論我國職業(yè)教育法的基本制度

歐陽恩劍

摘 要 職業(yè)教育法的基本制度是由職業(yè)教育法所確認(rèn)的起基礎(chǔ)性作用的法律規(guī)范組成的統(tǒng)一整體，它具有本原性、支配性、歷史性等特點(diǎn)。我國職業(yè)教育法對基本制度的規(guī)定存在篇章結(jié)構(gòu)上未設(shè)專章規(guī)定，內(nèi)容體系上系統(tǒng)性不強(qiáng)，具體制度上未明確校企合作的基本制度地位等問題。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和職業(yè)教育現(xiàn)狀，職業(yè)教育法的基本制度應(yīng)包括校企合作、現(xiàn)代職業(yè)教育體系、職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)資格、就業(yè)準(zhǔn)入等制度。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育法；基本制度；功能；內(nèi)容

中圖分類號 G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）30-0033-04

1996年《中華人民共和國職業(yè)教育法》的頒布實(shí)施，有效規(guī)范了政府、學(xué)校、企業(yè)等職業(yè)教育主體的行為，對保障我國建成世界上規(guī)模最大的職業(yè)教育體系，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、保障改善民生、推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。由于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，管理體制的改革，加之產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級與人才需求的變化，我國職業(yè)教育法的“滯后性”障礙越來越突出。因此，面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對職業(yè)教育提出的新要求，完善職業(yè)教育法的基本制度迫在眉睫。

一、職業(yè)教育法基本制度的特點(diǎn)

“制度”一詞，有廣義和狹義之分，廣義的“制度”指規(guī)則、習(xí)慣、道德等；而狹義的“制度”僅指規(guī)則?！爸贫取笔且?guī)范行為主體相互關(guān)系的規(guī)則與組織系統(tǒng)的總和。從宏觀上看，一個國家的制度可分為政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、法律等制度；從表現(xiàn)形式來看，制度可分為正式規(guī)則、非正式規(guī)則和執(zhí)行機(jī)制；從地位來看，制度可分為基本制度和一般制度或從屬制度。教育制度是指根據(jù)國家的性質(zhì)所確立的教育目的、方針和開展教育活動的各種教育行政管理機(jī)構(gòu)和各類教育機(jī)構(gòu)的體系和運(yùn)行規(guī)則的總和[1]。教育制度作為國家制度的重要組成部分，具有客觀性、規(guī)范性、歷史性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)。教育制度作為一種重要的教育資源，具有降低教育中的交易費(fèi)用、界定教育利益的范圍、推動教育的根本變革等功能[2]。

“法律制度”是法學(xué)的基本概念之一，是由法律規(guī)范、以現(xiàn)行法為根據(jù)的法律實(shí)踐以及與之相適應(yīng)的法律意識構(gòu)成的某國或某地區(qū)法律上層建筑的統(tǒng)一系統(tǒng)[3]，法律制度具有整體性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性、可操作性4個特征[4]。教育制度與法律制度的交叉或交集構(gòu)成了教育法律制度。教育法律制度是指一個國家有關(guān)教育方面的法律的總稱，即指上升為法律的教育制度的總和，它是國家外部制度的典型表現(xiàn)，對維護(hù)教育教學(xué)秩序具有重要的作用[5]。

按照制度哲學(xué)的觀點(diǎn)，制度可分為基本制度和從屬制度?；局贫仁悄骋环矫嬷贫润w系中處于基礎(chǔ)性地位的制度。同理，職業(yè)教育制度也可分為基本制度和從屬制度。職業(yè)教育基本制度“是指反映職業(yè)教育活動某一主要方面的本質(zhì)內(nèi)容和根本特征的制度”[6]。教育作為一種社會公共產(chǎn)品，需要國家大力支持，而支持的來源主要在于資源分配?，F(xiàn)代社會資源分配主要通過法制來實(shí)現(xiàn)[7]。職業(yè)教育的基本制度一般通過立法體現(xiàn)，構(gòu)成職業(yè)教育法的基本制度。

“法律制度”是由法律規(guī)范、以現(xiàn)行法為根據(jù)的法律實(shí)踐以及與之相適應(yīng)的法律意識構(gòu)成的某國或某地區(qū)法律上層建筑的統(tǒng)一系統(tǒng)[8]。宏觀的法律制度系指由法律規(guī)范、法律機(jī)構(gòu)、法律設(shè)施等組成的法律上層建筑，微觀的法律制度則指調(diào)整特定社會關(guān)系的法律規(guī)范體系?！盎尽焙兄饕?、根本之意，是一類事物區(qū)分于另一類事物的本質(zhì)的要素。因此，職業(yè)教育法的基本制度是由職業(yè)教育法所確認(rèn)的起基礎(chǔ)性核心作用的法律規(guī)范組成的統(tǒng)一整體?；痉芍贫扰c法律制度內(nèi)涵不同，后者包容前者，后者是前者的上位概念，二者是特殊與一般的關(guān)系。職業(yè)教育法的基本制度具有本原性、支配性、歷史性等特點(diǎn)。

（一）本原性

一部法律的靈魂來源于法的價值理念和立法目的，并通過基本原則的導(dǎo)引，在具體的法律制度中體現(xiàn)?；痉芍贫茸鳛榉芍贫润w系中最核心部分，更直接地彰顯該法的立法目的和立法原則?；局贫仁锹殬I(yè)教育中自在、原生的制度，是從屬制度的源頭或根源。不同國家職業(yè)教育基本制度的內(nèi)容可能不同，但它在制度體系的本原性地位卻是相同的。例如，校企合作制度作為職業(yè)教育法的基本制度，可派生出頂崗實(shí)習(xí)、兼職教師等從屬制度。

（二）支配性

從總體上看，職業(yè)教育制度由各種具體制度組成，但其中一些制度處于支配地位，決定其他制度的內(nèi)容，發(fā)揮基礎(chǔ)性作用?；局贫葘儆谄鹬渑c決定性作用的制度，決定著從屬制度的內(nèi)容；從屬制度由基本制度派生與決定，是基本制度的具體化。學(xué)校制度作為職業(yè)教育的基本制度，決定了中職學(xué)校、高職學(xué)校的設(shè)立、運(yùn)行、管理等具體的內(nèi)容。

（三）歷史性

在一個國家的不同歷史時期，基本制度構(gòu)成與內(nèi)容不同。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)的觀點(diǎn)分析， 職業(yè)教育制度變遷是一種效益更高（ 或者更公平） 的制度對另一種制度的替代過程， 即新制度逐漸取代舊制度，并成為占優(yōu)勢地位的制度更替過程[9]。例如德國的“雙元制”，在不同的歷史時期具體內(nèi)容是不同的。德國“雙元制”形成于手工業(yè)培訓(xùn)的恢復(fù)和進(jìn)修學(xué)校的誕生，鞏固于 1920-1970年工業(yè)類型的學(xué)徒培訓(xùn)和職業(yè)學(xué)校的建立，發(fā)展于1970年后政府的影響和職業(yè)培訓(xùn)客觀存在的合理性。新世紀(jì)以來，隨著新職教法的頒布，德國“雙元制”有了新的發(fā)展：適用范圍由中職教育擴(kuò)展到高職教育，對教學(xué)內(nèi)容的劃分和時間安排做了新的調(diào)整，在加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)的同時，注重對學(xué)生再學(xué)習(xí)能力的培養(yǎng)[10]。

二、我國職業(yè)教育法對基本制度規(guī)定的不足

目前，我國已經(jīng)施行的教育法律有7部，即教育法、學(xué)位條例、義務(wù)教育法、教師法、職業(yè)教育法、高等教育法和民辦教育促進(jìn)法。從法律內(nèi)容來看，只有《教育法》和《高等教育法》在第二章明確規(guī)定了基本制度，而《學(xué)位條例》等其他5部法律沒有設(shè)專章規(guī)定，見表1。當(dāng)然，從制度的地位與作用推斷，我國《義務(wù)教育法》在總則規(guī)定的義務(wù)教育免費(fèi)制度，《教師法》中規(guī)定了教師資格制度等，應(yīng)是該法的基本制度。

與《教育法》和《高等教育法》相比，《職業(yè)教育法》對基本制度的規(guī)定存在立法技術(shù)上的重大瑕疵與不足。

（一）篇章結(jié)構(gòu)上，未設(shè)專章規(guī)定基本制度

一般來說，部門法都對會對該領(lǐng)域的基本制度進(jìn)行規(guī)定。如《教育法》第二章規(guī)定了學(xué)制、義務(wù)教育制度、職業(yè)教育與成人教育制度、教育考試制度、學(xué)業(yè)證書制度、學(xué)位制度、掃除文盲制度、教育督導(dǎo)和教育評估制度等基本制度。我國《職業(yè)教育法》作為職業(yè)教育的基本法，沒有對基本制度單獨(dú)設(shè)章規(guī)定，在框架體系與內(nèi)容上顯得不盡合理。

（二）內(nèi)容體系上，基本制度系統(tǒng)性不強(qiáng)

職業(yè)教育法雖然分散規(guī)定了產(chǎn)教結(jié)合、學(xué)校制度等基本制度，但缺乏系統(tǒng)性、完整性，校企合作、經(jīng)費(fèi)保障、職業(yè)培訓(xùn)等基本制度沒有充分體現(xiàn)。《中華人民共和國職業(yè)教育法（修訂草案征求意見稿）》（簡稱《草案征求意見稿》，下同）在第二章設(shè)置了“職業(yè)教育基本制度”。對基本制度進(jìn)行明確化、系統(tǒng)化的規(guī)定，將有力保障我國職業(yè)教育法基本目的的實(shí)現(xiàn)?！恫莅刚髑笠庖姼濉返谑龡l至二十一條規(guī)定了職教體系、職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)、殘疾人職業(yè)教育、普通中學(xué)職業(yè)教育、職業(yè)教育證書、崗前培訓(xùn)、企業(yè)培訓(xùn)和校企合作等9項(xiàng)基本制度，但仍存在一些不足：一是一些基本制度可以合并，例如職業(yè)培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)和企業(yè)培訓(xùn)可以合并為一項(xiàng)，即職業(yè)教育培訓(xùn)制度；二是有些制度不具有基本制度的特性，不宜放置此章中，如普通中學(xué)實(shí)施職業(yè)教育，殘疾人職業(yè)教育制度等，《殘疾人保護(hù)法》對殘疾人受職業(yè)教育權(quán)利規(guī)定得比較完善，沒有必要重復(fù)規(guī)定，浪費(fèi)立法資源。

（三）具體制度上，未明確校企合作的基本制度地位

校企合作作為職業(yè)教育基本制度設(shè)計(jì)，其本質(zhì)目標(biāo)是育人。我國《職業(yè)教育法》沒有把“校企合作”作為職業(yè)教育的一項(xiàng)基本制度加以規(guī)定，是立法理念和技術(shù)的失誤：一是企業(yè)的責(zé)權(quán)利不明確，雖然規(guī)定企業(yè)有履行實(shí)施職業(yè)教育的義務(wù)， 但不履行義務(wù)要受何種懲罰沒有明確規(guī)定。二是企業(yè)的教育主體地位不明確，造成了企業(yè)參與校企合作的積極性不高。三是對校企合作合同規(guī)定不明確。校企合作必須通過合同加以約定雙方的責(zé)權(quán)利，職業(yè)教育法對校企雙方應(yīng)訂立合同缺乏強(qiáng)制性規(guī)定。四是法律規(guī)范不完整，有關(guān)校企合作的條款只有行為模式，沒有法律后果。

三、我國職業(yè)教育法基本制度組成與內(nèi)容

根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和職業(yè)教育現(xiàn)狀，職業(yè)教育法的基本制度應(yīng)包括校企合作、現(xiàn)代職業(yè)教育體系、職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)資格、就業(yè)準(zhǔn)入等制度。

（一）校企合作制度

我國職業(yè)教育法對校企合作進(jìn)行了規(guī)定，第二十三條第一款提出：“職業(yè)學(xué)校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)施職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)實(shí)行產(chǎn)教結(jié)合，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，與企業(yè)密切聯(lián)系，培養(yǎng)實(shí)用人才和熟練勞動者?！彼鼘Υ龠M(jìn)我國職業(yè)教育發(fā)展、提高技術(shù)技能型人才培養(yǎng)質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。但我國《職業(yè)教育法》對職業(yè)教育校企合作的規(guī)定存在嚴(yán)重不足。因此，在修訂《職業(yè)教育法》時，一是要明確職業(yè)教育校企合作制度的基本制度地位，支持和鼓勵企業(yè)采取多種形式參與職業(yè)教育辦學(xué)，校企合作共建共管職業(yè)院校。二是要準(zhǔn)確界定校企合作的內(nèi)涵，把校企合作的內(nèi)涵嚴(yán)格限定在“合作育人”上。三是要對校企合作采用以義務(wù)性法律規(guī)則為主的方式進(jìn)行規(guī)定，以“硬法”的方式強(qiáng)制性解決現(xiàn)在校企合作存在的突出問題。四是在法律責(zé)任一章中，增加“校企合作”的違法責(zé)任，對地方政府主導(dǎo)缺位、行業(yè)主導(dǎo)不到位、企業(yè)參與不夠、學(xué)校執(zhí)行不力的行為予以行政處罰，使職業(yè)教育由“軟法”變?yōu)椤坝卜ā?。五是建議增加學(xué)生實(shí)習(xí)須與學(xué)校、企業(yè)簽訂三方合同條款，對于未簽訂實(shí)習(xí)合同或違反合同規(guī)定的校企合作，給予經(jīng)濟(jì)上的處罰。

（二）現(xiàn)代職業(yè)教育體系制度

我國職業(yè)教育法的調(diào)整范圍不僅包括各級各類職業(yè)學(xué)校教育，而且包括各種形式的職業(yè)培訓(xùn)。但囿于立法時我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制，職業(yè)教育體系的表述主要針對教育部門舉辦的職業(yè)學(xué)校的教育行為，而對職業(yè)培訓(xùn)體系表述不夠，職業(yè)教育體系建設(shè)的目標(biāo)不清。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》對終身教育體系的構(gòu)建提出了明確要求。因此，《職業(yè)教育法》修訂應(yīng)明確提出構(gòu)建“現(xiàn)代終身職業(yè)教育體系”的思路。為此，建議：一方面，在縱向上，明確提出構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)的中等和高等職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，明確規(guī)定中職、高職、應(yīng)用型本科、專業(yè)碩士各安其位、各得其所。另一方面，在橫向上，明確職業(yè)教育與普通教育協(xié)調(diào)發(fā)展，職業(yè)教育與繼續(xù)教育相互溝通，職業(yè)學(xué)校教育與職業(yè)培訓(xùn)并舉，全日制與非全日制并重的職教發(fā)展模式，打通職業(yè)教育立交橋。

（三）職業(yè)學(xué)校制度

我國《職業(yè)教育法》第十三條對職業(yè)學(xué)校制度進(jìn)行了規(guī)定，但根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會和教育發(fā)展的實(shí)際，這一規(guī)定存在以下不足：一是初等職業(yè)教育已不復(fù)存在，應(yīng)該刪除；二是職業(yè)教育限定在?？茖哟紊希陀^造成了職業(yè)教育發(fā)展的“斷頭路”；三是鑒于我國高職院校的快速發(fā)展，基本能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對高素質(zhì)技術(shù)技能型人才的需求，因此，普通高等學(xué)校實(shí)施職業(yè)教育的補(bǔ)充作用已無必要，應(yīng)該回歸本位，把這部分職能完全交由高等職業(yè)院校實(shí)施。建議《職業(yè)教育法》修訂中，一是明確職業(yè)學(xué)校教育分為中等與高等兩個層次，刪除初等職業(yè)教育層次；二是明確中等職業(yè)學(xué)校教育體系的范圍為中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、職業(yè)高級中學(xué)及其成人中專學(xué)校，高等職業(yè)學(xué)校教育體系范圍包括高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院、高等?？茖W(xué)校、高級技師學(xué)院、應(yīng)用技術(shù)大學(xué)以及成人高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)等，刪除高等學(xué)校辦高職教育的內(nèi)容。

（四）職業(yè)培訓(xùn)制度

《職業(yè)教育法》第十四條規(guī)定對職業(yè)培訓(xùn)的類型、等級和主體進(jìn)行了規(guī)定，對提升我國企業(yè)職工素質(zhì)、促進(jìn)職業(yè)培訓(xùn)發(fā)揮了重要作用?！堵殬I(yè)教育法》修訂在繼續(xù)保留這些內(nèi)容的同時，一是要完善職業(yè)培訓(xùn)體系。根據(jù)舉辦者不同，職業(yè)教育培訓(xùn)體系包括職業(yè)學(xué)校、社會力量以及政府部門、行業(yè)協(xié)會組織、企事業(yè)單位舉辦和管理的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。二是增加企業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容，明確規(guī)定企業(yè)應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地對本單位的職工和準(zhǔn)備錄用的人員實(shí)施職業(yè)教育；明確要求對從事技術(shù)工種、特殊工種作業(yè)的職工，上崗前必須經(jīng)過培訓(xùn)等。

（五）職業(yè)資格制度

職業(yè)教育與學(xué)術(shù)教育的最大區(qū)別在于職業(yè)性，主要通過培養(yǎng)目標(biāo)和畢業(yè)（結(jié)業(yè)、培訓(xùn)）證書體現(xiàn)。發(fā)達(dá)國家職業(yè)教育的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)表明，建立規(guī)范開放的職業(yè)資格認(rèn)證制度是實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育“職業(yè)性”的前提和基礎(chǔ)性工作。《勞動法》第六十九條原則提出職業(yè)資格證書制度；《職業(yè)教育法》第八條也提出國家實(shí)行學(xué)歷證書、培訓(xùn)證書和職業(yè)資格證書制度。我國職業(yè)資格證書制度建設(shè)取得了巨大成就，但仍存在多頭認(rèn)證管理，證書交叉重復(fù)，就業(yè)準(zhǔn)入執(zhí)行不嚴(yán)等問題。為此，在修訂《職業(yè)教育法》的過程中，應(yīng)配套出臺職業(yè)資格證書制度，明確職業(yè)資格認(rèn)證工作的協(xié)調(diào)組織及工作機(jī)制、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及工作原則：一是建立統(tǒng)一管理體系和職業(yè)資格證書制度；二是正確處理政府和市場的關(guān)系，充分發(fā)揮行業(yè)組織、學(xué)會和企業(yè)的作用；三是加快制定職業(yè)資格設(shè)置管理?xiàng)l例；四是建立職業(yè)分類動態(tài)更新機(jī)制，提高職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和規(guī)范性；五是改革考評方式，嚴(yán)格考評制度，加強(qiáng)證書質(zhì)量管理。

（六）就業(yè)準(zhǔn)入制度

所謂就業(yè)準(zhǔn)入，根據(jù)“先培訓(xùn)，后就業(yè)”的勞動就業(yè)原則，是指根據(jù)法律有關(guān)規(guī)定，對從事特定工種的勞動者，必須經(jīng)過培訓(xùn)取得職業(yè)資格證書后，方可就業(yè)上崗。其根本目的是提高勞動者技能水平，維護(hù)生產(chǎn)秩序和勞動安全。但在實(shí)施過程中，我國就業(yè)準(zhǔn)入制度存在職業(yè)資格證書執(zhí)行不力，國家職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)滯后等問題。為此，《職業(yè)教育法》修訂過程中，在繼續(xù)保留就業(yè)準(zhǔn)入內(nèi)容的同時，建立就業(yè)準(zhǔn)入的配套制度：一是進(jìn)一步清理職業(yè)資格，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制；二是建立政府主導(dǎo)、規(guī)范統(tǒng)一的職業(yè)資格體制；三是加強(qiáng)就業(yè)準(zhǔn)入控制的執(zhí)法力度，明確就業(yè)準(zhǔn)入的監(jiān)督和處罰措施。

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On the Basic System of Vocational Education Law in China

Ouyang Enjian

Abstract The basic system of vocational education law， which plays a fundamental role in the composition， is the unity of legal norms recognized by vocational education law. It is primitive， dominant and historical characteristics. The basic system of vocational education law as the foundation and core of the vocational education law system， is the materialization of basic principle of education vocational the law， which constitutes the basic framework of vocational education law system. The problems existing in the basic system of vocational education law of China， such as not provisions of chapter structure， content system is not enough systematical， not clear status of school-enterprise cooperation system. Based on the situation of China， the basic system of vocational education law should include systems in school-enterprise cooperation， modern vocational education system， vocational school， vocational training， vocational qualifications and employment access， and so on.

Key words vocational education law； basic system； function； content

Author Ouyang Enjian， research associate of Guangzhou Railway Polytechnic（Guangzhou 510430）