行政執(zhí)法與刑事司法銜接實(shí)務(wù)問(wèn)題探究

李松洪

摘 要：行政執(zhí)法與刑事司法銜接已成為我國(guó)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)緊密配合、嚴(yán)厲打擊刑事犯罪的重要抓手，隨著多年發(fā)展，相關(guān)工作取得了很大成效，但實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)此項(xiàng)工作存在沒(méi)有專門法律規(guī)范、精細(xì)化不足、行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)有關(guān)規(guī)則不熟悉、平臺(tái)管理混亂等問(wèn)題。結(jié)合河南省安陽(yáng)市滑縣院的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實(shí)踐，從檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的視角出發(fā)，需轉(zhuǎn)變觀念、強(qiáng)化培訓(xùn)，確保行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺(tái)真正發(fā)揮作用，并促進(jìn)行政執(zhí)法和刑事司法機(jī)關(guān)雙向發(fā)力，實(shí)現(xiàn)工作效果聚合。

關(guān)鍵詞：“兩法銜接” 高質(zhì)量發(fā)展 打擊犯罪

行政執(zhí)法與刑事司法銜接（以下簡(jiǎn)稱“兩法銜接”）發(fā)軔于國(guó)家打擊制售偽劣商品違法犯罪猖獗的二十一世紀(jì)初，具體來(lái)講是指在行政執(zhí)法過(guò)程中將超越行政執(zhí)法范疇，涉嫌刑事犯罪的案件從一般行政執(zhí)法案件中分流出來(lái)，由司法機(jī)關(guān)予以刑事追究，在此過(guò)程中行政執(zhí)法主體與刑事司法主體相互協(xié)作、配合及監(jiān)督的工作制度。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，“兩法銜接”已成為行政機(jī)關(guān)移送犯罪線索、司法機(jī)關(guān)打擊犯罪的重要抓手；進(jìn)入新時(shí)代，“兩法銜接”已成為依法治國(guó)的重要載體，為打擊侵權(quán)假冒違法犯罪活動(dòng)提供了強(qiáng)大的路徑支持，在打擊侵權(quán)假冒犯罪中發(fā)揮了越來(lái)越強(qiáng)大的作用。

一、“兩法銜接”在打擊犯罪中的成效顯現(xiàn)

“兩法銜接”機(jī)制經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，已在我國(guó)打擊各類刑事犯罪特別是打擊侵權(quán)假冒刑事犯罪中發(fā)揮積極作用，不僅切實(shí)保護(hù)了人民群眾的切身利益，而且也維護(hù)了國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，可以說(shuō)“兩法銜接”機(jī)制成效非常顯著。筆者從所在基層實(shí)踐出發(fā)，認(rèn)為“兩法銜接”在打擊犯罪中的成效主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）打通堵點(diǎn)，形成“兩法銜接”的思想合力

一是思想上高度重視。我國(guó)開(kāi)始推行“兩法銜接”工作機(jī)制以來(lái)，各行政機(jī)關(guān)在思想上高度重視，將“兩法銜接”作為推動(dòng)行政工作法治化進(jìn)程中的重要抓手，各行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志親自抓，結(jié)合本單位實(shí)際采取有力措施，迅速掀起了“兩法銜接”工作的高潮，通過(guò)“兩法銜接”工作機(jī)制主動(dòng)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件。

二是機(jī)制上迅速成型。“兩法銜接”推行以來(lái)，如何快速高效的推動(dòng)銜接是擺在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)面前的一道難題，通過(guò)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中的不斷探索，適合本地實(shí)際的“兩法銜接”工作機(jī)制迅速成型，市場(chǎng)監(jiān)管部門、文化執(zhí)法部門、煙草部門、自然資源部門、環(huán)保部門等相關(guān)行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)聯(lián)合簽署文件，成立“兩法銜接”工作聯(lián)系辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“兩法銜接”工作事宜，并充分運(yùn)用信息化成果加以固定，形成了以“兩法銜接”平臺(tái)為基礎(chǔ)的各項(xiàng)“兩法銜接”工作運(yùn)行體系機(jī)制，為“兩法銜接”的高效運(yùn)轉(zhuǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三是溝通上快速反應(yīng)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的磨合，行政機(jī)關(guān)在遇到“兩法銜接”案件時(shí)，能夠快速觸發(fā)“兩法銜接”工作機(jī)制，主動(dòng)邀請(qǐng)司法機(jī)關(guān)召開(kāi)“兩法銜接”工作聯(lián)席會(huì)，快速形成指派專人負(fù)責(zé)案件、及時(shí)移交案件、及時(shí)在“兩法銜接”信息平臺(tái)上錄入案件等各項(xiàng)處置措施，確保各類刑事案件能夠快速得到合理合法處理，維護(hù)人民群眾和國(guó)家的利益。

（二）拓展路徑，形成“兩法銜接”的行動(dòng)合力

一是以“兩法銜接”信息共享平臺(tái)為基礎(chǔ)。“兩法銜接”工作是伴隨實(shí)踐不斷推進(jìn)發(fā)展的，在信息化的加持下，“兩法銜接”工作呈現(xiàn)出加速發(fā)展趨勢(shì)，其中“兩法銜接”信息共享平臺(tái)的建設(shè)成為重點(diǎn)，各地紛紛以“兩法銜接”信息共享平臺(tái)建設(shè)為抓手，高效推進(jìn)“兩法銜接”工作。以筆者所在的地市為例，由政府出資，搭建了輻射市縣兩級(jí)的“兩法銜接”信息共享平臺(tái)，并順利接入省級(jí)“兩法銜接”平臺(tái)，在該平臺(tái)內(nèi)逐步實(shí)現(xiàn)了案件的移送和審查，大大減少了人來(lái)人往的繁瑣，提高了工作效率，提升了“兩法銜接”工作的質(zhì)效。

二是以案件備案為抓手。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于“兩法銜接”工作具有法律監(jiān)督職責(zé)，如何將法律監(jiān)督貫穿于“兩法銜接”工作的始終，是檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。以筆者所在的基層檢察院為例，在“兩法銜接”的工作過(guò)程中，逐步探索出平臺(tái)共享與案件備案審查雙向發(fā)力的工作機(jī)制，著力破解“兩法銜接”法律監(jiān)督難問(wèn)題。對(duì)于行政單位在辦理行政處罰案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)已涉嫌刑事犯罪、需要移交司法機(jī)關(guān)處理的案件，行政機(jī)關(guān)需要及時(shí)在“兩法銜接”信息平臺(tái)中錄入案件信息，并通過(guò)平臺(tái)向檢察機(jī)關(guān)備案，將案件材料移送檢察機(jī)關(guān)。實(shí)踐證明，“兩法銜接”案件備案是提高法律監(jiān)督成效的有力抓手。

三是以專項(xiàng)檢查為重點(diǎn)。為堅(jiān)決杜絕行政機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中可能出現(xiàn)的以罰代刑現(xiàn)象，除了行政機(jī)關(guān)自覺(jué)移交案件外，檢察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)檢查也是重要的抓手，通過(guò)專項(xiàng)檢查，翻閱行政機(jī)關(guān)所辦理的案件，重點(diǎn)發(fā)現(xiàn)是否存在以罰代刑現(xiàn)象。以筆者所在的基層檢察院為例，每年都要組織幾次不定期的專項(xiàng)檢查，深入市場(chǎng)監(jiān)督管理局、文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法大隊(duì)等重點(diǎn)單位進(jìn)行抽查，重點(diǎn)檢查是否存在以罰代刑、不及時(shí)移送案件的情況，強(qiáng)力推動(dòng)涉刑事案件的移送。

（三）確保成效，形成“兩法銜接”的結(jié)果合力

經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，“兩法銜接”工作成效日益突出，已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)相互配合，共同打擊刑事犯罪的有效載體。隨著“兩法銜接”工作不斷向縱深推進(jìn)，人民群眾也意識(shí)到了“兩法銜接”工作對(duì)自身權(quán)益的有效保護(hù)，不斷以自己的實(shí)際行動(dòng)支持“兩法銜接”工作。

一是提升了行政機(jī)關(guān)依法行政能力。各行政機(jī)關(guān)在開(kāi)展“兩法銜接”工作的過(guò)程中，不僅鍛煉了隊(duì)伍、培養(yǎng)了人才，提升了行政機(jī)關(guān)工作人員在辦理案件過(guò)程中的證據(jù)意識(shí)。行政機(jī)關(guān)工作人員將這種對(duì)法律的深刻認(rèn)識(shí)帶入到其他行政工作開(kāi)展過(guò)程中，提升了行政機(jī)關(guān)整體的法律素質(zhì)和水平，依法行政能力不斷得到夯實(shí)和提高。

二是提高了司法機(jī)關(guān)打擊犯罪的效率。司法機(jī)關(guān)處在打擊犯罪的前沿，是維護(hù)公平正義的最后防線，但司法機(jī)關(guān)在打擊犯罪過(guò)程中卻具有很大的被動(dòng)性，這是司法被動(dòng)屬性決定的。通過(guò)“兩法銜接”工作，司法機(jī)關(guān)能夠快速介入到有關(guān)案件中，及時(shí)固定、收集證據(jù)、這對(duì)于案件公平、公正、高效處理具有關(guān)鍵性作用，通過(guò)“兩法銜接”工作機(jī)制，司法機(jī)關(guān)提高打擊犯罪的效率。

三是擴(kuò)大了群眾的知曉率?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ鞑皇且粋€(gè)靜態(tài)的機(jī)制，而是一個(gè)時(shí)刻處于變化過(guò)程中的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，為有力打擊刑事犯罪，參與“兩法銜接”的機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中有意無(wú)意間通過(guò)辦案宣傳“兩法銜接”工作。隨著“兩法銜接”工作成效的不斷顯現(xiàn)，更多的人民群眾了解和熟悉“兩法銜接”工作，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為支持的力量，這就為“兩法銜接”工作不斷注入了更多的新鮮元素，人民群眾在提供案源、提供線索等方面發(fā)揮了巨大作用，“兩法銜接”工作的生命力不斷得以彰顯。

二、“兩法銜接”在實(shí)踐中存在的問(wèn)題

（一）法律層面的問(wèn)題

一是沒(méi)有專門的“兩法銜接”法律?，F(xiàn)階段制約“兩法銜接”工作的最大障礙是沒(méi)有專門的“兩法銜接”法律，雖然黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)“兩法銜接”進(jìn)行了重要闡述，但仍屬于國(guó)家宏觀政策層面，沒(méi)有將“兩法銜接”工作體制機(jī)制用法律的方式固定下來(lái)，當(dāng)然這與“兩法銜接”的工作特性有很大的關(guān)系，但并不妨礙制定專門的、規(guī)定原則性方向的“兩法銜接”法律。一旦有了專門的“兩法銜接”法律，可以讓“兩法銜接”工作更具體、更規(guī)范，也更有力，真正做到有法可依；同時(shí)我們也要考慮在依法治國(guó)不斷深化的背景下，“兩法銜接”工作需要協(xié)調(diào)不同的單位和部門，牽扯廣泛，如果沒(méi)有專門的法律予以約束，容易出現(xiàn)混亂，不利于“兩法銜接”工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二是“兩法銜接”的依據(jù)相對(duì)混亂。為推進(jìn)“兩法銜接”工作順利開(kāi)展，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)位紛紛立足各自工作實(shí)際，單獨(dú)或聯(lián)合其他機(jī)關(guān)出臺(tái)開(kāi)展“兩法銜接”工作的規(guī)范性文件，但存在規(guī)范性文件相互棚架的現(xiàn)象，且有的行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)參與制定了不止一個(gè)規(guī)范性文件，易造成文件之間相互的矛盾；這種多頭出具的規(guī)范性文件不僅不會(huì)給“兩法銜接”工作帶來(lái)便捷，反而有可能給“兩法銜接”工作健康發(fā)展帶來(lái)一定的困擾。

三是相關(guān)依據(jù)精細(xì)化不足。由于沒(méi)有上位法的直接規(guī)定，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間形成的規(guī)范性文件大多規(guī)定都較為籠統(tǒng)，原則性較強(qiáng)、具體化不足，容易造成公說(shuō)公有理婆說(shuō)婆有理的現(xiàn)象；同時(shí)參與制定規(guī)范性文件的各機(jī)關(guān)出于各自便于開(kāi)展工作的考量，在聯(lián)合制定規(guī)范性文件的過(guò)程中，盡可能的站在本單位的立場(chǎng)考量，對(duì)于協(xié)調(diào)各方以利于開(kāi)展工作相關(guān)條文的制定考量不到位。

（二）認(rèn)識(shí)層面的問(wèn)題

一方面行政機(jī)關(guān)對(duì)“兩法銜接”工作的重視程度不同。2018年，我國(guó)開(kāi)始啟動(dòng)重塑性機(jī)構(gòu)改革，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了重組，部分職能進(jìn)行了大幅度調(diào)整，相應(yīng)的工作人員也發(fā)生了變動(dòng)，隨之而來(lái)的后果就是行政機(jī)關(guān)對(duì)“兩法銜接”工作的重要性認(rèn)識(shí)不同，有的行政機(jī)關(guān)站位全局，積極開(kāi)展“兩法銜接”工作；但也有的行政單位對(duì)“兩法銜接”工作重視不夠，缺乏工作的積極性、主動(dòng)性，甚至存在不知道何為“兩法銜接”的現(xiàn)象，更不用談充分發(fā)揮“兩法銜接”的作用了。如筆者在與某行政機(jī)關(guān)溝通“兩法銜接”工作過(guò)程中，該機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)“兩法銜接”工作的人員對(duì)“兩法銜接”工作一問(wèn)三不知，極大影響了“兩法銜接”工作的正常進(jìn)行。

另一方面行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)“兩法銜接”工作的關(guān)注程度不同。機(jī)構(gòu)改革后，有的行政機(jī)關(guān)能夠很好的發(fā)揮“兩法銜接”工作機(jī)制的作用，設(shè)置專門負(fù)責(zé)“兩法銜接”的部門和人員，工作銜接也比較順暢，但有的行政機(jī)關(guān)還存在“兩法銜接”工作沒(méi)有專門負(fù)責(zé)的部門和人，或者有專門負(fù)責(zé)的部門和人，但對(duì)“兩法銜接”工作不甚熟悉、不甚了解的情況，導(dǎo)致在溝通“兩法銜接”工作的過(guò)程中出現(xiàn)一些協(xié)調(diào)性的問(wèn)題，阻礙了“兩法銜接”工作的順利進(jìn)行。

（三）操作層面的問(wèn)題

一是有的行政機(jī)關(guān)對(duì)“兩法銜接”規(guī)則不熟悉。機(jī)構(gòu)改革后，限于人員變動(dòng)、職責(zé)變動(dòng)等情況，導(dǎo)致有的行政機(jī)關(guān)對(duì)“兩法銜接”的工作規(guī)則不了解，不知道如何利用“兩法銜接”進(jìn)行案件的辦理和移送；有的是對(duì)“兩法銜接”機(jī)制掌握的不夠熟練，在利用“兩法銜接”機(jī)制辦理和移送案件過(guò)程中，存在浪費(fèi)時(shí)間和資源、程序空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致“兩法銜接”機(jī)制利用率不高。

二是對(duì)“兩法銜接”平臺(tái)管理混亂。機(jī)構(gòu)改革后，各項(xiàng)工作千頭萬(wàn)緒，有的行政機(jī)關(guān)對(duì)“兩法銜接”平臺(tái)管理不到位、管理混亂，有的是沒(méi)有專人負(fù)責(zé)、管理和維護(hù)“兩法銜接”平臺(tái)，導(dǎo)致該平臺(tái)利用率低下；有的是負(fù)責(zé)“兩法銜接”的人員經(jīng)常發(fā)生變動(dòng)，傳幫帶作用不明顯，對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題不知道如何解決、也不知道找何人解決。

三是對(duì)“兩法銜接”平臺(tái)使用不規(guī)范。由于對(duì)“兩法銜接”平臺(tái)的不熟悉，導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)在錄入案件時(shí)，不能很好的把握案件錄入的標(biāo)準(zhǔn)和要求，導(dǎo)致案件信息錄入的不及時(shí)、不全面，有的行政機(jī)關(guān)存在平臺(tái)錄入信息不積極，甚至存在不督促不錄入的現(xiàn)象，還有的是“兩法銜接”平臺(tái)的使用者和利用者不同，導(dǎo)致對(duì)平臺(tái)需要的資料準(zhǔn)備的不同，影響了平臺(tái)中案件的錄入。

三、完善“兩法銜接”工作的建議

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提升對(duì)“兩法銜接”工作重視程度

一方面，要充分研究“兩法銜接”各項(xiàng)制度與規(guī)定。為適應(yīng)新時(shí)代“兩法銜接”工作高質(zhì)量發(fā)展的需要，需要國(guó)家層面制定完善相關(guān)制度規(guī)定，建議在法律法規(guī)層面對(duì)“兩法銜接”工作作出規(guī)定，以取代目前的行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)單獨(dú)或聯(lián)合行文出臺(tái)的規(guī)范性文件，提升“兩法銜接”工作依據(jù)的法律位階。

另一方面，要充分提高對(duì)“兩法銜接”工作的認(rèn)識(shí)?！皟煞ㄣ暯印惫ぷ魇且?guī)范行政執(zhí)法與刑事司法的重要抓手，開(kāi)展得順利將會(huì)對(duì)行政執(zhí)法和刑事司法產(chǎn)生深遠(yuǎn)的積極影響，開(kāi)展得不順利可能會(huì)導(dǎo)致資源浪費(fèi)和程序空轉(zhuǎn)，所以在機(jī)構(gòu)改革成效顯現(xiàn)、深度發(fā)揮作用的今天，需要再次提高各成員單位對(duì)“兩法銜接”工作的重視程度，建議將“兩法銜接”工作納入任職培訓(xùn)中，特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的任職培訓(xùn)中，以領(lǐng)導(dǎo)干部的重視帶動(dòng)“兩法銜接”工作的良性發(fā)展。推動(dòng)“兩法銜接”專人負(fù)責(zé)，各行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)“兩法銜接”重要性的宣傳力度，將宣傳工作貫徹到執(zhí)法一線，讓一線的執(zhí)法人員真正了解“兩法銜接”，為后續(xù)“兩法銜接”平臺(tái)的使用打下良好的基礎(chǔ)。

（二）強(qiáng)化培訓(xùn)，確?！皟煞ㄣ暯印逼脚_(tái)發(fā)揮作用

一方面，要提升“兩法銜接”平臺(tái)使用效率。各行政機(jī)關(guān)在提高對(duì)“兩法銜接”平臺(tái)重要性認(rèn)識(shí)的前提下，努力提升對(duì)“兩法銜接”平臺(tái)的使用效率，全力做到應(yīng)錄盡錄，建議各行政機(jī)關(guān)指定專人負(fù)責(zé)“兩法銜接”平臺(tái)的維護(hù)、管理、溝通、協(xié)調(diào)工作，確?！皟煞ㄣ暯印逼脚_(tái)的正常、高效運(yùn)轉(zhuǎn)；同時(shí)要開(kāi)展廣泛性的培訓(xùn)工作，重點(diǎn)是提高對(duì)“兩法銜接”平臺(tái)的使用，建議由“兩法銜接”牽頭的行政機(jī)關(guān)組織高質(zhì)量的培訓(xùn)，重點(diǎn)解答在使用“兩法銜接”平臺(tái)中出現(xiàn)的問(wèn)題。

另一方面，要提高“兩法銜接”平臺(tái)使用的規(guī)范化水平?！皟煞ㄣ暯印逼脚_(tái)的使用不是簡(jiǎn)單地將案件錄入即可，而是應(yīng)將規(guī)范化作為前進(jìn)方向，為下一步“兩法銜接”大數(shù)據(jù)的應(yīng)用打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，因此應(yīng)不斷提高各單位錄入案件的規(guī)范化水平，建議在組織培訓(xùn)的過(guò)程中，將規(guī)范化作為應(yīng)知應(yīng)會(huì)項(xiàng)，同時(shí)各行政機(jī)關(guān)在錄入案件過(guò)程中也要自覺(jué)加強(qiáng)規(guī)范化水平，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將各行政機(jī)關(guān)的規(guī)范化錄入作為監(jiān)督檢查的重點(diǎn)，通過(guò)不同方式，不斷提升“兩法銜接”平臺(tái)使用的規(guī)范化水平。

（三）雙向發(fā)力，聚合“兩法銜接”工作的作用

一方面，各行政機(jī)關(guān)要建立健全考評(píng)機(jī)制。建議各行政機(jī)關(guān)建立“兩法銜接”的考評(píng)機(jī)制，通過(guò)案件辦理、案件移送和平臺(tái)錄入等多維度進(jìn)行考評(píng)，督促各行政機(jī)關(guān)特別是執(zhí)法人員自覺(jué)利用“兩法銜接”機(jī)制辦理案件，并規(guī)范地將案件錄入“兩法銜接”平臺(tái)。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)要加大檢查力度。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要扛起法律監(jiān)督的職責(zé)，自覺(jué)將對(duì)“兩法銜接”的監(jiān)督納入日常工作中，會(huì)同相關(guān)行政機(jī)關(guān)以平臺(tái)案件檢查為切入點(diǎn)，采取翻閱卷宗、對(duì)比臺(tái)賬、核對(duì)數(shù)據(jù)等多種方式，定期、不定期進(jìn)行檢查，不斷加大檢查力度，促進(jìn)“兩法銜接”工作的健康發(fā)展。

*河南省安陽(yáng)市滑縣人民檢察院第二檢察部副主任［456400］