多源流理論視域下新職業(yè)教育法的修訂過(guò)程研究

祁占勇 王書(shū)琴 何佑石

[摘要]運(yùn)用多源流理論分析職業(yè)教育法修訂的政策過(guò)程，有助于厘清職業(yè)教育修法進(jìn)程的動(dòng)態(tài)機(jī)制。職業(yè)教育定位模糊屬性不明、現(xiàn)代職業(yè)教育體系不完善、職業(yè)教育質(zhì)量堪憂及技術(shù)技能型人才供給與社會(huì)發(fā)展需求不匹配構(gòu)成問(wèn)題源流，全國(guó)人大代表及政協(xié)委員的呼吁、專(zhuān)家學(xué)者的積極建言及已有法規(guī)政策與地方的政策探索匯集為政策源流，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視職業(yè)教育發(fā)展、提高職業(yè)教育質(zhì)量及地位的國(guó)民情緒共同促成政治源流。三條源流兩兩互動(dòng)，經(jīng)過(guò)兩次政策之窗的開(kāi)啟后完成耦合，共同推動(dòng)了職業(yè)教育法的修訂完成。

[關(guān)鍵詞]多源流理論;職業(yè)教育法;問(wèn)題源流;政策源流;政治源流

[作者簡(jiǎn)介]祁占勇（1978- ），男，寧夏彭陽(yáng)人，陜西師范大學(xué)教育學(xué)部，教授，博士，博士生導(dǎo)師;王書(shū)琴（1998- ），女，山西呂梁人，陜西師范大學(xué)教育學(xué)部在讀碩士;何佑石（1995- ），女，甘肅平?jīng)鋈?，陜西師范大學(xué)教育學(xué)部在讀碩士。（陜西? 西安? 710062）

[基金項(xiàng)目]本文系2019年陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“教育培訓(xùn)市場(chǎng)的合法性分析”的階段性研究成果。（項(xiàng)目編號(hào)：2019Q005）

[中圖分類(lèi)號(hào)]G710? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1004-3985（2022）15-0010-08

職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類(lèi)型，肩負(fù)著促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、優(yōu)化人力資源配置、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型的重要職責(zé)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供著有力的人才支撐和技術(shù)支持。2022年4月20日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的職業(yè)教育法，并確定于2022年5月1日起施行。這是該法自1996年頒布以來(lái)的首次大修。對(duì)職業(yè)教育法的修訂緣何出現(xiàn)、何以引起關(guān)注、如何納入國(guó)家決策議程？職業(yè)教育法的修訂過(guò)程為何如此艱難？修訂過(guò)程中不同主體間有什么樣的互動(dòng)？哪些因素觸發(fā)了政策之窗的開(kāi)啟？這些問(wèn)題是以往研究者較少涉足的領(lǐng)域，也是討論職業(yè)教育立法進(jìn)程無(wú)法回避的背景性、根源性問(wèn)題。基于此，本研究以多源流理論框架為視角，探究職業(yè)教育修法進(jìn)程中問(wèn)題源流、政策源流、政治源流的相互作用，有助于厘清職業(yè)教育修法進(jìn)程的動(dòng)態(tài)機(jī)制，具有重要的認(rèn)識(shí)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、問(wèn)題源流：職業(yè)教育修法問(wèn)題何以被建構(gòu)？

問(wèn)題識(shí)別是修法進(jìn)程的邏輯起點(diǎn)，通常借助確定的、普遍的、有影響力的、具有重大意義的指標(biāo)，通過(guò)社會(huì)熱點(diǎn)、突發(fā)事件等的推動(dòng)，基于公眾或政府層面的反饋信息，在相關(guān)政策的助力下進(jìn)入決策者視線，從而成為政策問(wèn)題。

（一）職業(yè)教育定位模糊屬性不明的困境

縱觀我國(guó)職業(yè)教育發(fā)展歷程，定位與屬性問(wèn)題始終是困擾職業(yè)教育發(fā)展的根本問(wèn)題。新中國(guó)成立初期，考慮到國(guó)家建設(shè)需要大量的技術(shù)人才，由此中等技術(shù)教育逐漸取代舊職業(yè)教育，職業(yè)學(xué)校一度興辦。之后，初等職業(yè)教育規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，但教育質(zhì)量普遍低下，職業(yè)教育地位出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)上的下滑。20世紀(jì)80年代，教育體制進(jìn)行改革，職業(yè)教育分流功能確立，占據(jù)了后義務(wù)教育階段的兩個(gè)“半壁江山”。21世紀(jì)以來(lái)，隨著高等學(xué)校大幅度擴(kuò)招和高中階段教育進(jìn)入普及化，職業(yè)教育招生人數(shù)一度下滑，職業(yè)教育定位出現(xiàn)模糊狀態(tài)。進(jìn)入新時(shí)代后，職業(yè)教育正式成為教育事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一，體系建設(shè)進(jìn)一步深化，定位也與時(shí)俱進(jìn)，即職業(yè)教育是與普通教育同等重要的類(lèi)型教育。

在這一過(guò)程中，普職分流逐漸成為社會(huì)熱點(diǎn)話題，專(zhuān)家學(xué)者以及社會(huì)大眾對(duì)此熱議不斷、爭(zhēng)議不休。一種聲音認(rèn)為，應(yīng)該取消普職分流。例如，全國(guó)人大代表張全收基于接受高中教育的人口總量和高中教育的整體質(zhì)量直接決定了我們民族的整體素質(zhì)和核心競(jìng)爭(zhēng)力的認(rèn)識(shí)，提出取消公辦示范高中普通高中差別，加快推進(jìn)普及高中階段教育，合理配置高中教育資源，讓更多初中畢業(yè)生都能接受高中階段教育的建議。全國(guó)政協(xié)委員蔡榮根基于社會(huì)的發(fā)展和科技的進(jìn)步對(duì)全民素質(zhì)和技術(shù)工人提出的更高要求，提出普及高中義務(wù)教育，將高中三年納入義務(wù)制教育階段，實(shí)行全國(guó)十二年制義務(wù)基礎(chǔ)教育制度。另一種聲音認(rèn)為，應(yīng)該調(diào)整完善普職分流政策。例如，民進(jìn)中央建議通過(guò)“柔性分流”，高中階段教育多類(lèi)型發(fā)展，中職與普通高中課程互選、學(xué)分互認(rèn)、學(xué)籍互轉(zhuǎn)、雙向流動(dòng)的人才培養(yǎng)模式等方式調(diào)整完善我國(guó)普職分流政策，淡化普職的區(qū)別，模糊分流的概念。也有學(xué)者提議在普職分流方式上，亟須鞏固職業(yè)教育類(lèi)型定位，統(tǒng)籌推進(jìn)職業(yè)教育與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）現(xiàn)代職業(yè)教育體系不完善的現(xiàn)實(shí)

第一，不同層次職業(yè)教育并未有效貫通。一直以來(lái)，職業(yè)教育被認(rèn)為是斷頭教育與終結(jié)教育，選擇進(jìn)入職業(yè)教育體系的學(xué)生意味著沒(méi)有繼續(xù)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。進(jìn)入中職學(xué)校而非普通高中就失去了進(jìn)入重點(diǎn)高校的機(jī)會(huì)，這導(dǎo)致高考的競(jìng)爭(zhēng)壓力進(jìn)一步下移到初中甚至小學(xué)，成為增加學(xué)生負(fù)擔(dān)、引起家長(zhǎng)教育焦慮的重要原因，這同樣是職業(yè)教育社會(huì)認(rèn)可度不夠、家長(zhǎng)不愿意將自己孩子進(jìn)入職業(yè)教育體系的主要原因。2020年，在新冠肺炎疫情影響下，中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生升學(xué)比例提高，占比超過(guò)五成，主要升入高等職業(yè)學(xué)校。雖然中高職銜接立交橋不斷拓寬，為更多中職畢業(yè)生接受更高層次教育提供了機(jī)會(huì)，但與普通教育相比，不同層次職業(yè)教育并未實(shí)現(xiàn)有效貫通。

第二，尚未實(shí)現(xiàn)普職融通。普職融通有利于消除普職分離的二元結(jié)構(gòu)，搭建學(xué)生成長(zhǎng)的立交橋，促進(jìn)學(xué)生的多元發(fā)展。我國(guó)陸續(xù)發(fā)布、推行了各種制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)普職融通，大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段。一是初步融通階段，國(guó)家高度重視高中普職融通，密集出臺(tái)了很多重要的政策，提出有條件的普通高中要開(kāi)設(shè)職業(yè)指導(dǎo)課程，適當(dāng)增加職業(yè)技術(shù)教育內(nèi)容。二是深度融合階段，國(guó)家開(kāi)始在探索普職學(xué)校合作機(jī)制、建立職業(yè)教育個(gè)人學(xué)習(xí)賬號(hào)、建設(shè)國(guó)家學(xué)分銀行以及構(gòu)建符合國(guó)情的國(guó)家資歷框架等方面發(fā)力，同時(shí)各地區(qū)根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)探索各種普職融通機(jī)制。即便如此，我國(guó)目前的普職融通機(jī)制仍在試點(diǎn)階段，普職融通尚未實(shí)現(xiàn)。

第三，服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的職業(yè)教育制度不健全。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)職業(yè)教育提出了新的要求，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)擴(kuò)展了職業(yè)教育的時(shí)空概念和對(duì)象范圍。職業(yè)教育能夠顯著提升我國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新水平，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域教育差距，切實(shí)保障弱勢(shì)群體的受教育權(quán)利，推動(dòng)教育公平和社會(huì)公平。因此，依托職業(yè)教育多渠道擴(kuò)大終身教育資源，可以更好地滿足不同群體的多元化學(xué)習(xí)需求?；诖?，我國(guó)頒布了相關(guān)政策，但整體推進(jìn)效果仍不理想。

（三）職業(yè)教育質(zhì)量堪憂的詬病

第一，職業(yè)教育保障制度和措施不完善。教育經(jīng)費(fèi)為職業(yè)教育發(fā)展提供建筑、設(shè)備、器材、教材、場(chǎng)地等物質(zhì)資本與優(yōu)質(zhì)師資隊(duì)伍、專(zhuān)業(yè)管理人員等人力資本，是職業(yè)教育提升質(zhì)量和持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。但是，職業(yè)教育長(zhǎng)期存在著經(jīng)費(fèi)投入不足、區(qū)域經(jīng)費(fèi)投入不均衡、投資主體單一、多渠道籌措經(jīng)費(fèi)機(jī)制尚不健全等痼疾。

第二，企業(yè)參與辦學(xué)動(dòng)力不足。產(chǎn)教融合、校企合作是職業(yè)教育的基本辦學(xué)模式，是辦好職業(yè)教育的關(guān)鍵。雖然國(guó)家和地方均出臺(tái)了一系列促進(jìn)校企合作的鼓勵(lì)政策，但職業(yè)教育校方“一頭熱”的現(xiàn)象仍然存在。究其原因，一是中小企業(yè)育人的實(shí)力不足，沒(méi)有足夠的硬件與軟件培養(yǎng)高端技術(shù)技能人才;二是大型企業(yè)，特別是國(guó)有大型企業(yè)參與校企合作的動(dòng)力不足;三是學(xué)生接觸不熟悉的工作環(huán)境，發(fā)生安全事故的可能性較高。

第三，專(zhuān)業(yè)課教師專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不夠。教育大計(jì)，教師為本。職業(yè)學(xué)校的教師不僅僅是傳授知識(shí)技能的主體、專(zhuān)業(yè)教學(xué)計(jì)劃的執(zhí)行者，還是服務(wù)社會(huì)的踐行者、科研成果的創(chuàng)造者，直接決定了人才培養(yǎng)的質(zhì)量與前景。隨著建立師資培養(yǎng)培訓(xùn)基地、實(shí)施教師素質(zhì)提高計(jì)劃、建立教師企業(yè)實(shí)踐制度等一系列重大舉措的出臺(tái)，職業(yè)教育教師隊(duì)伍建設(shè)取得了顯著成績(jī)，教師隊(duì)伍規(guī)模不斷擴(kuò)大，整體素質(zhì)明顯提升，但仍然存在“雙師型”教師比例不足且擴(kuò)充速度緩慢、專(zhuān)業(yè)教師專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不夠等問(wèn)題。據(jù)2020年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展情況的調(diào)查結(jié)果，全國(guó)中等職業(yè)學(xué)校專(zhuān)任教師中“雙師型”教師比例僅為30.9%。

（四）技術(shù)技能型人才供給與社會(huì)發(fā)展需求不匹配的問(wèn)題

一方面是技術(shù)更新迭代速度加快帶來(lái)的高素質(zhì)技術(shù)技能人才短缺問(wèn)題仍未解決，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)仍然存在熟練技術(shù)工人供不應(yīng)求的情況，“技工荒”的現(xiàn)象逐漸從工業(yè)發(fā)達(dá)城市向全國(guó)蔓延。人力資源和社會(huì)保障部2021年第三季度對(duì)全國(guó)80個(gè)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)供求狀況的調(diào)查分析表明，市場(chǎng)對(duì)具有技術(shù)等級(jí)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)勞動(dòng)者的用人需求較大。與去年同期相比，市場(chǎng)對(duì)高級(jí)技師、技師、高級(jí)技能人員的用人需求增長(zhǎng)幅度較大。另一方面是高校擴(kuò)招帶來(lái)的年復(fù)一年的就業(yè)大軍，就業(yè)形勢(shì)日益嚴(yán)峻。供需錯(cuò)配、信息不對(duì)稱(chēng)、人崗不相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)性矛盾已經(jīng)成為就業(yè)領(lǐng)域的主要矛盾。教育部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2022屆高校畢業(yè)生規(guī)模預(yù)計(jì)1076萬(wàn)人，與去年相比增加167萬(wàn)人，規(guī)模和增量均創(chuàng)歷史新高。

職業(yè)教育培養(yǎng)學(xué)生的專(zhuān)業(yè)認(rèn)知，提升學(xué)生的專(zhuān)業(yè)技能，賦予學(xué)生職業(yè)高素質(zhì)品德，賦能學(xué)生綜合職業(yè)能力，肩負(fù)著培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能人才、能工巧匠、大國(guó)工匠的重要使命。大力發(fā)展職業(yè)教育，有利于培養(yǎng)多樣化人才，解決勞動(dòng)力供求矛盾;優(yōu)化教育資源配置，促進(jìn)教育均衡發(fā)展，推動(dòng)教育公平，從而實(shí)現(xiàn)體面勞動(dòng)、全面發(fā)展和共同富裕。特別是在開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的背景下，技能型人才成為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的“新動(dòng)能”。為此，我國(guó)更應(yīng)該堅(jiān)持普通高中與中職學(xué)校招生比例大體相當(dāng)?shù)恼?，培養(yǎng)數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的高素質(zhì)技術(shù)技能人才，為人才“藍(lán)?！弊囗懠寄堋皬?qiáng)音”。

二、政策源流：職業(yè)教育修法進(jìn)程何以層層推進(jìn)？

問(wèn)題的多次重現(xiàn)最終引起了政策共同體的注意，他們開(kāi)始從價(jià)值必要性、可操作性、技術(shù)可行性等層面反復(fù)推敲以尋求最合理的解決辦法，并通過(guò)咨政建言的渠道提出政策議程設(shè)置。政策共同體由一些專(zhuān)業(yè)人員組成，即人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者、研究人員和政策制定者。他們通過(guò)制定職業(yè)教育法規(guī)政策與地方立法，參加兩會(huì)及其他重要會(huì)議，在期刊、報(bào)紙上發(fā)表文章等來(lái)積極推動(dòng)職業(yè)教育法修訂進(jìn)程。

（一）全國(guó)人大代表及政協(xié)委員的呼吁使修法議題升溫

2008年3月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)將職業(yè)教育法修訂列入立法規(guī)劃。教育部第一次提交職業(yè)教育法修訂送審稿，但尚未達(dá)到基本成熟。2013年，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)又將職業(yè)教育法修訂列入立法規(guī)劃。2015年3—6月，全國(guó)人大開(kāi)展職業(yè)教育法執(zhí)法檢查，教育部開(kāi)啟新一輪職業(yè)教育法修訂工作。2016年2月24日，在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議上，教育部部長(zhǎng)袁貴仁做了《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報(bào)告和審議意見(jiàn)的報(bào)告》。

2018年9月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)又一次把職業(yè)教育法修訂列入立法規(guī)劃。2019年，教育部在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究制定了《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法修訂草案（征求意見(jiàn)稿）》，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。2020年1月15日，孫春蘭副總理指示要加快修法進(jìn)程。2020年8月27日，教育部在深入研究、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，形成了《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法修訂草案（送審稿）》并報(bào)送國(guó)務(wù)院。2021年3月24日，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法（修訂草案）》，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。2021年6月7日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法（修訂草案）》進(jìn)行了審議，并在中國(guó)人大網(wǎng)公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，職業(yè)教育法修訂邁出重要步伐。2021年12月21日，職業(yè)教育法修訂草案再次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。2022年4月1日，栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)率全國(guó)人大調(diào)研組就職業(yè)教育法修訂工作赴職業(yè)學(xué)校進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。2022年4月20日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的職業(yè)教育法。2022年5月1日，新修訂的職業(yè)教育法開(kāi)始正式施行。

近些年，黨和國(guó)家對(duì)職業(yè)教育高度重視，人大代表、政協(xié)委員等紛紛建言獻(xiàn)策，提出了十幾條以職業(yè)教育法修訂為主要內(nèi)容的提案與建議，積極推進(jìn)職業(yè)教育專(zhuān)項(xiàng)修法工作。在2022年“兩會(huì)”期間，人大代表們結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)、職教改革發(fā)展新任務(wù)，對(duì)“職教本科”“產(chǎn)教融合”“普職分流”“質(zhì)量提升”“師資隊(duì)伍”等話題建言獻(xiàn)策。

與此同時(shí)，職業(yè)教育修法也多次被政協(xié)委員“舊案重提”。2006年，盛頌恩以浙江省政協(xié)常委的身份在媒體公開(kāi)呼吁試辦本科職業(yè)教育。在他擔(dān)任全國(guó)政協(xié)委員后，繼續(xù)為這個(gè)問(wèn)題呼吁奔走。2014年，全國(guó)政協(xié)召開(kāi)“深化產(chǎn)教融合、校企合作，加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)”專(zhuān)題協(xié)商會(huì)，王永慶、徐輝、蘇華、楊興平等全國(guó)政協(xié)常委和委員在發(fā)言中建議，為促進(jìn)職業(yè)教育的發(fā)展，應(yīng)適時(shí)修訂職業(yè)教育法并完善相關(guān)法律法規(guī)。

（二）專(zhuān)家學(xué)者的積極建言助推政策源流形成修法方案

專(zhuān)家學(xué)者因其豐富學(xué)識(shí)與思想得以被決策者認(rèn)可，具備將政策建議轉(zhuǎn)化為政策主張的渠道和平臺(tái)?？偟膩?lái)看，專(zhuān)家學(xué)者主要從職業(yè)教育法修訂的必要性、國(guó)外職業(yè)教育立法推進(jìn)做法以及我國(guó)職業(yè)教育本土化修法等領(lǐng)域展開(kāi)。就職業(yè)教育法修訂的必要性層面來(lái)說(shuō)，研究者一致認(rèn)為，“現(xiàn)行職業(yè)教育法內(nèi)容存在較大缺失，沒(méi)有充分反映職業(yè)教育特色需要和現(xiàn)實(shí)需求，如職業(yè)教育發(fā)展缺乏穩(wěn)定的投入增長(zhǎng)機(jī)制、職業(yè)教育相關(guān)主體法律責(zé)任不明等問(wèn)題，因此迫切需要修訂”。就國(guó)外職業(yè)教育立法的做法層面來(lái)講，祁占勇、姜大源、李玉靜、巫銳等分別分析了美國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家的職業(yè)教育立法推進(jìn)過(guò)程，為我國(guó)職業(yè)教育法修訂提供了借鑒。就我國(guó)職業(yè)教育本土化修法層面來(lái)講，研究者提出應(yīng)該貫徹權(quán)利本位的理念;提高職業(yè)教育立法的技術(shù)水平;確保職業(yè)教育特色內(nèi)容的完整性;明確職業(yè)教育相關(guān)各方的義務(wù)、責(zé)任與權(quán)利;明確監(jiān)督與執(zhí)法主體，規(guī)定監(jiān)督與執(zhí)法制度;使用精確語(yǔ)言，增強(qiáng)職業(yè)教育法的嚴(yán)肅性。

此外，在各類(lèi)職業(yè)教育修法研討會(huì)以及職業(yè)教育法修訂征求專(zhuān)家意見(jiàn)座談會(huì)上，專(zhuān)家學(xué)者深入討論了職業(yè)教育法修訂的方向原則、職業(yè)教育的性質(zhì)與地位、與社會(huì)以及市場(chǎng)的關(guān)系、體系建設(shè)與管理體制改革、財(cái)政投入與比例、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與師資配置等修法要點(diǎn)，公平、均衡、協(xié)調(diào)、多樣性作為修法價(jià)值的認(rèn)知不斷強(qiáng)化。例如，中華職業(yè)教育社就職業(yè)教育的修訂草案召開(kāi)了專(zhuān)家座談會(huì)，在職業(yè)教育的辦學(xué)主體、產(chǎn)教融合和校區(qū)合作、職業(yè)教育與普通教育學(xué)業(yè)成果融通互認(rèn)等方面提出了具體的意見(jiàn)和建議。不同的建議互相碰撞、彼此融合，最終使得符合標(biāo)準(zhǔn)的思想成為有待認(rèn)真思考的備選方案。

（三）已有法規(guī)政策與地方政策探索被重組為修法建議

政策源流不僅需要全新元素的注入，而且需要對(duì)原先存在的元素進(jìn)行重組，即已發(fā)布的法規(guī)政策與地方政策探索也會(huì)對(duì)政策源流發(fā)生影響。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》出臺(tái)之后，推動(dòng)職業(yè)教育發(fā)展成為國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革的重要內(nèi)容，國(guó)家對(duì)職業(yè)教育發(fā)展越來(lái)越重視，與職業(yè)教育相關(guān)的政策法規(guī)層出不窮。

隨后，國(guó)家相繼出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領(lǐng)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的若干意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《教育部關(guān)于開(kāi)展現(xiàn)代學(xué)徒制試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014—2020年）》《關(guān)于深入推進(jìn)職業(yè)教育集團(tuán)化辦學(xué)的意見(jiàn)》《普通高等學(xué)校高等職業(yè)教育（專(zhuān)科）專(zhuān)業(yè)設(shè)置管理辦法》《普通高等學(xué)校高等職業(yè)教育（專(zhuān)科）專(zhuān)業(yè)目錄（2015年）》《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》等，以明確職業(yè)教育改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，提高教育質(zhì)量和就業(yè)質(zhì)量。

為了促進(jìn)職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展，國(guó)家又相繼出臺(tái)了《職業(yè)學(xué)校校企合作促進(jìn)辦法》《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見(jiàn)》《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018—2022年）》《中國(guó)教育現(xiàn)代化2035》《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2023年）》《關(guān)于推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》等，職業(yè)教育政策更加注重長(zhǎng)效性、實(shí)效性和適用性。

此外，部分關(guān)于職業(yè)教育細(xì)化問(wèn)題的政策法規(guī)，經(jīng)過(guò)重組、綜合、簡(jiǎn)化后同樣成為修法建議。例如，《職業(yè)學(xué)校學(xué)生實(shí)習(xí)管理規(guī)定》《職業(yè)教育專(zhuān)業(yè)教學(xué)資源庫(kù)建設(shè)資金管理辦法》《進(jìn)一步推進(jìn)職業(yè)教育信息化發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《職業(yè)院校教師素質(zhì)提高計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法》《中等職業(yè)學(xué)校職業(yè)指導(dǎo)工作規(guī)定》《關(guān)于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見(jiàn)》《深化新時(shí)代職業(yè)教育“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)改革實(shí)施方案》《關(guān)于職業(yè)院校專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)方案制訂與實(shí)施工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中等職業(yè)教育國(guó)家獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)審暫行辦法》《中等職業(yè)學(xué)校公共基礎(chǔ)課程方案》《關(guān)于推進(jìn)1+X證書(shū)制度試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代中等職業(yè)學(xué)校德育工作的意見(jiàn)》《中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生資助工作指南》《進(jìn)一步做好高職學(xué)校退役軍人學(xué)生招收培養(yǎng)與管理工作》《中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專(zhuān)業(yè)建設(shè)計(jì)劃績(jī)效管理暫行辦法》《本科層次職業(yè)教育專(zhuān)業(yè)設(shè)置管理辦法（試行）》《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范中等職業(yè)學(xué)校招生、學(xué)籍和資助管理工作》等。

三、政治源流：修法的政治環(huán)境如何？

政治源流在多源流框架中起著主導(dǎo)作用，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨，代表著中國(guó)最廣大人民的根本利益。因此，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重要指示及國(guó)民關(guān)于職業(yè)教育的訴求成為政治源流中最為主要的組成部分，為職業(yè)教育法的修訂注入了政治勢(shì)能并營(yíng)造了政治氛圍，加速了修訂過(guò)程。

（一）黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視職業(yè)教育發(fā)展

黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人作為決策系統(tǒng)的核心，他們有關(guān)職業(yè)教育發(fā)展的重要指示是推動(dòng)修法議程的重要政治元素。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)歷屆黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都將職業(yè)教育視作關(guān)涉國(guó)計(jì)民生的教育大事并作出重要指示。特別是黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)職業(yè)教育發(fā)展作出了最為全面系統(tǒng)的重要指示。

2021年4月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)職業(yè)教育作出重要指示，強(qiáng)調(diào)“職業(yè)教育前途廣闊、大有可為”，言簡(jiǎn)意賅地指出了職業(yè)教育在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家中的重要作用，并從類(lèi)型定位、育人機(jī)制、保障機(jī)制等方面闡述了職業(yè)教育發(fā)展面臨的理論及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這進(jìn)一步提高了職業(yè)教育的站位，一方面從國(guó)內(nèi)國(guó)際的視角闡明了職業(yè)教育對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要性，另一方面從精神內(nèi)涵的角度強(qiáng)調(diào)了職業(yè)教育立德樹(shù)人的重要作用。新修訂的職業(yè)教育法總則第四條中新增了“職業(yè)教育必須堅(jiān)持立德樹(shù)人、德技并修”“培育勞模精神、勞動(dòng)精神、工匠精神”等表述，這正是黨和政府的理念在修法中的體現(xiàn)。在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視下，我國(guó)職業(yè)教育進(jìn)入提質(zhì)培優(yōu)階段，為職業(yè)教育法的修訂營(yíng)造了良好的政治環(huán)境。

（二）提高職業(yè)教育質(zhì)量及地位的國(guó)民情緒

國(guó)民情緒反映了一定時(shí)期內(nèi)國(guó)民的情緒狀態(tài)及訴求，金登將國(guó)民情緒稱(chēng)作國(guó)家的氣候，因?yàn)閲?guó)民情緒的出現(xiàn)表明有一定數(shù)量的社會(huì)群眾都沿著共同方向思考，并且這種情緒會(huì)隨著時(shí)間和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化而改變。中國(guó)共產(chǎn)黨以“為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興”為初心和使命，因此職業(yè)教育的發(fā)展必然要以辦好人民滿意的職業(yè)教育、以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)更好的職業(yè)教育的需要為根本遵循。對(duì)職業(yè)教育的公眾訴求及產(chǎn)生的國(guó)民情緒成為影響職業(yè)教育法修訂與否及具體修訂內(nèi)容的重要考量。

一是長(zhǎng)期以來(lái)職業(yè)教育得不到社會(huì)大眾認(rèn)可。2021年《中國(guó)職業(yè)教育發(fā)展大型問(wèn)卷調(diào)查報(bào)告》顯示，職業(yè)教育發(fā)展面臨的最大困難排在第一位的是社會(huì)認(rèn)可度。據(jù)報(bào)道，到2025年我國(guó)制造業(yè)10個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域人才需求缺口預(yù)計(jì)將近3000萬(wàn)人，缺口率高達(dá)48%，從側(cè)面反映了社會(huì)對(duì)職業(yè)教育認(rèn)可度不高的事實(shí)。世界技能大賽金牌獲得者、全國(guó)人大代表、杭州技師學(xué)院教師楊金龍?jiān)趨⒓尤珖?guó)“兩會(huì)”時(shí)談到，即使帶著世界金牌的光環(huán)也難以吸引適齡學(xué)生當(dāng)技工。職業(yè)教育認(rèn)可度不高的主要原因是我國(guó)職業(yè)教育人才培養(yǎng)質(zhì)量低下及競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。一項(xiàng)針對(duì)37個(gè)國(guó)家職業(yè)教育競(jìng)爭(zhēng)力的研究顯示，我國(guó)職業(yè)教育競(jìng)爭(zhēng)力排名位于第26位，處于世界中等水平。而在2022年“兩會(huì)”期間，職教“雙高計(jì)劃”成為教育熱點(diǎn)話題，表明職業(yè)教育質(zhì)量問(wèn)題備受社會(huì)關(guān)注，提高職業(yè)教育的地位及質(zhì)量成為社會(huì)民眾的普遍期望。

二是普職分流引發(fā)民眾教育焦慮。家長(zhǎng)普遍認(rèn)為普職分流政策剝奪了孩子平等接受普通高中的權(quán)利，影響教育公平，由此出現(xiàn)了“取消普職分流”“實(shí)行12年義務(wù)教育”的呼聲。2022年2月23日，在教育部新聞發(fā)布會(huì)上，教育部職業(yè)教育與成人教育司司長(zhǎng)陳子季回應(yīng)了“取消中考后普職分流”的建議，著重強(qiáng)調(diào)了中等職業(yè)教育促進(jìn)高中階段教育多樣化的重要性，因此堅(jiān)持普職分流非常必要。

由此可以看出，社會(huì)民眾有關(guān)職業(yè)教育的討論層層深入，甚至上升為“兩會(huì)”議案、提案。社會(huì)中對(duì)職業(yè)教育的偏見(jiàn)、誤解，對(duì)普職分流政策的恐慌和焦慮實(shí)際上反映的是對(duì)職業(yè)教育高質(zhì)量的渴望，也說(shuō)明1996年頒布的職業(yè)教育法已無(wú)法回應(yīng)和滿足公眾對(duì)提高職業(yè)教育質(zhì)量的需求。雖然近些年來(lái)頒布了諸多促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的政策，但政策的法律位階較低、解釋力不足，因此亟須修訂職業(yè)教育法，從法律層面明確職業(yè)教育的重要性。

四、三流耦合：職業(yè)教育法修訂“政策之窗”的開(kāi)啟歷程透視

政策之窗是指政策建議或特殊問(wèn)題能夠受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。政策之窗的開(kāi)啟意味著問(wèn)題將正式進(jìn)入決策議程。金登認(rèn)為，在政策之窗開(kāi)啟前，三條源流均已得到一定程度的發(fā)育，進(jìn)入蓄勢(shì)待發(fā)的狀態(tài)，它們彼此獨(dú)立且互不干擾，只有三條源流發(fā)育臻于成熟且實(shí)現(xiàn)匯合，意見(jiàn)和問(wèn)題才能被提上政策議程。如果三條源流中缺少其中一條，那么該政策議題進(jìn)入決策議程的機(jī)會(huì)就會(huì)轉(zhuǎn)瞬即逝。由此可見(jiàn)，政策窗口的打開(kāi)并不意味著該主題必然進(jìn)入決策議程，這在法律的制定及修訂中體現(xiàn)得更為明顯。因?yàn)榱挤ㄊ怯芍T多要素共同支撐且相互作用的復(fù)雜立體結(jié)構(gòu)，良法形成要以“審慎”作為德行基礎(chǔ)。職業(yè)教育關(guān)涉國(guó)計(jì)民生，“審慎”是職業(yè)教育法修訂的基本態(tài)度。因此，從1996年職業(yè)教育法的實(shí)施，到2008年修訂職業(yè)教育法被提上議程，再到2022年新修訂的職業(yè)教育法出臺(tái)，修訂歷程幾經(jīng)擱淺，共歷時(shí)26年，經(jīng)過(guò)兩次政策之窗的開(kāi)啟才最終完成修訂工作（見(jiàn)圖1）。

2008年十一屆全國(guó)人大常委會(huì)將修訂職業(yè)教育法列入立法規(guī)劃中，職業(yè)教育法修訂的漫長(zhǎng)之路就此開(kāi)啟。在這一階段中，第一次政策窗口開(kāi)啟以2011年教育部將《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法修訂草案（送審稿）》提交國(guó)務(wù)院審議為標(biāo)志。但從2011—2014年，送審稿一直在國(guó)務(wù)院征求意見(jiàn)并未提交到全國(guó)人大，送審稿的不完善使得政策窗口隨之關(guān)閉?？v觀這一過(guò)程，政策窗口開(kāi)而復(fù)關(guān)及政策議程的延滯是由于三條源流發(fā)育不成熟導(dǎo)致。

當(dāng)然，第一次政策窗口的開(kāi)而復(fù)關(guān)為修訂職業(yè)教育法積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。2014年，習(xí)近平總書(shū)記就加快職業(yè)教育發(fā)展作出重要指示，要求各級(jí)黨委和政府把加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置。在新形勢(shì)下，國(guó)務(wù)院再次委托教育部重新修訂職業(yè)教育法，并依托教育部職業(yè)技術(shù)教育中心研究所落實(shí)修法工作。2018年，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)再次把職業(yè)教育法修訂列入立法規(guī)劃。2019年教育部發(fā)布《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法修訂草案（征求意見(jiàn)稿）》并公開(kāi)征求意見(jiàn)，經(jīng)完善后提交國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。2021年3月24日，國(guó)務(wù)院第128次常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法（修訂草案）》，隨后進(jìn)一步提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，這標(biāo)志著職業(yè)教育法修訂的第二次政策窗口打開(kāi)。之后不到一個(gè)月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十四次會(huì)議表決通過(guò)新修訂的職業(yè)教育法。在這次修訂過(guò)程中，三條源流均已發(fā)育成熟，并且實(shí)現(xiàn)了以政治源流為主導(dǎo)的三流耦合，其中政策企業(yè)家起著至關(guān)重要的推動(dòng)作用，三條源流遵循一定的耦合路徑。

一是問(wèn)題源流與政治源流實(shí)現(xiàn)深度互動(dòng)。問(wèn)題源流中問(wèn)題的緊迫程度及影響廣度決定了其是否能被政治源流感知。在修訂的第一階段，問(wèn)題源流中問(wèn)題主要呈現(xiàn)為職業(yè)教育本身的問(wèn)題，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，職業(yè)教育改革發(fā)展的重要性凸顯，職業(yè)教育的問(wèn)題上升到國(guó)計(jì)民生的高度。在政策之窗打開(kāi)前，職業(yè)教育的重要性及面臨的發(fā)展難題已被政治源流所關(guān)注，問(wèn)題源流與政治源流產(chǎn)生了深度互動(dòng)。

二是問(wèn)題源流與政策源流反復(fù)交匯。由于職業(yè)教育涉及多元利益主體，具有復(fù)雜性，因此，在職業(yè)教育法修訂過(guò)程中問(wèn)題源流始終隨著社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變化而處于動(dòng)態(tài)更新中。問(wèn)題源流與政策源流的耦合并不是線性吻合，而是處于反復(fù)交匯態(tài)勢(shì)中。不同于政治源流中黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)職業(yè)教育較為宏觀層面的關(guān)注，政策源流中政策企業(yè)家更加聚焦于職業(yè)教育發(fā)展面臨的具體問(wèn)題，并致力于推動(dòng)相關(guān)政策的出臺(tái)。同時(shí)，新出臺(tái)的政策由于其局限性又會(huì)誘發(fā)新的問(wèn)題，從而再次引起政策企業(yè)家的關(guān)注。當(dāng)然，無(wú)論問(wèn)題源流和政策源流如何交匯，最終目的都是為了完善政策備選方案，政策源流與問(wèn)題源流的交匯使政策原湯中的多方認(rèn)識(shí)逐漸升華、積淀，為職業(yè)教育法修訂提供配套制度支持。

三是政策源流與政治源流不斷融合。政策建議只有經(jīng)過(guò)政治源流的篩選、過(guò)濾與檢驗(yàn)，得到官方認(rèn)可，才能提高其合法性，增加進(jìn)入政策議程中的機(jī)會(huì)。一方面，政策企業(yè)家利用全國(guó)“兩會(huì)”等時(shí)機(jī)提出自己的政策建議，加大了政策建議進(jìn)入政治源流視野的機(jī)會(huì)。另一方面，政治源流中黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也會(huì)為吸納政策建議建立相關(guān)的體制機(jī)制。此外，隨著職業(yè)教育上升至“沒(méi)有職業(yè)教育現(xiàn)代化就沒(méi)有教育現(xiàn)代化”的政治高度，政治源流中黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也會(huì)親自簽發(fā)相關(guān)政策，以彰顯相關(guān)政策的重要性。

至此，經(jīng)過(guò)問(wèn)題源流、政策源流、政治源流的“兩兩互動(dòng)”，政策之窗開(kāi)啟。問(wèn)題源流中漂浮的職業(yè)教育問(wèn)題經(jīng)過(guò)政策源流中政策企業(yè)家的構(gòu)建，引起政治源流中黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的注意，提升了問(wèn)題的政治高度，進(jìn)而倒逼政策企業(yè)家提出完善的政策方案。在政治源流的主導(dǎo)下，三條源流在全國(guó)人大常委會(huì)中實(shí)現(xiàn)耦合。修訂草案經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的三次審議，職業(yè)教育法最終修訂完成。

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