基于政策工具視角的義務(wù)教育教師流動政策文本量化研究

齊培蕾　姚佳勝

[摘? ?要]研究者以1996年以來我國教師交流政策為研究對象，通過構(gòu)建“政策工具—政策要素—時間序列”三維分析框架，對國家層面35份教師流動政策文本進行了量化研究。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：政策工具的運用主次鮮明，激勵工具和能力建設(shè)工具居主導(dǎo)型應(yīng)用地位;各政策工具間缺乏有效配合，成效弱化;政策要素維度中政策工具配置存在差異，且具有明顯階段性特征。由此提出了完善我國義務(wù)階段教師流動政策的建議。

[關(guān)鍵詞]教師流動;政策工具;政策要素

近年來，我國教育公平問題日益凸顯。其中師資不均問題嚴重影響了教育資源的均衡配置和教育公平的實現(xiàn)。黨和政府將教師流動視為推進教育資源均衡發(fā)展、辦好人民滿意教育的關(guān)鍵突破點，頒布了一系列教師流動相關(guān)政策，以期發(fā)揮高素質(zhì)教師的輻射帶動作用，實現(xiàn)義務(wù)教育階段教師與教育的均衡發(fā)展。在此背景下，本文擬基于政策工具視角，對政策文本進行梳理、編碼和量化分析，理清我國教師流動政策的發(fā)展脈絡(luò)，分析政策工具運用和組合的特點及不足，并提出相關(guān)建議。

一、政策分析框架

本研究采取內(nèi)容分析法，構(gòu)建了政策工具、政策要素和時間序列三個維度的分析框架，對我國教師交流政策進行量化研究（見圖1）。

1.X維度：基本政策工具維度

基于麥克唐奈和埃爾莫爾[1]以及施耐德和英格拉姆[2]對政策工具的分類，可將我國促進教師交流的政策工具分為五種，即權(quán)威工具、激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設(shè)工具、系統(tǒng)變革工具。權(quán)威工具是政府運用政治權(quán)威對政策目標(biāo)對象的行為進行強制性規(guī)定的政策工具。[3]激勵工具是憑借正向或負向反饋來誘導(dǎo)政策目標(biāo)對象采取政策制定者所期望的相關(guān)行動的政策工具。象征和勸誡工具是指通過引導(dǎo)人們的價值觀和理念等，從而促使政策目標(biāo)對象采取相關(guān)行動目的的政策工具。能力建設(shè)工具是通過向政策目標(biāo)對象提供培訓(xùn)教育、相關(guān)設(shè)備或材料、有效信息等來為期望行動提供各方面支柱的工具。[4]當(dāng)現(xiàn)有組織不能產(chǎn)生期望的政策效果時，需要通過改革組織結(jié)構(gòu)來重新分配權(quán)威以促進政策目標(biāo)實現(xiàn)，這就是系統(tǒng)變革工具。

2.Y維度：流動教師政策要素維度

本文借鑒郝保偉對政策要素的界定并結(jié)合我國教師交流政策的特性，將流動教師政策的基本要素劃分為五類，如表1所示。

3.Z維度：政策工具使用的時間序列

根據(jù)政策頒布的歷史性節(jié)點和社會背景，可將教師交流政策體系劃分為：起始與發(fā)展階段（1996—2005年），政策平穩(wěn)與豐富階段（2006—2013年），政策提質(zhì)與完善階段（2014年至今）。

二、政策文本的樣本選擇及編碼

本研究通過教育部官方網(wǎng)站和國務(wù)院辦公廳等網(wǎng)站獲得54份相關(guān)文本，進行剔除和補充后，整理出35份中央層面的教師流動政策相關(guān)文獻樣本（見表2）。

依據(jù)“政策編號—具體條款/章節(jié)”的形式，對遴選和整理的35份政策文本內(nèi)容依次進行了編碼（見表3）。

三、政策文本的頻數(shù)統(tǒng)計分析

基于“工具—要素—時間”的三維分析框架，對經(jīng)過編碼的政策文本進行歸類。以上35份教師流動政策文本兼顧了五種政策工具的選擇和使用，所涉及內(nèi)容包含了五類政策要素，對教師流動工作的開展提供了多方面的支持和規(guī)制。

1.基于政策工具維度的分析

從教師流動政策工具頻次統(tǒng)計結(jié)果發(fā)現(xiàn)：激勵工具占比高達40%，是政府實施教師流動政策最常使用的政策工具。政府通過評優(yōu)評級優(yōu)先、教師榮譽表彰、流動津貼及處罰等方式提高教師流動的積極性。政府使用能力建設(shè)工具（29%）、象征和勸誡工具（21%）的頻率較高;使用權(quán)威工具（8%）和系統(tǒng)變革工具（2%）占比較低（見圖2）。在權(quán)威工具方面，盡管政策文本中“嚴禁”“規(guī)定”“許可”等字眼出現(xiàn)頻次較高，但與之相對應(yīng)的懲罰手段和措施相對較少。在系統(tǒng)變革工具方面，集中體現(xiàn)在2014年《關(guān)于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》（以下簡稱《輪崗意見》）出臺之后，為教師交流政策在縣域內(nèi)的有效實施提供了制度保障（見圖3）。

2.基于“工具—要素”的二維分析

從整體上看，我國促進教師流動的政策工具主要集中表現(xiàn)為流動范圍（33%）、流動保障（29%）和政策對象（20%）要素（見表4）。由此可得出以下推論：一是政府對流動保障的規(guī)定主要運用了激勵工具和能力建設(shè)工具。政府通過定期對交換教師提供專業(yè)培訓(xùn)、流動津貼、工資傾斜、評級評優(yōu)傾斜等措施，為教師流動政策有效開展保駕護航。二是在界定教師流動范圍方面，政府著重運用了激勵工具、象征和勸誡工具、系統(tǒng)變革工具。其中，2014年教育部、財政部、人力資源和社會保障部發(fā)布的《輪崗意見》，標(biāo)志著教師流動管理體制產(chǎn)生系統(tǒng)變革，也奠定了以后教師流動范圍為縣域內(nèi)的校際間流動。三是在政策對象方面，政府通過運用激勵工具、能力建設(shè)工具、象征和勸誡工具，激發(fā)優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師及骨干教師積極參與教師流動。

3.基于“工具—要素—時間”的三維分析

在基于“工具—要素”二維分析的基礎(chǔ)上，引入政策分析的時間序列維度發(fā)現(xiàn)，政策工具和政策要素在不同階段的使用情況存在差異，且在政策發(fā)展的歷程中具有一定的規(guī)律性（見圖4）。

一是在1996—2005年的政策起始與發(fā)展階段。政府更偏向于對激勵工具、能力建設(shè)工具、象征與勸誡工具的選擇使用。在政策要素方面，此階段以界定教師流動對象為主，各項政策要素包含不全，且政策要素界定尚不嚴謹，流動時限和流動比例尚未提及（見圖5）。

二是在2006—2013年的政策平穩(wěn)與豐富階段。激勵工具和能力建設(shè)工具仍占主導(dǎo)地位，體現(xiàn)出該政策在我國教育發(fā)展和規(guī)劃中具有良好的連續(xù)性和穩(wěn)定性。[5]此外，該階段的政策文本覆蓋五個基本要素，其中流動保障和流動范圍要素大幅度增強。

三是在2014年至今的政策提質(zhì)和發(fā)展階段。該階段逐漸形成了相對穩(wěn)定的政策工具運用模式，在激勵工具持續(xù)運用的同時逐步優(yōu)化系統(tǒng)變革工具和權(quán)威工具的投入。但從整體上看，權(quán)威工具在政策歷史發(fā)展階段始終占比較低。2014年的《輪崗意見》在對教師流動管理體制進行改革的同時，也對各個政策要素作出了相對完整和明確的規(guī)定。至此，政府通過系統(tǒng)變革實現(xiàn)了“縣管校聘”（即教師人事關(guān)系由學(xué)校轉(zhuǎn)移到縣級教育行政政部門）的教師流動大格局。

四、結(jié)論及政策建議

1.研究結(jié)論

一是政策工具的運用主次鮮明，激勵工具和能力建設(shè)工具居主導(dǎo)型應(yīng)用地位。從整體上看，我國在推動義務(wù)教育階段教師流動工作的發(fā)展中主要運用了激勵工具、象征與勸誡工具及能力建設(shè)工具。在政策的起始階段，我國經(jīng)濟發(fā)展處于起步時期，政府經(jīng)費側(cè)重經(jīng)濟投入，教育資源可支配空間較小。因此，政府更傾向于以價值引導(dǎo)為主且經(jīng)濟成本較低的象征與勸誡工具。政府在政策對象的選擇上傾向于骨干教師，究其原因，此類教師群體具備“投入少，回報多”的特征。在政策平穩(wěn)與豐富階段，隨著我國經(jīng)濟水平的提高，政府可支配的教育資源增加，國家增加了激勵工具和能力建設(shè)工具的運用，以正面解決教育發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)師資差異化明顯等教育公平問題，政策工具也逐步趨向多元化。2014年開始，教師流動政策進入政策提質(zhì)和發(fā)展階段，系統(tǒng)變革工具發(fā)揮了顯著作用。政府進行了“縣管校聘”教師管理體制的創(chuàng)新，也充分發(fā)揮了界定政策對象、明確流動范圍、流動比例的實際效用。

二是政策要素維度中政策工具配置存在差異性且具有明顯階段性特征。在政策發(fā)展初期的政策對象、流動范圍要素界定和規(guī)范中，象征與勸誡工具應(yīng)用頻繁，通過價值觀和精神激勵手段引導(dǎo)骨干教師向貧困地區(qū)流動。在政策平穩(wěn)與豐富階段，以提高流動教師專業(yè)水平、提供完善流動保障為發(fā)展重點，加大能力建設(shè)和激勵工具的投入，但流動保障方面的系統(tǒng)變革工具供給較弱。如同工同酬機制不到位、學(xué)校教師編制不足等問題尚未解決，導(dǎo)致流動保障的激勵效力弱化。2014年，教師流動政策邁入提質(zhì)和發(fā)展階段，在流動范圍方面，國家通過系統(tǒng)變革工具，實行“縣管校聘”教師流動機制，[6]由專門的教育部門負責(zé)組織和管理教師在縣域范圍內(nèi)流動。在流動保障方面，一方面通過能力建設(shè)工具的運用，開展輪崗教師定期專業(yè)培訓(xùn);另一方面運用激勵工具提供交通補貼、餐補、住房津貼等經(jīng)濟保障。

三是各政策工具間缺乏有效配合，成效弱化明顯。在教師流動政策發(fā)展歷程的各個階段，激勵工具都是處于主導(dǎo)型應(yīng)用地位。[7]但激勵工具的使用還不夠充分。一方面，激勵工具缺乏適配度和針對性，尤其在政策對象方面;另一方面，由于交通餐補津貼額度不大且政府執(zhí)行效率低而激勵效果甚微。另外，系統(tǒng)工具的使用有待完善。不健全的流動教師機制，嚴重影響教師交流政策的大規(guī)模實施以及其他政策工具發(fā)揮效能。[8]例如，教師編制制度不健全，大部分城鎮(zhèn)學(xué)校高級職稱教師超編，導(dǎo)致“評優(yōu)評級”優(yōu)先的激勵工具措施執(zhí)行不力。

2.政策建議

（1）優(yōu)化政策工具組合以確保政策高效落實

一是增加激勵工具的力度和適配度。將區(qū)域內(nèi)的教師分類，對不同職業(yè)階段的教師進行不同類型的獎勵，實行獎勵的相對個性化;增加教師輪崗津貼財政保障力度，保證輪崗教師津貼、補助等按時按量發(fā)放;賦予負向激勵工具更大的權(quán)威性，對于未按要求完成輪崗交流工作的情況，落實懲罰。

二是加強象征與勸誡工具和能力建設(shè)工具的運用。一方面，象征與勸誡工具的運用，應(yīng)兼顧政府、教師和學(xué)校三方利益平衡和流動共識。因此，在政策文本的價值觀表述上，除了僅從政府角度“合理配置教育資源，促進教育公平”之外，還應(yīng)明確教師角度“提升教師專業(yè)能力，驅(qū)動教師創(chuàng)新發(fā)展”和學(xué)校角度“創(chuàng)新學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力”等內(nèi)涵。另一方面，增加能力建設(shè)工具的運用。首先，為促進教師自身專業(yè)成長及發(fā)揮輻射作用和領(lǐng)導(dǎo)力，引領(lǐng)新學(xué)校教師隊伍快速成長，政府及學(xué)校應(yīng)積極開展輪崗教師專項培訓(xùn)。其次，通過對教學(xué)管理、辦學(xué)模式、治理結(jié)構(gòu)等方面提供專業(yè)指導(dǎo)，打破學(xué)校固化模式和傳統(tǒng)積習(xí)，激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力。最后，教育行政部門積極組織交流學(xué)校間教師工作的有效溝通和對接，保證各校教學(xué)工作的連續(xù)性和有序性。

三是綜合使用系統(tǒng)變革工具與權(quán)威工具。加快教師工資制度改革，進一步完善“縣管校聘”制度、教師編制制度。建立教育公務(wù)員制度，在《中華人民共和國教育法》《義務(wù)教育法》《中華人民共和國教師法》等法律文件中，將教師定期參加交流列為教師法定義務(wù)，為其政策的執(zhí)行提供詳實可靠的法理依據(jù)，使教師流動成為教師的法定義務(wù)和職責(zé)。如日本、韓國、法國將教師列為國家公務(wù)員。

（2）加強流動比例和時限方面的政策工具供給

流動比例的制定，既關(guān)系到教師流動政策目標(biāo)的實現(xiàn)，又制約著學(xué)校管理及教學(xué)工作的有序開展。流動時限的制定應(yīng)基于教育規(guī)律和學(xué)科、學(xué)段特點，這是保障教育教學(xué)連續(xù)性的必要前提。交流教師占符合交流條件教師總數(shù)的10%左右為宜，其中，骨干教師占交流教師總數(shù)的20%左右為宜。[9]流動時限不宜過短或過長，以3～6年為宜。通過權(quán)威工具，嚴格規(guī)定骨干教師及非主要學(xué)科教師的流動人數(shù)占比和流動時限（可根據(jù)學(xué)科、學(xué)段特點和教師自身條件和意愿進行調(diào)整）。通過激勵工具和象征與勸誡工具的結(jié)合運用，物質(zhì)激勵和精神激勵同步實施，激發(fā)優(yōu)質(zhì)教師及非主要學(xué)科教師流動的積極性。一方面，為流動教師提供豐厚工資和津貼財政保障，[10]給予較高報酬，并根據(jù)不同種類和地區(qū)對流動教師提供多樣津貼。另一方面，在物質(zhì)補償?shù)幕A(chǔ)上，堅持兼顧三方利益的正確價值觀引導(dǎo)，大力倡導(dǎo)從教師角度“克服職業(yè)倦怠、實現(xiàn)專業(yè)成長”等。

參考文獻

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（責(zé)任編輯 郭向和? ?校對 姚力寧）

作者簡介：齊培蕾，遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院碩士研究生，E-mail：15138817315@163.com（遼寧大連，116029）

姚佳勝（通訊作者），遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院副院長、副教授，E-mail：yjs034@163.com（遼寧大連，116029）

基金項目：2020年全國教育科學(xué)規(guī)劃教育部重點課題“我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資均衡配置政策評價與優(yōu)化策略研究”（編號：DFA200299）