探索公務(wù)員考核制度的優(yōu)化路徑

[ 摘要 ]文章以建立“以人民為中心”的創(chuàng)新特色考核制度為視角，在分析我國現(xiàn)行公務(wù)員考核制度的基礎(chǔ)上，對(duì)我國公務(wù)員考核制度的創(chuàng)新突破進(jìn)行探索。提出“以人民為中心”是我國公務(wù)員考核制度的革新方向，并論證以該方向?yàn)楦母镆罁?jù)的合理性。最后針對(duì)我國公務(wù)員考核制度存在的問題，對(duì)我國的制度創(chuàng)新提出建議。

[ 關(guān)鍵詞 ]公務(wù)員考核;比較研究;制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：K82

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.06.011

2019年6月1日，最新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》開始施行，為深入貫徹修訂后的《中華人民共和國公務(wù)員法》等有關(guān)法律法規(guī)，2020年12月28日中共中央組織部發(fā)布了《公務(wù)員考核規(guī)定》。與原規(guī)定《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》對(duì)比，新規(guī)定補(bǔ)充并深入了較多內(nèi)容，通過對(duì)新規(guī)定的學(xué)習(xí)以及研究總結(jié)我國現(xiàn)行公務(wù)員考核制度，我們可以了解我國公務(wù)員考核制度存在的問題，并以此為依據(jù)探索未來我國公務(wù)員考核制度的發(fā)展方向。

筆者通過對(duì)公務(wù)員考核制度、比較研究、創(chuàng)新探索等關(guān)鍵詞的搜索，尋找法學(xué)期刊論文相關(guān)方面的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)所寫主題有關(guān)資料較為全面的了解。

目前以公務(wù)員考核制度為主題的法律文獻(xiàn)較為豐富，其內(nèi)容將有關(guān)方面的政策與法律法規(guī)總結(jié)得較為全面，也進(jìn)行了一定程度的分析。也有學(xué)者以具體某一地的公務(wù)員考核制度為例進(jìn)行實(shí)證分析來總結(jié)我國在此方面的實(shí)施現(xiàn)狀。但目前有關(guān)方面的研究仍存在缺陷：首先，大多數(shù)文獻(xiàn)較為陳舊，沒有將新規(guī)定納入研究范圍;其次，大多數(shù)文章都只針對(duì)我國公務(wù)員考核的發(fā)展歷史或現(xiàn)行制度進(jìn)行研究分析，并未根據(jù)相關(guān)政策的趨勢(shì)走向?qū)?chuàng)新發(fā)展的改革路徑進(jìn)行探索。本文運(yùn)用了文獻(xiàn)研究法、比較研究法、文本分析法、描述性研究法等方法對(duì)上述幾個(gè)方面的問題進(jìn)行探討，補(bǔ)充完善有關(guān)理論缺陷。

1? ? 我國公務(wù)員考核制度概述

1.1? 我國公務(wù)員考核制度現(xiàn)狀

公務(wù)員考核，是指機(jī)關(guān)按照規(guī)定的權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的政治素質(zhì)、履職能力、工作實(shí)績(jī)、作風(fēng)表現(xiàn)等所進(jìn)行的了解、核實(shí)和評(píng)價(jià)。通過公務(wù)員考核制度這一抓手，對(duì)公務(wù)員的各項(xiàng)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)與規(guī)范，從而建設(shè)一只信念堅(jiān)定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實(shí)、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍。

當(dāng)前我國公務(wù)員考核依據(jù)的法律規(guī)范主要有《中華人民共和國公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定》。公務(wù)員考核制度以“注重實(shí)績(jī)、群眾公認(rèn);客觀公正、精準(zhǔn)科學(xué);分級(jí)分類、簡(jiǎn)便易行;獎(jiǎng)懲分明、有效管用”為基本原則，將“德、能、勤、績(jī)、廉”作為重點(diǎn)考核對(duì)象，圍繞政治素質(zhì)和工作實(shí)績(jī)開展考核工作。這要求公務(wù)員個(gè)人思想品德、政治品質(zhì)優(yōu)良，緊跟黨組織，不斷學(xué)習(xí)理論知識(shí)，時(shí)刻保持先進(jìn);注重個(gè)人工作效果、工作能力的提升，保持高水平的職業(yè)素養(yǎng);在完成工作的同時(shí)提高效率，勇于擔(dān)當(dāng)，盡職盡責(zé)、勤勉敬業(yè);實(shí)現(xiàn)工作成果的數(shù)量、質(zhì)量、效率、效益等工作實(shí)績(jī)的全方位發(fā)展;堅(jiān)定廉潔自律、依法履職、遵紀(jì)守法、恪守道德操守。

1.2? 當(dāng)前制度存在的問題及分析

1.2.1? 公務(wù)員考核主體單一導(dǎo)致群眾參與程度低

《公務(wù)員考核規(guī)定》第13條對(duì)公務(wù)員考核具體實(shí)施程序制定了要求：“公務(wù)員考核由其所在機(jī)關(guān)組織實(shí)施。黨委（黨組）承擔(dān)考核工作主體責(zé)任，組織（人事）部門承擔(dān)具體工作責(zé)任。機(jī)關(guān)在年度考核時(shí)可以設(shè)立考核委員會(huì)?？己宋瘑T會(huì)由本機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員、組織（人事）部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他有關(guān)部門人員和公務(wù)員代表組成。”從該條可知，公務(wù)員考核的主體是由公務(wù)員所在機(jī)關(guān)組織的領(lǐng)導(dǎo)層及其內(nèi)部的部門人員代表構(gòu)成。

我國《公務(wù)員法》第37條也規(guī)定：“非領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的定期考核采取年度考核的方式。先由個(gè)人按照職位職責(zé)和有關(guān)要求進(jìn)行總結(jié)，主管領(lǐng)導(dǎo)在聽取群眾意見后，提出考核等次建議，由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者授權(quán)的考核委員會(huì)確定考核等次。”雖然群眾意見是公務(wù)員考核的一個(gè)參考方面，但最終結(jié)果還是由主管領(lǐng)導(dǎo)提出，由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或考核委員會(huì)最終確認(rèn)，在實(shí)踐中群眾意見難以發(fā)揮實(shí)際作用，應(yīng)有價(jià)值難以體現(xiàn)。

12.2? 群眾參與考核評(píng)價(jià)途徑少

《公務(wù)員考核規(guī)定》第14條要求年度考核時(shí)采取服務(wù)對(duì)象評(píng)議等方式了解核實(shí)公務(wù)員的相關(guān)情況。但在逐步構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，公務(wù)員考核制度并未隨之改變，群眾對(duì)政府工作的滿意度也未經(jīng)由其對(duì)公務(wù)員工作的評(píng)價(jià)而間接反映。首先，群眾難以深入每一位公務(wù)員工作的方方面面從而對(duì)該公務(wù)員作出全面評(píng)價(jià)，其次，群眾參與公務(wù)員考核評(píng)價(jià)的途徑模糊，無法使真正了解被考核公務(wù)員的群眾介入考核程序中，群眾意見難以發(fā)揮應(yīng)有價(jià)值。最后，主管領(lǐng)導(dǎo)獲悉群眾評(píng)價(jià)難，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與普通群眾之間跨層級(jí)的良性互動(dòng)機(jī)制尚未建立，群眾意見難以有效地反饋到主管公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)層。

1.2.3? 不同等次的考核結(jié)果條件界限模糊

《公務(wù)員考核規(guī)定》第6條將公務(wù)員年度考核結(jié)果劃分為四個(gè)等次，第7條至第10條分別規(guī)定了不同等次所對(duì)應(yīng)的不同情形，但作為全國范圍內(nèi)實(shí)行的法律規(guī)范，籠統(tǒng)的概括性形容不可避免，第9條“確定公務(wù)員為基本職稱等次的表現(xiàn)情形”中“一般”“消極”“明顯不足”等作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的詞語的主觀性較強(qiáng)，在考核過程中可操作性較低。此外，在第7條和第8條列舉優(yōu)秀和稱職等次條件中，兩個(gè)層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)大多只有文義上的區(qū)分，例如“思想政治素質(zhì)高”與“思想政治素質(zhì)較高”“工作能力強(qiáng)”與“工作能力較強(qiáng)”“工作作風(fēng)好”與“工作作風(fēng)較好”等。這種僅限于文字區(qū)別的評(píng)判規(guī)則使公務(wù)員考核在實(shí)際操作中無法界定一個(gè)通用、客觀的標(biāo)準(zhǔn)體系，只能通過公務(wù)員之間的不斷對(duì)比來確定最終等次，第10條與第11條列舉基本稱職和不稱職等次條件的內(nèi)容也是如此。

公務(wù)員工作是面向廣大人民群眾的，是真正為人民服務(wù)的，因而只有群眾才能真正反映公務(wù)員的工作實(shí)績(jī)，做出公正有效的考核評(píng)價(jià)。

2? ? 探索制度創(chuàng)新特色改革

我國公務(wù)員考核制度應(yīng)當(dāng)具備“因地制宜”“隨勢(shì)而動(dòng)”的特點(diǎn)，勇于創(chuàng)新，大膽嘗試先進(jìn)方法。對(duì)新理論、成熟經(jīng)驗(yàn)選擇性適用，科學(xué)論證新方法的同時(shí)，結(jié)合我國各地各部門的實(shí)際情況，在實(shí)踐中不斷優(yōu)化，摒棄公務(wù)員制度體系自成一派的陳舊觀念，將企業(yè)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制介入公務(wù)員考核制度中，在承認(rèn)兩者共通點(diǎn)的同時(shí)，借鑒企業(yè)考核管理員工的優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員考核制度的完善與發(fā)展。

2.1? 堅(jiān)定群眾作為服務(wù)對(duì)象的考核主體地位

我們應(yīng)當(dāng)注重公務(wù)員的服務(wù)對(duì)象，即廣大人民群眾在公務(wù)員考核制度中的參與程度，將群眾置于考核主體的地位，秉持“為人民服務(wù)”的宗旨理念，擴(kuò)大公務(wù)員考核制度的群眾性基礎(chǔ)，以群眾的評(píng)價(jià)與意見作為考核的主要導(dǎo)向，將“群眾意識(shí)”納入考核的評(píng)價(jià)體系中，重點(diǎn)考評(píng)公務(wù)員的職責(zé)履行，通過群眾對(duì)公務(wù)員工作效率和工作態(tài)度的評(píng)價(jià)反饋，提升公務(wù)員的服務(wù)質(zhì)量。將公務(wù)員的平時(shí)考核與群眾評(píng)價(jià)緊密聯(lián)系在一起，強(qiáng)化群眾在日常工作中的考核主體地位，在長期實(shí)踐中不斷提高群眾滿意度。在群眾與公務(wù)員之間建立一種連貫的、多維的良性互動(dòng)關(guān)系，切實(shí)將《公務(wù)員法》中規(guī)定的“聽取群眾意見”的考核要求落到實(shí)處。

2.2? 擴(kuò)大群眾參與考核評(píng)價(jià)的途徑方法

引進(jìn)企業(yè)中服務(wù)對(duì)象對(duì)服務(wù)人員的“一對(duì)一”評(píng)價(jià)機(jī)制，使群眾評(píng)價(jià)與意見真正實(shí)現(xiàn)可量化，成為科學(xué)的考核依據(jù)。例如，在移動(dòng)公司服務(wù)消費(fèi)者時(shí)，在服務(wù)結(jié)束后服務(wù)方會(huì)以短信或語音的形式向消費(fèi)者征求評(píng)價(jià)，在消費(fèi)者詢問的問題得到解決后，服務(wù)方會(huì)以電話形式進(jìn)行回訪，再次確認(rèn)問題是否已被解決。淘寶店設(shè)置了自動(dòng)評(píng)價(jià)對(duì)話框，會(huì)在消費(fèi)者向客服咨詢商品結(jié)束后自動(dòng)彈出，這種評(píng)價(jià)方式具有即時(shí)性、有效性的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了高效收集消費(fèi)者評(píng)價(jià)的目的。

企業(yè)通過這種方式來提升消費(fèi)者的用戶體驗(yàn)，同時(shí)也達(dá)到了對(duì)員工的工作情況進(jìn)行考察的目標(biāo)。主管機(jī)關(guān)在對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核時(shí)也可以參照這種模式，借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的便捷優(yōu)勢(shì)，于線上開展評(píng)價(jià)反饋工作，以“群眾評(píng)價(jià)”為主要考核依據(jù)，建立“以人民為中心”的創(chuàng)新特色考核制度。

2.3? 因“崗”制宜，重視績(jī)效考核

我國正在積極推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變，致力于構(gòu)建服務(wù)型政府，在此形勢(shì)下，公務(wù)員考核的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)聚焦于職責(zé)履行，根據(jù)崗位的不同設(shè)置不同的績(jī)效考核規(guī)則與指標(biāo)，通過對(duì)公務(wù)員績(jī)效的考察，促進(jìn)公務(wù)員服務(wù)品質(zhì)的提升，從而提升群眾對(duì)政府工作的滿意度。例如在信訪與法院等與基層群眾聯(lián)系最密切的單位設(shè)立績(jī)效指標(biāo)，根據(jù)各單位職責(zé)崗位的差異有針對(duì)性地制定專門的績(jī)效考核方案實(shí)施細(xì)則。年終總結(jié)各單位各崗位公務(wù)員的績(jī)效成果，對(duì)全年工作進(jìn)行考核，在各單位、全市乃至全省，評(píng)選績(jī)效優(yōu)異單位和個(gè)人加以表彰和鼓勵(lì)。各地可以借鑒武漢市近年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，每年評(píng)選出年度全市績(jī)效管理綜合考核立功單位、先進(jìn)單位以及年度全市“百佳公務(wù)員”，并進(jìn)行通報(bào)表彰?？?jī)效考核不是僅限企業(yè)管理的專門方法，于當(dāng)前構(gòu)建服務(wù)型政府也同樣適用，能有效促進(jìn)公務(wù)員工作效率與工作質(zhì)量的提升，真正做到為人民服務(wù)、使人民滿意。

2.4? 建立健全可量化的評(píng)價(jià)考核機(jī)制

完善公務(wù)員考核細(xì)則，對(duì)年度考核結(jié)果各等次的條件與情形制定更詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，建立可量化的評(píng)價(jià)考核機(jī)制。

首先，要確保量化考核的數(shù)據(jù)有依據(jù)、來源可追溯，可以借助記實(shí)手冊(cè)等輔助工具對(duì)平時(shí)工作的相關(guān)信息進(jìn)行記錄，以備考核時(shí)可以參考。此外，可以要求被考核公務(wù)員將其崗位職責(zé)以及工作任務(wù)在記實(shí)手冊(cè)的相應(yīng)位置標(biāo)明，分階段向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)職責(zé)履行情況以及任務(wù)完成進(jìn)度，便于領(lǐng)導(dǎo)實(shí)時(shí)跟進(jìn)考核對(duì)象的工作情況，掌握考核對(duì)象的平時(shí)表現(xiàn)。

為了加強(qiáng)公務(wù)員考核的科學(xué)性、客觀性、公正性，應(yīng)當(dāng)設(shè)立可量化的考核指標(biāo)，明確具體地規(guī)范各考核等次所應(yīng)具備的條件，將凡是可以量化評(píng)價(jià)的工作內(nèi)容都要進(jìn)行數(shù)量和質(zhì)量的考核，采取多因素、多分級(jí)的方法，將抽象的考核指標(biāo)細(xì)化為具體的多級(jí)指標(biāo)，例如，將公務(wù)員“工作能力”“工作作風(fēng)”進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范，使這一考核內(nèi)容可以被量化，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)考核的目的。可以借鑒衡陽市、南通市在條件與情形中設(shè)置的量化標(biāo)準(zhǔn)，“評(píng)為優(yōu)秀等次的，在民主測(cè)評(píng)中，優(yōu)秀票和稱職票之和得票率應(yīng)在90%以上，且優(yōu)秀票排在全體參評(píng)對(duì)象的前三分之一”“工作作風(fēng)不嚴(yán)謹(jǐn)，辦事拖拉推諉、服務(wù)態(tài)度不好、違反工作程序、行政不作為等，被有效投訴1次的”應(yīng)確定為基本稱職等次等規(guī)定。通過量化考核可以有效避免考核主體的主觀判斷，使考核結(jié)果更為客觀公正。

2.5? 充分發(fā)揮考核結(jié)果的激勵(lì)作用

加強(qiáng)對(duì)考核結(jié)果的使用，從而達(dá)到激勵(lì)公務(wù)員提高工作效率、提升服務(wù)質(zhì)量的效果，形成“考核——激勵(lì)——再考核——再激勵(lì)”的良性循環(huán)。我國《公務(wù)員考核規(guī)定》第四章明確規(guī)定了考核結(jié)果運(yùn)用的問題，主要體現(xiàn)在職務(wù)職級(jí)的晉升和工資獎(jiǎng)金的發(fā)放等方面。但是條文中的規(guī)定仍不具體，例如，年度考核結(jié)果為優(yōu)秀等次的公務(wù)員在晉升職務(wù)職級(jí)時(shí)，可以在同等條件下優(yōu)先考慮，“優(yōu)先考慮”的表述缺乏更詳細(xì)的解釋，在實(shí)際落實(shí)該規(guī)定時(shí)，可以將“獲得年度考核優(yōu)秀等次”作為晉升職務(wù)職級(jí)的必要條件之一，從而加強(qiáng)考核等次與工作晉升之間的關(guān)聯(lián)性，營造公平競(jìng)爭(zhēng)的工作氛圍，強(qiáng)化優(yōu)良的工作作風(fēng)。此外，年度考核結(jié)果為稱職以上等次的公務(wù)員可以享受年度考核獎(jiǎng)金，獎(jiǎng)金概括性較高，數(shù)額差異不明確，無法起到有效的激勵(lì)作用?？梢詫ⅹ?jiǎng)金劃分為較多等級(jí)，從而加大不同公務(wù)員的工資薪金差異，通過考核與薪酬的直接掛鉤來激勵(lì)公務(wù)員的工作積極性。通過強(qiáng)化對(duì)考核結(jié)果的使用，充分發(fā)揮考核結(jié)果的激勵(lì)作用，體現(xiàn)考核結(jié)果的價(jià)值。

3? ? 結(jié)語

雖然2020年底最新公布的《公務(wù)員考核規(guī)定》較先前的試行版本對(duì)公務(wù)員考核制度進(jìn)行了全面的規(guī)范，但由主管機(jī)關(guān)主導(dǎo)考評(píng)結(jié)果、群眾參與程度低、可量化指標(biāo)少的考核制度弊端并沒有得到根本改善，現(xiàn)行考核制度與公務(wù)員“為人民服務(wù)”的價(jià)值目標(biāo)并不相符，不利于公務(wù)員考核制度設(shè)立目的的實(shí)現(xiàn)。未來，我們應(yīng)當(dāng)借鑒有關(guān)制度與成熟經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)企業(yè)考評(píng)機(jī)制，設(shè)立可量化標(biāo)準(zhǔn)，把握主流發(fā)展趨勢(shì)，以群眾評(píng)價(jià)為主要依據(jù)，堅(jiān)持群眾的考核主體地位，探索建立“以人民為中心”的創(chuàng)新特色考核制度。

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[ 作者簡(jiǎn)介 ]邱圣童，女，山東煙臺(tái)人，西北政法大學(xué)，本科在讀，研究方向：法學(xué)。