公益訴訟檢察聽證機制探析

重慶市人民檢察院課題組

摘 要：公益訴訟檢察具有涉及領(lǐng)域新穎、對象廣泛、辦案流程完備等特點，使得公益訴訟檢察聽證比其他檢察業(yè)務(wù)聽證更具適用價值和發(fā)展?jié)摿?。但因起步較晚、案件環(huán)節(jié)較多，實踐中對公益訴訟聽證范圍、組織構(gòu)造、程序銜接等存在諸多困惑，亟需從制度層面把聽證作為公益訴訟檢察辦案的基礎(chǔ)性程序，以司法化專業(yè)化系統(tǒng)化為導(dǎo)向，完善聽證構(gòu)造、規(guī)范聽證程序，推動公益訴訟檢察聽證實現(xiàn)更優(yōu)效果。

關(guān)鍵詞：檢察聽證 公益訴訟 基礎(chǔ)性程序 司法化改良

黨的二十大報告提出“完善公益訴訟制度”［1］，為做好新時代檢察公益訴訟工作指明了方向。對現(xiàn)有公益訴訟聽證機制進行實證分析，以問題為導(dǎo)向，把聽證融入公益訴訟，明晰適用規(guī)則、優(yōu)化適用程序，是完善公益訴訟制度的重要方面。

一、公益訴訟檢察聽證制度的實證分析

（一）公益訴訟檢察聽證基本情況

一是涉及領(lǐng)域廣泛。從最高檢及各地檢察機關(guān)公布的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，公益訴訟檢察聽證案件，已經(jīng)涵蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、英烈保護以及探索辦理的新類型案件?？梢哉f，公益訴訟檢察聽證呈現(xiàn)出重點突破、全面發(fā)展的態(tài)勢。二是聽證形式多樣。各地檢察機關(guān)并不局限于單一部門、單一功能的聽證，也不局限于在聽證室聽證。有的地方采取上下級院、同一個院刑事檢察部門與公益訴訟檢察部門聯(lián)合聽證等形式，統(tǒng)籌職能、集中優(yōu)勢，最大限度發(fā)揮聽證效果；有的地方在聽證前先組織聽證員實地勘察，全面了解案件情況，再通過聽證評議發(fā)表意見，更具針對性和建設(shè)性。三是辦案效果良好。聽證評議意見已經(jīng)成為檢察機關(guān)作出正確決定的重要參考，特別是對于一些疑難復(fù)雜的專業(yè)問題，如濕地資源、古橋文物、網(wǎng)絡(luò)爬蟲、人臉識別技術(shù)等問題，相關(guān)檢察院善于借助外腦，邀請有專業(yè)知識的人擔任聽證員，建言獻策、解疑釋惑，發(fā)揮了關(guān)鍵作用［2］，一些老大難問題很快得到解決，聽證效果得到社會人士和旁聽群眾的好評。

（二）公益訴訟檢察聽證適用類型

實踐中，各地檢察機關(guān)積極探索，把聽證工作融入公益訴訟檢察辦案各領(lǐng)域、全流程。一是調(diào)查聽證。即針對公益受損事實、因果關(guān)系、被監(jiān)督行政機關(guān)職責及履行、侵害公益主體責任及行為定性等情況，組織開展以調(diào)查認定為目的的聽證，旨在查明案件事實。二是專業(yè)聽證。包括法律適用聽證和專業(yè)化問題聽證。法律適用聽證是指，公益訴訟檢察當事雙方對執(zhí)行法律法規(guī)政策存在爭議，需要厘清法理、闡明政策的，檢察機關(guān)通過聽證會的形式充分聽取各方意見，以統(tǒng)一思想認識、明確法律適用標準。專業(yè)化問題聽證是指，涉及除法學(xué)專業(yè)之外的諸如個人信息保護、文物和文化遺產(chǎn)保護、特定領(lǐng)域國有財產(chǎn)保護等領(lǐng)域出現(xiàn)的疑難復(fù)雜問題，需要通過聽證會向該領(lǐng)域?qū)＜?、代表等問計問策，借助“外腦”進行科學(xué)評估論證，協(xié)助找準問題癥結(jié)、提出可行辦法。三是整改聽證。即針對公益訴訟監(jiān)督對象的整改方案、被建議后履職情況、整改效果等進行的聽證，評估是否已依法全面履職、竭盡全力整改落實。整改聽證能有效提升訴前監(jiān)督、訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督的質(zhì)效。四是化解聽證。主要圍繞案件矛盾爭議焦點，通過聽證方式讓第三方介入，推動當事各方調(diào)解、和解、賠償，實現(xiàn)明辨事理、定分止爭、案結(jié)事了的效果。

（三）公益訴訟檢察聽證問題檢視

雖然公益訴訟檢察聽證蓬勃發(fā)展，但與群眾期待和辦案需求相比還有一些亟待改進的問題。總體來看，當前公益訴訟檢察聽證存在繁簡分流界限不清、流程選擇主觀性大、聽證程序不完善、聽證效力偏弱等問題。具體表現(xiàn)為：一是聽證適用率不高，“應(yīng)聽證盡聽證”還有差距。2020年至2021年全國檢察機關(guān)辦理公益訴訟檢察聽證案件1萬余件，占公益訴訟案件總數(shù)的3.3%，占檢察聽證案件總數(shù)的7.6%；［3］同期，重慶市檢察機關(guān)辦理公益訴訟檢察聽證案件74件，占公益訴訟案件總數(shù)的3.8%，占檢察聽證案件總數(shù)的7.6%。整體而言，聽證在公益訴訟條線還未形成普遍適用的自覺。二是聽證程序不夠具體?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案聽證工作指引》規(guī)定，檢察機關(guān)居中主持、雙方當事人及聽證員組成較為固定的四方結(jié)構(gòu)，第三人、證人、鑒定人及其他需要參加聽證人員由檢察機關(guān)根據(jù)案件具體情況確定。但上述人員在何種情況下參與聽證？是應(yīng)當還是可以？是全程參與聽證還是僅參與關(guān)聯(lián)部分的聽證？因相關(guān)規(guī)定不明確，各地檢察機關(guān)實操不統(tǒng)一。三是聽證構(gòu)造不盡合理?，F(xiàn)有工作規(guī)定對聽證程序、步驟等設(shè)計略顯簡單，實踐中對公益訴訟檢察聽證是否適用于調(diào)查與決定相分離的聽證構(gòu)造有爭議。有的公益訴訟檢察聽證演變?yōu)橥ㄟ^提問和說明情況形式召開的集體詢問會，缺乏足夠的對抗性和論辯性。有的地方在行政公益訴訟檢察聽證中，將行政機關(guān)與直接造成公共利益受損的主體設(shè)置為雙方當事人，但兩者有時并不存在實質(zhì)性爭議，不是聽證的兩造主體。四是聽證組織保障還有薄弱環(huán)節(jié)。有的聽證室建設(shè)不到位，技術(shù)配套跟不上，不能滿足聽證網(wǎng)絡(luò)直播的需要；有的聽證員庫還未建成，聽證員參與聽證的經(jīng)費保障不足，影響了聽證制度適用和效果發(fā)揮。

二、公益訴訟檢察聽證的適用規(guī)則

（一）把聽證作為公益訴訟檢察辦案的基礎(chǔ)性程序

檢察機關(guān)在公益訴訟中具有主導(dǎo)性、全局性、決定性特點，相對獨立、封閉、單向的工作方式與公益訴訟檢察履職不相適應(yīng)，聽證不失為一種與之匹配和適應(yīng)的工作模式。從公益訴訟檢察聽證法律屬性與制度設(shè)計來看，公益訴訟檢察聽證既是調(diào)查程序，也是協(xié)商決策程序、爭端解決程序和法律監(jiān)督程序，往往與訴前磋商、檢察建議、訴訟等其他爭議解決機制形成互冾互補關(guān)系，把聽證作為辦案基礎(chǔ)性程序而非選擇性程序具有一定的法適性和合理性。從辦案實踐情況來看，各地檢察機關(guān)已經(jīng)嘗試在各個環(huán)節(jié)引入聽證程序，把聽證作為基礎(chǔ)性辦案程序具有可操作性。諸如“聽證+調(diào)查”，通過聽證全面準確了解案情，獲取并固定證據(jù)；“聽證+磋商”，在訴前磋商中引入聽證程序；“聽證+提起訴訟”，運用聽證審查評判行政機關(guān)是否依法全面履行職責；“聽證+跟進監(jiān)督”，對行政機關(guān)整改落實情況專項督查。最后，公益訴訟檢察聽證作為檢察機關(guān)一項嶄新工作，目前開展基數(shù)相對較小、樣態(tài)豐富，也便于以公益訴訟多元化案件類型為載體先行先試，為推動其他類型檢察聽證提供有益的實操范本。

（二）公益訴訟檢察聽證應(yīng)當堅持比例原則

在公益訴訟檢察中推動常態(tài)化聽證并不等于凡案必聽。最高檢主張“應(yīng)聽證盡聽證”并不是單純地追求開展檢察聽證的案件數(shù)量，而是對于符合條件、確有實質(zhì)性價值的案件做到全面聽證。因此，應(yīng)當把公益訴訟檢察案件劃分為應(yīng)聽證（法定型）案件、可聽證（酌定型）案件和非聽證案件，按照比例原則實現(xiàn)最優(yōu)效果。一是以聽證實質(zhì)化要求作為聽與不聽的界分標準。聽證制度要式、表征之中蘊含著聽取爭議雙方陳情、裁斷公開中立的實質(zhì)化要求。即存在具體爭議是召開聽證的前提，爭議主體參與審查、對席發(fā)表意見并被裁斷者所聽取則為聽證之必須。實踐中應(yīng)當把聽證實質(zhì)性和必要性論證作為啟動聽證的前提基礎(chǔ)。如果案件中公益損害事實確鑿、行政機關(guān)及侵權(quán)主體違法性明確，檢察機關(guān)通過其他方式完全可以解決案件矛盾，則不必組織檢察聽證。如針對雙方當事人根本不存在爭議的案件，宜以公開釋法說理、制發(fā)檢察建議等其他監(jiān)督手段處置。［4］二是以權(quán)益實質(zhì)性減損作為應(yīng)聽與可聽的界分標準。正當程序原則意味著對重大利益的褫奪必須經(jīng)過聽證等正當程序。在公益訴訟檢察辦案包括提起行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟賠償?shù)瘸绦蛑?，因關(guān)涉部門或個體利益減損，應(yīng)當歸入法定型聽證；對于行政機關(guān)是否依法全面履職存在爭議、整改方案是否科學(xué)合理、切實可行難以判斷等情形，應(yīng)當歸屬酌定型聽證范疇，視情況決定是否組織聽證。

（三）公益訴訟檢察聽證應(yīng)繁簡分流

開展檢察聽證需要籌備、協(xié)調(diào)、組織、宣傳等，工作量大、辦案周期長、司法資源占用多。實踐中檢察機關(guān)基于辦案成本和效率考量，探索推行普通聽證和簡易聽證兩種模式。從實踐樣本來看，簡易聽證簡化的內(nèi)容主要集中于聽證員數(shù)量及聽證場所設(shè)置上，在聽證程序上區(qū)別為審判型聽證與陳述型聽證。實務(wù)中，簡易聽證已在控告申訴檢察聽證中探索推進，在突出聽證的當場性、簡便性和實效性，保障聽證會的質(zhì)量、效率、效果，避免“走過場”的前提下，把簡易聽證引入公益訴訟檢察辦案，實行簡主繁輔原則，實際上是對訴訟經(jīng)濟理念的拓展和延伸，不僅能夠有效提升檢察官辦理公益訴訟案件適用聽證程序的動力，也能增強聽證的針對性和實效性，同時還有利于減輕檢察官辦案壓力，節(jié)約司法資源，提高辦案效率。

三、公益訴訟檢察聽證的程序完善

堅持程序正當、強化司法屬性，是構(gòu)筑檢察聽證制度的重要原則。公益訴訟檢察聽證因公益訴訟辦案程序上的主導(dǎo)性、專業(yè)上的復(fù)雜性和日益增強的社會影響力，更加需要以司法化為導(dǎo)向規(guī)范聽證流程，以專業(yè)化為導(dǎo)向建設(shè)聽證員庫，以系統(tǒng)化為導(dǎo)向做好程序銜接，讓聽證發(fā)揮更大效用。

（一）以司法化為導(dǎo)向規(guī)范聽證流程

司法化導(dǎo)向要求聽證程序的設(shè)計與運行，要突出公平、公正、公開的司法元素，突出程序正義與實體正義的雙重價值，既要注重凝聚公眾認知、強化外部監(jiān)督，也要注重收集專業(yè)意見、助力案件辦理，從提升司法化水平的角度增強聽證辦案的理性與剛性。一是在聽證準備中體現(xiàn)司法化。一般選取涉及人民群眾切身利益、群眾反映強烈、涉及多個監(jiān)管部門且在事實認定、法律適用、案件處理等方面具有較大爭議的案件作為擬聽證案件，在初步調(diào)查取證與分析論證基礎(chǔ)上，充分考慮案件牽涉公益、社會影響力大小及案件所需專業(yè)知識等因素，制定聽證方案，明確聽證任務(wù)，做到有的放矢；結(jié)合聽證目的、涉案領(lǐng)域、專業(yè)化程度等，科學(xué)選取最有助于公益訴訟案件審查辦理的聽證員，適當時也可通過“兩微一端”或主流媒體對外發(fā)布聽證公告，公開邀約有關(guān)專業(yè)人員、案涉群眾代表等參與聽證，并提前向有關(guān)聽證單位和人員送達聽證通知、案情簡介等材料，必要時可在聽證前組織聽證員實地查看，聽取涉案利益相關(guān)群眾的意見，為順利召開聽證會打下基礎(chǔ)。二是在聽證過程中體現(xiàn)司法化。在聽證會啟動環(huán)節(jié)，應(yīng)申明回避要求和會議紀律，尤其是保密紀律，保持會議氣氛的“嚴肅威儀”。為確保聽證的客觀性和中立性，建議由檢察長或者公益訴訟檢察部門負責人擔任主持人，按照宣讀聽證員名單、告知當事人聽證權(quán)利義務(wù)、承辦檢察官介紹案件基本情況和需要聽證的問題、當事人及其他聽證參加人陳述說明情況，就案涉公益性質(zhì)、公益損害大小、行政機關(guān)履職效果等問題進行質(zhì)證辯論，聽證員向當事人或其他聽證參加人提問，聽證員閉門討論并發(fā)表評議意見等步驟進行。三是在聽證后續(xù)程序中體現(xiàn)司法化。包括聽證意見采納、執(zhí)行反饋、聽證檔案管理等方面。對聽證意見是否采納要有明確的意見，不能含糊處理，是否采納以及相關(guān)理由均應(yīng)書面告知當事人和聽證員。聽證過程應(yīng)當全程同步錄音錄像并形成聽證筆錄，經(jīng)各方簽字后歸入案件卷宗。

（二）以專業(yè)化為導(dǎo)向建立聽證員庫

雖然《人民檢察院聽證員庫建設(shè)管理指導(dǎo)意見》對聽證員入庫條件、推薦程序、隨機選取、履職評價等作出規(guī)范，但公益訴訟檢察涉及專業(yè)知識更廣、層次更深，對聽證員的選任要求更高，聽證中既要有熟知案涉領(lǐng)域的專業(yè)人員，也要有熟知行政執(zhí)法業(yè)務(wù)的“行家里手”，還要有較為廣泛且具有普通認知和判斷能力的民意代表，才能保證公益訴訟檢察聽證的效果和價值。建立專業(yè)化的聽證員庫，由具備相應(yīng)知識的聽證員提供專業(yè)意見，可以增加公益訴訟檢察專業(yè)化水平，專業(yè)人士的意見也易被當事人和社會公眾尊重和接受。設(shè)立公益訴訟檢察聽證員庫，除邀請人大代表、政協(xié)委員、律師、公益訴訟觀察員［5］、公益訴訟志愿者等作為聽證員參加聽證外，對于涉及環(huán)境資源、食品藥品、財稅審計、安全生產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)信息、文物保護等方面專門性問題的，還應(yīng)當邀請有專門知識的專家學(xué)者等加入聽證員庫。同時，為確保聽證員的穩(wěn)定性和履職積極性，可參考人民監(jiān)督員制度，以五年為一屆選聘聽證員，每年對聽證員履職情況進行評價反饋，由設(shè)區(qū)的市級人民檢察院統(tǒng)一選任管理，待時機合適時可探索轉(zhuǎn)由第三方選任管理聽證員。

（三）以系統(tǒng)化為導(dǎo)向做好程序銜接

鑒于公益訴訟檢察辦案的全程性特點，任何一階段都可能啟動檢察聽證。在程序上，應(yīng)當對聽證意見如何進入下一流程并與其他程序銜接作出規(guī)定。一是聽證意見與公益訴訟檢察監(jiān)督?jīng)Q策程序的銜接。檢察官在司法辦案中，要把聽證意見與案件事實證據(jù)、公益受損及修復(fù)情況、侵權(quán)責任人的賠償情況、行政機關(guān)履職整改情況綜合考量，依法準確作出制發(fā)檢察建議、支持起訴、提起訴訟或者撤案等司法決定。二是聽證意見、筆錄與公益訴訟、庭審程序的銜接。聽證員的意見是依法處理案件的重要參考，聽證意見及相關(guān)筆錄應(yīng)當附卷進入訴訟程序。庭審中，如果當事人對聽證所作陳述認可，聽證意見及筆錄可以作為佐證；如果當事人對聽證所作陳述“翻供”，應(yīng)當對聽證意見及筆錄進行實質(zhì)性審查，并以法庭調(diào)查為準。三是聽證程序與檢務(wù)公開、接受監(jiān)督的銜接。檢察聽證實質(zhì)上是檢務(wù)公開的一種形式。聽證會上，聽證員可以就聽證案件相關(guān)工作向檢察機關(guān)和有關(guān)單位發(fā)問質(zhì)詢，有專門知識人員的聽證質(zhì)詢更具專業(yè)性，人大代表、政協(xié)委員等特定身份人員的聽證質(zhì)詢更具權(quán)威性監(jiān)督性。同時，公益訴訟檢察聽證還可以通過圖文、音頻、視頻等方式網(wǎng)絡(luò)直播，接受社會監(jiān)督。四是聽證工作與檢察業(yè)務(wù)考評的銜接。把公益訴訟檢察聽證案件數(shù)量、質(zhì)量、效果等納入檢察官業(yè)績考評體系，發(fā)揮考核“指揮棒”作用，引導(dǎo)檢察官積極大膽適用聽證程序，不斷提高聽證適用率和規(guī)范化水平。對于未采納聽證員意見導(dǎo)致公益損害擴大的，既要在考評中一票否決，也要嚴肅追究有關(guān)司法責任，確保公益訴訟檢察聽證行穩(wěn)致遠。

*本文系最高人民檢察院2022年度檢察應(yīng)用理論研究課題“公益訴訟檢察聽證制度研究”的階段性成果。

**課題組負責人：潘祥均，重慶市人民檢察院檢察委員會專職委員、一級高級檢察官［401120］課題組成員：程天民，重慶市人民檢察院研究室副主任［401120］徐旭，重慶市人民檢察院第五分院研究室副主任［401120］張紅良，重慶市沙坪壩區(qū)人民檢察院檢察七部副主任［401120］

［1］ 習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟? 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗》，《 人民日報 》2022年10月17日 。

［2］ 參見《加強公益訴訟檢察聽證工作 以看得見的方式守護公共利益——最高檢第八檢察廳負責人就公益訴訟檢察聽證典型案例答記者問》，最高人民檢察院網(wǎng)：https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202107/t20210722_524481.shtml#2，最后訪問日期：2022年2月2日。

［3］ 參見《最高檢發(fā)布檢察機關(guān)全面開展公益訴訟五周年工作情況》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202206/t20220630_561637.shtml#1，最后訪問日期：2022年7月15日。

［4］ 參見劉東斌、王蓮可：《淺談公益訴訟檢察聽證制度之運用——基于101份公益訴訟檢察聽證案例的梳理分析》，《中國檢察官》2021年第16期。

［5］ 參見《重慶市檢察機關(guān)公益訴訟觀察員工作辦法（試行）》，重慶市人民檢察院網(wǎng)http：//www.cq.jcy.gov.cn/tzgg/202111/t20211129_3446434.shtml，最后訪問日期：2022年2月5日。該辦法明確建立來源渠道多元化、適應(yīng)工作需要的公益訴訟觀察員隊伍，主要提供公益訴訟案件線索，見證、參與、協(xié)助檢察機關(guān)開展公益訴訟工作。