公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略研究

朱書(shū)陽(yáng) 姜秀芹 徐群逸

摘 要：在國(guó)家有關(guān)文化法人體制改革的政策推動(dòng)下，公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的改革實(shí)踐逐漸走向成熟，但仍面臨著些許發(fā)展困境，無(wú)法使法人治理結(jié)構(gòu)真正發(fā)揮其綜合效能。本文以目前法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書(shū)館實(shí)踐中存在的問(wèn)題為分析點(diǎn)，并結(jié)合實(shí)際提出相關(guān)公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展優(yōu)化策略，從而激發(fā)公共圖書(shū)館的活力，使法人治理結(jié)構(gòu)更加科學(xué)化和規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：法人治理;公共圖書(shū)館;優(yōu)化策略

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)高度重視以公共圖書(shū)館為代表的公共文化事業(yè)單位的深化改革，并制定了系列國(guó)家政策和法規(guī)，公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)成了我國(guó)圖書(shū)館事業(yè)改革的重要方向。在這一大背景下，各城市圖書(shū)館積極試點(diǎn)和實(shí)踐，大力推動(dòng)建立健全理事會(huì)制度，成功實(shí)現(xiàn)了資源整合效益以及效率的最大化。

然而，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷革新和日益增長(zhǎng)的文化需求，法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書(shū)館如何優(yōu)化和完善法人治理結(jié)構(gòu)，從而提升公共圖書(shū)館綜合效能這一問(wèn)題，值得探索和研究。

一、我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐探索

20世紀(jì)70年代初，（Corporate Governance）美國(guó)經(jīng)濟(jì)理論界最早提出了“法人治理結(jié)構(gòu)”這一詞，隨著這一概念的普及化，我國(guó)將法人治理漸漸應(yīng)用到了公共圖書(shū)館等文化事業(yè)單位中。

我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理的實(shí)踐是伴隨著事業(yè)單位改革進(jìn)行的。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)正處在改革開(kāi)放時(shí)期，事業(yè)單位在改革過(guò)程中受到新公共管理運(yùn)動(dòng)中分權(quán)、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等理念的影響，探索具有中國(guó)特色的事業(yè)單位改革之路。1986年《中華人民共和國(guó)民法通則》提出了“事業(yè)單位法人”的概念。

2006年，《事業(yè)單位登記管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》首次明確提出“事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)”的理念。2007年，我國(guó)實(shí)行事業(yè)單位分類(lèi)改革，在上海、廣東等地建立法人治理結(jié)構(gòu)，深圳圖書(shū)館、廣州圖書(shū)館、山西圖書(shū)館等作為公益性文化機(jī)構(gòu)相繼被列入法人治理結(jié)構(gòu)試點(diǎn)單位，開(kāi)啟了我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐探索先河。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績(jī)效考核機(jī)制。推動(dòng)公共圖書(shū)館、博物館、文化館、科技館等組建理事會(huì)，吸納有關(guān)方面代表、專(zhuān)業(yè)人士、各界群眾參與管理”。這為公共圖書(shū)館法人治理推廣提供了政策支持。

2017年《公共圖書(shū)館法》頒布實(shí)施，第23條明確規(guī)定要推動(dòng)公共圖書(shū)館建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，這為新時(shí)代我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的健全提供了法律基礎(chǔ)。2019年國(guó)家圖書(shū)館理事會(huì)正式組建，219個(gè)公共圖書(shū)館啟動(dòng)理事會(huì)制度革新，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有348家公共圖書(shū)館建立了法人治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐探索在廣度和深度方面不斷加強(qiáng)。

二、公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)探析

公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)是指為了實(shí)現(xiàn)圖書(shū)館法人自主管理而設(shè)計(jì)的、以形成主要利益相關(guān)者之間的權(quán)力分享與制衡機(jī)制為核心的管理體制。

公共圖書(shū)館通過(guò)法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)、管辦分離，最終實(shí)現(xiàn)去行政化的改革目標(biāo)，提升公共圖書(shū)館的服務(wù)能力。

法人治理結(jié)構(gòu)具有法人和治理兩個(gè)層面的特點(diǎn)，一方面法人治理結(jié)構(gòu)具有“法人”特點(diǎn)，借鑒了現(xiàn)代企業(yè)中的公司治理的基本原理，具有分權(quán)特征，實(shí)行所有權(quán)和管理權(quán)分離，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立、相互制衡，相對(duì)應(yīng)形成由理事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)構(gòu)成的內(nèi)部微觀治理結(jié)構(gòu)。

另一方面法人治理結(jié)構(gòu)具有“治理”特點(diǎn)，改變圖書(shū)館傳統(tǒng)的管理模式為治理模式，通過(guò)參與治理將利益相關(guān)者吸納進(jìn)入治理體系，最大限度地發(fā)揮合作治理機(jī)制的作用，形成由政府部門(mén)、圖書(shū)館行業(yè)協(xié)會(huì)、圖書(shū)館法人、社會(huì)公眾之間相互協(xié)作與制衡的外部宏觀治理結(jié)構(gòu)，具體結(jié)構(gòu)如下圖1所示。

三、公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)踐中存在的問(wèn)題

在我國(guó)公共圖書(shū)館構(gòu)建法人治理模式的建設(shè)進(jìn)程中，各公共圖書(shū)館大膽探索和改革，取得了突破性發(fā)展，讓公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的活力逐步顯現(xiàn)，但也暴露出來(lái)一些問(wèn)題，面臨著與國(guó)家政策相脫離、過(guò)于形式化、理事會(huì)成員結(jié)構(gòu)不合理、定位模糊等發(fā)展困境。

1.形式化執(zhí)行政策，章程內(nèi)容不明確

自2007年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了系列推動(dòng)公共文化事業(yè)單位法人治理的文件，但仍有部分地方政府未能貫徹落實(shí)國(guó)家政策，導(dǎo)致地方公共圖書(shū)館落后于公共文化事業(yè)發(fā)展。此外，也存在部分公共圖書(shū)館的理事會(huì)形同虛設(shè)，沒(méi)有真正自主權(quán)。公共圖書(shū)館章程是其運(yùn)行和管理的主要指南，通過(guò)查閱多個(gè)公共圖書(shū)館的章程發(fā)現(xiàn)，蘇州、常州圖書(shū)館所呈現(xiàn)的章程較為細(xì)致，但還有部分地方公共圖書(shū)館的章程較為簡(jiǎn)潔，對(duì)于理事及管理層職責(zé)未進(jìn)行明確區(qū)分和說(shuō)明，這使得法人治理不能有實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。

2.不能因地制宜改革，理事會(huì)定位模糊

在實(shí)踐中，仍有部分公共圖書(shū)館盲目進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)改革，沒(méi)有與地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化工作以及其自身的功能特點(diǎn)等相協(xié)調(diào)一致，使得在法人治理結(jié)構(gòu)的改革過(guò)程中出現(xiàn)了重大決策失誤，滯緩了公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)改革的建設(shè)進(jìn)程。

由于沒(méi)有結(jié)合自身實(shí)際情況，有些公共圖書(shū)館理事會(huì)出現(xiàn)了定位模糊及錯(cuò)誤的重大問(wèn)題，在一定程度上仍停留在表面輔助決策層面，沒(méi)有徹底實(shí)現(xiàn)其決策和監(jiān)督的職能，從而大大降低了理事會(huì)的效能。在法人治理結(jié)構(gòu)中，理事會(huì)的主要職能決策監(jiān)督，如果只是浮于表面，建言獻(xiàn)策，則難以真正達(dá)到法人治理這一目的。

3.理事會(huì)成員結(jié)構(gòu)不合理，理事會(huì)決策缺乏獨(dú)立性

就目前而言，由于大多數(shù)公共圖書(shū)館理事會(huì)成員有著雙重的角色身份，既是圖書(shū)館理事會(huì)成員也是社會(huì)角色身份，正是由于這一特殊性，理事成員往往難以平衡兩者之間的關(guān)系，在一定程度上影響了其職能的有效發(fā)揮，使決策缺乏靈活性和自主性。根據(jù)搜集多地公共圖書(shū)館章程，選取了典型的幾個(gè)代表，如表1所示，不難發(fā)現(xiàn)，盡管外部理事所占較大，其中還包括出任理事的政府代表，會(huì)受到行政等多方面的影響，喪失了決策的獨(dú)立性。

4.缺乏全面的內(nèi)外部監(jiān)督和約束

在現(xiàn)行制度下，內(nèi)外部的監(jiān)督體制是保障法人治理穩(wěn)定、合法運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)上表1可知，盡管大多數(shù)公共圖書(shū)館在設(shè)立理事會(huì)的同時(shí)也設(shè)立了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，例如監(jiān)事會(huì)、委員會(huì)等，但多數(shù)還是依靠政策法規(guī)規(guī)范和約束決策層的職責(zé)和權(quán)力。

同時(shí)，有些公共圖書(shū)館只建立了內(nèi)部監(jiān)督而沒(méi)有建立外部監(jiān)督，或者只建立了外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)而未設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督，這也使得監(jiān)督力大打折扣，很可能會(huì)造成權(quán)力濫用的現(xiàn)象。

四、圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略

文化事業(yè)單位法人治理化是深化文化體制改革的主要任務(wù)之一，是推動(dòng)公共文化事業(yè)單位結(jié)構(gòu)改革和發(fā)展的切入點(diǎn)。公共圖書(shū)館作為公共文化事業(yè)單位的代表，完善和優(yōu)化公共圖書(shū)館的法人治理結(jié)構(gòu)是至關(guān)重要的。針對(duì)公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)實(shí)踐中存在的些許問(wèn)題，將從以下幾個(gè)方面提出相關(guān)優(yōu)化策略。

1.完善法人治理下的理事會(huì)制度，構(gòu)建合理化理事會(huì)成員結(jié)構(gòu)

法人治理結(jié)構(gòu)的核心工作是建立理事會(huì)，成員結(jié)構(gòu)則又是理事會(huì)的關(guān)鍵。由于大多數(shù)公共圖書(shū)館理事會(huì)成員有著雙重的角色身份這一特殊性，在一定程度上影響了其職能的有效發(fā)揮，使決策缺乏獨(dú)立性。

第一，落實(shí)相關(guān)政策配套制度。自2005年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列關(guān)于公共文化領(lǐng)域法人治理結(jié)構(gòu)的政策和文件，各地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，全面貫徹落實(shí)關(guān)于公共圖書(shū)館法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)政策文件，推動(dòng)構(gòu)建合理化的理事會(huì)成員結(jié)構(gòu)。

第二，擴(kuò)大理事會(huì)成員的吸納范圍。目前，在大多數(shù)公共圖書(shū)館的理事會(huì)成員結(jié)構(gòu)中，外部理事成員比例較大，故其在公共圖書(shū)館決策時(shí)有著舉足輕重的地位。外部理事一般包括出任理事的政府代表和具有獨(dú)立性的外部理事，對(duì)于具有獨(dú)立性的外部理事的吸納可以從人大代表、法律專(zhuān)業(yè)人才等來(lái)選取，從而更大程度吸收大眾的意見(jiàn)與需求，提升公共圖書(shū)館的治理效益和合法性，來(lái)確保公共圖書(shū)館政策執(zhí)行的客觀性和合理性。

第三，明確理事會(huì)職責(zé)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分離?？v觀大多數(shù)推行理事會(huì)制度的公共圖書(shū)館的章程內(nèi)容，都較為簡(jiǎn)潔，不夠細(xì)致化。各圖書(shū)館章程應(yīng)保證章程內(nèi)容的合法性，充分利用選擇規(guī)定事項(xiàng)和任意記載事項(xiàng)。理事會(huì)作為公共圖書(shū)館的決策機(jī)構(gòu)，應(yīng)定期公開(kāi)圖書(shū)館的相關(guān)戰(zhàn)略、管理等事務(wù)，使之透明化。此外，對(duì)于理事會(huì)成員可以在法律的保障下進(jìn)行公開(kāi)、公正的換屆，促進(jìn)圖書(shū)館的良好循環(huán)發(fā)展。

2.加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任

以公共圖書(shū)館為代表的公共文化事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)改革是依托于企事業(yè)單位的，故法人治理結(jié)構(gòu)下的公共圖書(shū)館也需要內(nèi)外部的監(jiān)督來(lái)約束和規(guī)范，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體及監(jiān)督手段多元化，從而保證公共圖書(shū)館的有序運(yùn)行。

第一，建立內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度。定期開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作，通過(guò)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)工作內(nèi)容、經(jīng)濟(jì)責(zé)任及管理等多維度的檢查和反饋，使監(jiān)督體系更為完整和合理，同時(shí)為優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)提供依據(jù)。

第二，建立多渠道外部監(jiān)督機(jī)制。暢通多種外部監(jiān)督渠道，形成與社會(huì)需求相對(duì)接的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)行全面的監(jiān)督。首先，定期收集用戶的感知評(píng)價(jià)和意見(jiàn)，通過(guò)用戶感知來(lái)反映工作效能和服務(wù)質(zhì)量。其次，成立專(zhuān)業(yè)的外部監(jiān)督委員會(huì)，吸收大量研究圖書(shū)館發(fā)展評(píng)價(jià)的相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士，進(jìn)行定期考核和評(píng)價(jià)，從而調(diào)動(dòng)積極性。最后，充分利用網(wǎng)絡(luò)通信媒介，設(shè)立相關(guān)反饋和評(píng)價(jià)的渠道，例如信箱、網(wǎng)絡(luò)留言等，通過(guò)加強(qiáng)讀者與公共圖書(shū)館之間的交流，使更多人民群眾參與其中，充分發(fā)揮民主管理、參與、監(jiān)督的作用。

第三，積極承擔(dān)法律義務(wù)性及道德性社會(huì)責(zé)任。公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)按照章程依法履行工作職責(zé)及相應(yīng)義務(wù)，遵守有關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)章制度等，并為違反守法義務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的過(guò)失責(zé)任。在履行義務(wù)性職責(zé)外，公共圖書(shū)館應(yīng)該積極承擔(dān)為大眾服務(wù)的公益性角色職責(zé)，為每位用戶提供平等的服務(wù)，保證信息的獲得性，并積極開(kāi)展特殊服務(wù)，例如為法律文獻(xiàn)中心提供相關(guān)普法教育活動(dòng)、法律援助場(chǎng)所等。

3.理順各方關(guān)系，立足實(shí)際因地制宜

法人治理是不同于傳統(tǒng)治理模式一種結(jié)構(gòu)，厘清不同政策、不同體系之間的關(guān)系是合理構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，公共文化機(jī)構(gòu)都是文化行政部門(mén)的下屬事業(yè)單位，在人、財(cái)?shù)确矫娴捏w制大都參照了政府機(jī)關(guān)，故在很大程度上未能結(jié)合圖書(shū)館實(shí)際情況進(jìn)行改革。

第一，厘清多方關(guān)系和不同，及時(shí)轉(zhuǎn)變。在公共圖書(shū)館法人治理改革的進(jìn)程中，一方面應(yīng)明確厘清不同政策之間的銜接關(guān)系，與以政府為主導(dǎo)的管理體制相契合，避免出現(xiàn)多重管理的現(xiàn)象。另一方面應(yīng)厘清傳統(tǒng)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系與不同，將治理結(jié)構(gòu)中的靜態(tài)管理及時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)橛袕椥缘膭?dòng)態(tài)治理。

第二，結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)的改革。在構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)時(shí)，要與公共圖書(shū)館自身的主要功能、規(guī)模大小、地方社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及文化基礎(chǔ)等方面相協(xié)調(diào)一致，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)氐馁Y源、文化等優(yōu)勢(shì)，因地制宜，不盲目采用其他公共圖書(shū)館體制進(jìn)行改革。 此外，在貫徹落實(shí)法人治理結(jié)構(gòu)改革時(shí)，與當(dāng)?shù)卣?、群眾就改革方案進(jìn)行密切溝通和征求意見(jiàn)，確保改革的合理性和可實(shí)現(xiàn)性。

第三，體制與環(huán)境相適應(yīng)。理事會(huì)主要職能是決策，在公共圖書(shū)館運(yùn)行中是重要的一環(huán)，應(yīng)充分考慮各理事成員的綜合素質(zhì)，對(duì)其進(jìn)行定期的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理培訓(xùn)，適當(dāng)通過(guò)績(jī)效考核來(lái)調(diào)動(dòng)積極性，使法人治理體制與當(dāng)前圖書(shū)館治理環(huán)境相協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，全方位展現(xiàn)公共圖書(shū)館的理念及圖書(shū)館的底蘊(yùn)和文化。

五、結(jié)語(yǔ)

法人治理結(jié)構(gòu)是公共圖書(shū)館管理體制改革的嘗試和探索，面對(duì)目前的發(fā)展困境，要在運(yùn)行實(shí)踐過(guò)程中積極探索，不斷地總結(jié)和反思，進(jìn)一步完善和優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)。應(yīng)從完善配套制度及監(jiān)督體系、厘清各方關(guān)系及因地制宜等多方面進(jìn)行進(jìn)一步改革，確保法人治理結(jié)構(gòu)改革相關(guān)方案措施落實(shí)到位，使公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革邁出實(shí)質(zhì)性的一步，逐漸走上規(guī)范化的軌道。

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（作者單位：江蘇理工學(xué)院）