級財政應加大對職業(yè)農(nóng)民培訓工作的資金投入，市縣級也要配套相應的資金;另一方面，可以設立職業(yè)農(nóng)民人才隊伍建設基金，所需資金由各級財政部門根據(jù)情況在預算中安排，主要用于培訓中的各項經(jīng)費、示范培訓基地建設以及創(chuàng)業(yè)扶持和優(yōu)秀實用人才獎勵等工作。最后，值得注意的是，關于農(nóng)村基礎設施建設要素嚴重不足的現(xiàn)狀，在今后有關農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的政策措施中也應多給予關注，特別是在農(nóng)業(yè)技術信息保障和農(nóng)村基礎設施建設等方面，相關部門應多注意制定更為具體和詳細的政策措施，以保證職業(yè)農(nóng)民培育的整體質(zhì)量。

（三）提高需求型政策工具的使用頻率，充分發(fā)揮市場機制的作用

需求型政策工具主要依靠激發(fā)市場需求、優(yōu)化市場發(fā)展空間，從而推動職業(yè)農(nóng)民培育高質(zhì)量發(fā)展。就目前職業(yè)農(nóng)民培育政策工具的總體使用情況來看，需求型政策工具應用不足的問題突出，因此，亟需加強需求型政策工具的應用。例如，以企業(yè)培養(yǎng)效益為導向完善職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)補助方案，以政府購買服務產(chǎn)品為方向，激活社會企業(yè)參與培養(yǎng)市場的活力并優(yōu)化整合職業(yè)農(nóng)民培育體系。一方面可以利用完善公私聯(lián)合、政府采購、企業(yè)培養(yǎng)及示范工程等市場化的需求型政策工具策略，吸納全社會的各類力量投入職業(yè)農(nóng)民培訓，特別是鼓勵民營企業(yè)參與的積極性，并引導民營企業(yè)建立農(nóng)民培訓中心、企業(yè)學院、工作室、實訓基地等，充分發(fā)揮市場機制對職業(yè)農(nóng)民培育的作用;另一方面，可以鼓勵有條件的地方積極組織職業(yè)農(nóng)民走出去，進行跨地域合作和交流，在當?shù)卣y(tǒng)一領導下，村建立幫扶小分隊，通過召集有技能、懂管理的職業(yè)農(nóng)民開展跨地區(qū)，甚至跨國際的技術交流活動，把先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能、高效的管理方式引進來和送出去，進一步開闊和提升職業(yè)農(nóng)民的眼界和格局，激活農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民發(fā)展的自身潛力，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)蓬勃發(fā)展。此外，還可以實施創(chuàng)業(yè)補貼，對職業(yè)農(nóng)民在初次創(chuàng)業(yè)工作前需要到工商、財稅、衛(wèi)生等機關登記注冊所產(chǎn)生的行政事業(yè)性收費，予以全額或部分補償，將職業(yè)農(nóng)民進行大規(guī)模種養(yǎng)的，尤其是在初次創(chuàng)業(yè)成功（有營業(yè)執(zhí)照且正規(guī)經(jīng)營三年之上）的人員，樹立為典型代表進行推廣宣傳，同時給予其一定數(shù)量的一次性財物補貼等。

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（責任編輯：楊在良）

The Historical Evolution and Tool Characteristics of China's Professional Farmers' Cultivation Policy from the Perspective of Policy Tools

WANG Qian， QIAO Xin-yi

（Guangxi University， Nanning Guangxi 530004， China）

Abstract： The cultivation policy of professional farmers in China has gone through four stages： professional farmers cultivation stage， new farmers cultivationstage， new professional farmers cultivation stage， High-quality farmers cultivation stage. In the four stages， two iconic policy texts areselected as the main research objects. According to the policy tool theory， quantitative analysis of the use characteristics of professional farmers' cultivation policy tools in China is performed with the help of NVivo12.0 software for text coding.The study found that the overall use of policy tools has obvious non-equilibrium characteristics， and the use of policy tools in each stage is gradually enriched， but the combination of internal factors is not reasonable. Therefore， the follow-up formulation and optimization of the cultivation policy for professional farmersare suggested. Firstly， reduce the frequency of use of environmental policy tools and appropriately increase the supply of internal financial and fiscal factors.Secondly， increase the frequency of use of supply-oriented policy tools， especially internal infrastructure and funds input elements. Thirdly， strengthen the frequency of use of demand-based policy tools and give full play to the role of market mechanisms.

Key words： professional farmers; farmer cultivation; policy tools