政策碎片化對耕地“非糧化”的影響及其治理對策
——以Z 市J 區(qū)Y 鎮(zhèn)為例

王 前，熊 銀

（1. 湖南工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，湖南 株洲 412007；2. 湖南工業(yè)大學(xué) 商學(xué)院，湖南 株洲 412007）

一 研究綜述

第七次全國人口普查結(jié)果顯示，我國人口約14.12 億人，占世界人口的1/5 以上。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)〔2020〕44 號）指出：“我國人多地少的基本國情決定了必須舉全國之力解決14 億人口的吃飯大事。”糧食安全是基本的國家安全，耕地是糧食安全的基本保障。從耕地視角看，保障糧食安全，一是要重視耕地占比問題，應(yīng)防止耕地過多地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用途，也即遏制耕地“非農(nóng)化”；二是要重視種糧耕地占比問題，應(yīng)防止種糧耕地轉(zhuǎn)化為種其他非糧食經(jīng)濟(jì)作物耕地，也即防止耕地“非糧化”。在堅(jiān)守“耕地保護(hù)紅線、糧食安全底線”為主要調(diào)控手段的糧食安全戰(zhàn)略背景下，學(xué)界高度關(guān)注耕地“非農(nóng)化”并進(jìn)行了廣泛研究。關(guān)于耕地“非糧化”，目前主要集中于耕地“非糧化”的影響因素研究，而較少從政策碎片化視角對耕地“非糧化”進(jìn)行研究。

當(dāng)前學(xué)界對耕地“非糧化”影響因素的探討主要集中在三個(gè)方面：一是工商資本下鄉(xiāng)。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，城市工商資本下鄉(xiāng)明顯增多，工商資本涉農(nóng)現(xiàn)象較為普遍[1-2]，耕地“非糧化”經(jīng)營特征明顯[3-4]，因此，工商資本下鄉(xiāng)逐利成為推動(dòng)耕地“非糧化”的重要因素[5-6]。二是種糧經(jīng)濟(jì)效益低下。農(nóng)戶作為經(jīng)營主體，為了增加收入，會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)效益調(diào)整種植結(jié)構(gòu)[7]，低糧價(jià)與種糧高投入成本的雙重?cái)D壓，導(dǎo)致耕地被“非糧化”利用[8-9]。三是地方政府監(jiān)管不嚴(yán)。地方政府對防治耕地“非糧化”負(fù)有屬地責(zé)任[10]，由于對政策的片面理解[5]、占耕地補(bǔ)林地行為[11]等因素，部分地方耕地“非糧化”問題日趨嚴(yán)重[7,12]。

從既有研究來看，目前尚未見到專題探討政策碎片化對耕地“非糧化”影響的文獻(xiàn)。在公共政策研究領(lǐng)域，政策碎片化作為一個(gè)解釋性概念或分析性框架，在理解和分析政策過程中具有較強(qiáng)的適用性。一般認(rèn)為，“碎片化”是政府應(yīng)對公共問題時(shí)呈現(xiàn)的有組織的無序狀態(tài)[13-14]。相關(guān)研究認(rèn)為，政策碎片化產(chǎn)生的原因主要有：一是縱向治理責(zé)任碎片化。“壓力型治理通常實(shí)行向上負(fù)責(zé)制”[15]，各治理單元遵循唯上不唯下的理性責(zé)任履行路徑，根據(jù)上級部門喜好和重視程度選擇性執(zhí)行某些政策，導(dǎo)致縱向責(zé)任碎片化[16]。二是橫向協(xié)同能力弱。從橫向上看，治理功能碎片化、部門權(quán)力分散和治理職能非理性設(shè)置等，致使橫向治理責(zé)任重疊交叉與碎片化。主要表現(xiàn)在各部門單位間缺乏協(xié)調(diào)，功能及專業(yè)性各不相同的政府組織難以進(jìn)行有效溝通與合作，當(dāng)面臨共同難題或棘手問題時(shí)無法有效處理，進(jìn)而造成政府政策目標(biāo)未能達(dá)成的結(jié)果。三是多元主體參與度低。隨著改革開放全面深化及經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，我國公共服務(wù)需求日益增長并趨于多元。健全的公共服務(wù)體系至少包含政府組織、市場組織與社會(huì)組織三方，并要求多元化公共服務(wù)供給主體在發(fā)揮各自供給優(yōu)勢的同時(shí)，能夠最大限度地協(xié)同供給[17]。然而，由于多元化公共服務(wù)供給主體之間實(shí)行條塊分割化的管理，無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)同，造成了我國公共服務(wù)供給碎片化的局面[18-19]。對于政策碎片化，研究者大多認(rèn)為整體性治理是破解之道。整體性治理是以滿足公眾利益、解決現(xiàn)實(shí)問題為治理價(jià)值導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對治理觀念、治理結(jié)構(gòu)、治理過程進(jìn)行調(diào)適和整合，從而推進(jìn)國家治理從碎片化走向協(xié)調(diào)化、從局部性走向整體性，為公眾提供無縫隙的整體性服務(wù)，充分體現(xiàn)包容性和整合性的整體型政府組織運(yùn)作模式[20-23]。

本文選取耕地“非糧化”面積達(dá)耕地面積90%以上的Z 市J 區(qū)Y 鎮(zhèn)為研究案例，從征地拆遷、種糧補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)政策三個(gè)方面，深入剖析政策碎片化對耕地“非糧化”帶來的影響，據(jù)此提出相應(yīng)治理對策，以期為耕地保護(hù)提供理論參考。

二 政策碎片化對Z 市J 區(qū)Y 鎮(zhèn)耕地“非糧化”的影響

H 省Z 市J 區(qū)Y 鎮(zhèn)轄9 個(gè)社區(qū)，226 個(gè)居民小組，5 652 戶居民，2.8 萬人口，鎮(zhèn)域面積53 平方公里，耕地面積18 079 畝（注：因文中涉及農(nóng)戶耕地種植及國家耕地補(bǔ)貼等均以畝為計(jì)算單位，故本文中以畝為單位進(jìn)行表述，15 畝為1 公頃），涉種農(nóng)戶1 018 戶。Y 鎮(zhèn)種植花木歷史悠久，是全國花卉生產(chǎn)示范基地，享有“中國花木之鄉(xiāng)”美譽(yù)，2019 年Y 鎮(zhèn)還獲評全省首批十大農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)。目前，全鎮(zhèn)已注冊花木公司12 家，種植戶約5 600 戶，種植面積達(dá)3 萬多畝，涉及800 多個(gè)品種，包括花木精品示范園2 000 多畝，高檔盆景盆花生產(chǎn)基地1 000 多畝，解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶逾8 000人就業(yè)。2020 年3 月，Y 鎮(zhèn)成立專班對耕地面積全面摸底調(diào)查，結(jié)果顯示，全鎮(zhèn)耕地面積約18 079畝（永久基本農(nóng)田約13 648 畝），水稻實(shí)際種植面積1 192 畝，占耕地面積之比不到10%，90%以上耕地已改種花木或苗木，耕地“非糧化”問題非常突出，而政策碎片化對Y 鎮(zhèn)耕地“非糧化”的影響非常明顯。

（一）“單兵突進(jìn)”的征地拆遷政策對農(nóng)田系統(tǒng)的影響

1.征地拆遷頂層設(shè)計(jì)缺少統(tǒng)籌考慮

2015 年9 月25 日J(rèn) 區(qū)征地拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的《J 區(qū)建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷工作流程》共18 條，除了第18 條規(guī)定“在項(xiàng)目交地驗(yàn)收后，勞動(dòng)和社會(huì)保障局要及時(shí)組織辦理被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本生活保障”外，對于征地拆遷給農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)帶來的其他影響及補(bǔ)償機(jī)制，特別是對耕地水利等農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的破壞未有統(tǒng)籌考慮。征地拆遷政策在規(guī)劃允許范圍內(nèi)劃片或切塊實(shí)施，以滿足片區(qū)或項(xiàng)目開發(fā)需要。多年來的“碎片化”切劃行為對Y 鎮(zhèn)水利設(shè)施與水系等造成了系統(tǒng)性破壞，尤其是對上游水源或水系的破壞，直接影響到整個(gè)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)灌溉用水。如Y 鎮(zhèn)“WY 干渠”部分渠段“攔腰式”征收并填埋后，直接切斷了YFH、YT、GF、LH、WX、MA 等中下游6 個(gè)社區(qū)約800 余畝農(nóng)田的灌溉水源。

J 區(qū)自然資源和規(guī)劃局相關(guān)人員表示，征地拆遷規(guī)劃研討會(huì)并未邀請農(nóng)業(yè)農(nóng)村局相關(guān)人員參加，但是征地拆遷考慮了對水塘破壞的問題，并設(shè)置了“造塘還塘費(fèi)”的補(bǔ)償資金。一是因?yàn)榇笠?guī)模征地以后，失地農(nóng)民認(rèn)為不需要也沒有必要重新造塘，大部分造塘還塘費(fèi)直接予以分配給了相關(guān)農(nóng)戶。二是我國農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施使用時(shí)間過長，大部分設(shè)施落后甚至無法修復(fù)使用。每年的水利冬修資金非常有限，通常是哪里壞得特別嚴(yán)重，就優(yōu)先突擊修補(bǔ)哪里，不能解決水利基礎(chǔ)設(shè)施年久失修的系統(tǒng)性毀損這一根本性問題。三是雖然征地拆遷確實(shí)或多或少對當(dāng)?shù)氐乃A(chǔ)設(shè)施有一定破壞，但20 多年前Y 鎮(zhèn)就已成為“全國花木之鄉(xiāng)”，目前，其耕地大部分用來種植花木或苗木，對水利或水源的要求降低了，這是征地拆遷沒有重點(diǎn)考慮農(nóng)業(yè)水利建設(shè)的原因之一。

2. 征拆土地利用率低，部分耕地復(fù)種花木

J 區(qū)Y 片區(qū)已征收土地利用情況如表1 所示。

表1 J 區(qū)Y 片區(qū)已征收土地利用情況

Y 鎮(zhèn)被征收土地中集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地與耕地約各占一半，主要利用耕地占補(bǔ)平衡方式獲得耕地的合法開發(fā)權(quán)。近年來，受國際、國內(nèi)新冠疫情及經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下行等諸多影響，部分被征收土地閑置問題愈顯突出，甚至部分閑置被征地又重新種上了苗木或花木。

從表1 中可以發(fā)現(xiàn)，Y 片區(qū)涉征4 個(gè)社區(qū)共征地8 679 畝，已利用土地4 854 畝，土地利用率為56%，44%的被征土地多年閑置未用。2021 年初，為實(shí)現(xiàn)全市糧食安全生產(chǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)，Y 鎮(zhèn)接到上級下達(dá)的4 800 畝耕地種糧目標(biāo)任務(wù)，考慮到耕地“非糧化”的嚴(yán)重性且“退林還耕”實(shí)施難度大，Y 鎮(zhèn)政府向已征收未利用土地的業(yè)主單位送達(dá)告知函，下達(dá)1 244 畝被征地恢復(fù)耕地種糧的任務(wù)。但是，截至2021 年9 月底，僅完成280 畝被征地恢復(fù)種糧。主要原因還是被征地受水利、道路等農(nóng)田生產(chǎn)條件限制，達(dá)不到耕種恢復(fù)條件。另外，部分農(nóng)戶又在閑置被征地上種植了對水源要求不高的花木或苗木。

（二）“效力漸弱”的種糧補(bǔ)貼政策對農(nóng)戶種糧積極性的影響

1. 種糧補(bǔ)貼政策對耕地種糧散戶刺激較小

為保護(hù)種糧農(nóng)民利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，提高糧食產(chǎn)量，促進(jìn)農(nóng)民增收，2004 年我國開始實(shí)行糧食直接補(bǔ)貼政策。中央財(cái)政每年安排了千億以上資金用于兌現(xiàn)種糧補(bǔ)貼，惠及6 億多農(nóng)民。然而，僅在政策實(shí)施初期，通過補(bǔ)貼刺激農(nóng)民擴(kuò)大種糧面積從而增加糧食產(chǎn)量的效果顯著，之后，這一效果很快遞減甚至消失了[24]。盡管政府每年公布的補(bǔ)貼總額相當(dāng)巨大，但分?jǐn)偟絾蝹€(gè)農(nóng)戶的數(shù)額偏少，補(bǔ)貼不足以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲，因此，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入沒有明顯改善[25]。有研究認(rèn)為，即使不斷上調(diào)糧食價(jià)格補(bǔ)貼水平，也未必能有效調(diào)動(dòng)農(nóng)戶種糧的積極性[26]。因此，種糧直接補(bǔ)貼無法顯著提升農(nóng)戶種糧意愿，且對規(guī)模較大農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)效率影響不顯著，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低時(shí)對收入相對較高農(nóng)戶不具有吸引力，甚至可能對糧食生產(chǎn)和農(nóng)資投入未能產(chǎn)生積極影響[27-29]。

種糧補(bǔ)貼政策經(jīng)多次改革后，目前實(shí)行耕地地力補(bǔ)貼和稻谷目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼。其中，耕地地力補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為計(jì)稅面積內(nèi)種植一季農(nóng)作物每畝每年105 元，種植雙季稻每畝每年175 元；稻谷目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼每畝約27 元。兩項(xiàng)補(bǔ)貼單季稻合計(jì)為每畝每年132 元，雙季稻合計(jì)為每畝每年203 元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年Z 市J 區(qū)“一卡通”發(fā)放耕地地力補(bǔ)貼惠及8 191 戶農(nóng)戶，發(fā)放金額約258 萬元，平均每戶315 元；稻谷目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼惠及2 165 戶農(nóng)戶，發(fā)放金額15 萬元，平均每戶69 元。兩項(xiàng)補(bǔ)貼合計(jì)平均每戶約264 元。

國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2020 年，我國農(nóng)村居民人均可支配收入17 131 元，人均消費(fèi)支出13 713 元。以300 元/畝的種糧凈收益（根據(jù)調(diào)研農(nóng)民提供數(shù)據(jù)計(jì)算得到）推算，每個(gè)農(nóng)民至少需耕種57 畝地，才能達(dá)到17 131 元的全國農(nóng)村居民可支配收入水平，至少需要耕種46 畝地，才能達(dá)到13 713 元的全國農(nóng)民人均消費(fèi)支出水平。而J 區(qū)大部分耕地呈碎片化分布，不具備規(guī)模化、機(jī)械化操作條件。所以，國家補(bǔ)貼政策或許能刺激規(guī)?；N糧大戶的積極性，但很難激發(fā)起大部分“散戶”的種糧積極性。

2. 糧食補(bǔ)貼政策對農(nóng)戶種糧“單改雙”刺激較弱

為完成種糧面積和糧食產(chǎn)量目標(biāo)任務(wù)，推動(dòng)耕地種糧由單季稻改為雙季稻（簡稱“單改雙”）成為主要措施之一。J 區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下發(fā)的《關(guān)于切實(shí)抓好2021 年糧食生產(chǎn)》通知中規(guī)定，“按照宜水稻則水稻、宜旱糧則旱糧的思路，穩(wěn)定糧食面積”，其中，一項(xiàng)重點(diǎn)工作就是抓好“單改雙”。該通知要求各鎮(zhèn)街務(wù)必按任務(wù)清單底線，確保全區(qū)早稻種植面積達(dá)2 000 畝，大力推動(dòng)雙季稻種植。事實(shí)上，一方面，單季稻的收購價(jià)格和產(chǎn)量均比雙季稻要高，整體而言，種植效益與雙季稻相差不大。如果單季稻收割后在耕地上繼續(xù)種植油菜，單季稻的耕種效益反而高于雙季稻。同時(shí)，油菜種植相對水稻種植來說，具有受氣候影響小、產(chǎn)量穩(wěn)定、維護(hù)成本低等優(yōu)勢，耕地種植的農(nóng)戶普遍愿意采用“單季稻+油菜”的復(fù)合種植模式，而不愿種植“雙季稻”。單、雙季稻種植收益對比如表2 所示。另一方面，耕地地力補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為計(jì)稅面積內(nèi)種植一季農(nóng)作物每畝每年105 元，種植雙季稻每畝每年175 元。按照政策激勵(lì)邏輯，雙季稻每畝每年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)等于或高于210元（一季農(nóng)作物每年105 元的2 倍）。綜上，無論從經(jīng)濟(jì)效益，還是補(bǔ)貼政策分析，要實(shí)現(xiàn)耕地“單 改雙”，現(xiàn)有政策對農(nóng)戶刺激較弱。

表2 單、雙季稻種植收益對比

（三）“前后矛盾”的地方產(chǎn)業(yè)政策對耕地調(diào)整的影響

1. 退耕種林：地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致耕地“非糧化”

20 世紀(jì)90 年代末至21 世紀(jì)初，受周邊城鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟發(fā)，為實(shí)現(xiàn)脫貧致富目標(biāo)，Z 市在Y 鎮(zhèn)試點(diǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，出臺資金獎(jiǎng)勵(lì)、信用貸款、專班快速辦證、銷售免稅等“一條龍”花木產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策。2000 年，Y 鎮(zhèn)花木產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)通過省、市農(nóng)業(yè)部門驗(yàn)收，成功樹立“十里花木長廊、百畝花木市場、萬畝花卉基地”的Z 市第一家成片農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整典型，成為遠(yuǎn)近聞名的“花木之鄉(xiāng)”。目前，Y 鎮(zhèn)95%的農(nóng)戶放棄種糧，將耕地改種花木或苗木。如CT 社區(qū)共有田地1 350 余畝，其中1 000 余畝用來種了花木，350畝左右種水稻。

退耕種林后，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入顯著增加。據(jù)農(nóng)戶反映，花木種植對水源等要求不高，種植一畝普通花木或苗木，一年最少也能賺1 500 元，而且苗木出售后，可繼續(xù)種植草皮等，還能增加耕地的畝產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益；而水稻種植對水源、氣候等要求高，一年最多兩季，且雙季稻的“雙搶”對水源要求很高，搶收搶種的人力成本也大大超過花木種植或單季稻，雙季稻的一畝利潤加上國家種糧補(bǔ)貼也未能超過花木種植畝產(chǎn)盈利的1 500 元。同時(shí)，征地拆遷補(bǔ)償政策規(guī)定，花木或苗木的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是19 800 元/畝，水稻的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是3 800 元/畝，二者相差很大。因此，無論從現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，還是從未來可能被征收所獲利益考慮，農(nóng)戶耕地種糧都不是最“劃算”的選擇。

2. “退林還耕”：治理成本高、政策執(zhí)行難度較大

由于花木產(chǎn)業(yè)已成為Y 鎮(zhèn)優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，大量農(nóng)戶的耕地以種植花木為主，已種植花木的耕地很難再恢復(fù)達(dá)到種植水稻等農(nóng)作物的基礎(chǔ)條件。導(dǎo)致Y 鎮(zhèn)耕地“非糧化”的主要原因有政策鼓勵(lì)引導(dǎo)、市場利益驅(qū)使、環(huán)境影響等，同時(shí)涉及國家與農(nóng)戶之間的利益博弈。國家糧食安全生產(chǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既要保障糧食種植面積，又要提高糧食生產(chǎn)產(chǎn)量；同時(shí)，農(nóng)戶“退林還耕”既面臨花木或苗木毀損的直接損失，又面臨未來依靠耕地種糧不能完全解決生活問題的間接損失。因此，地方政府在“退林還耕”政策執(zhí)行中，既要花費(fèi)大量的時(shí)間做農(nóng)民的思想工作，又要付出大量的行政成本和補(bǔ)償成本，治理成本非常高。

CT 社區(qū)某農(nóng)戶接受訪談時(shí)表示，本地區(qū)已經(jīng)“非糧化”的耕地恢復(fù)種糧難度較大。一方面，以前在耕地上種植花木是農(nóng)民響應(yīng)政府號召的結(jié)果，現(xiàn)在又要求農(nóng)民“退林還耕”，農(nóng)民在思想上有很強(qiáng)的抵觸情緒；另一方面，“退林還耕”不僅補(bǔ)償成本高，還會(huì)直接導(dǎo)致農(nóng)民收入下降。

J 區(qū)征地拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組2017 年8 月印發(fā)了《J 區(qū)Y 鎮(zhèn)“花卉苗木之鄉(xiāng)”花卉苗木移栽補(bǔ)償辦法》，其中規(guī)定對于轄區(qū)內(nèi)成片種植的經(jīng)營性苗木，均不實(shí)行單株移植費(fèi)補(bǔ)償，按照種植密度和規(guī)格以種植面積計(jì)算移植搬遷費(fèi)，具體計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)見表3。

表3 Y 鎮(zhèn)花木移植搬遷費(fèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)調(diào)查了解，就算按照表3 中的最高標(biāo)準(zhǔn)19 800 元/畝對花木進(jìn)行移栽補(bǔ)償，農(nóng)戶也可能得不償失。一是移植搬遷風(fēng)險(xiǎn)大。因中高端花木的保值、增值空間較大，所以高端花木是大部分農(nóng)戶種植花木的首選?？紤]到移植成活率等因素，特別是造型獨(dú)特的老樁黑松、羅漢松等名貴品種或年歲久遠(yuǎn)的大樹，單株價(jià)值幾萬元甚至幾十萬元，移植過程中“折一枝則毀一樹”，搬遷損失風(fēng)險(xiǎn)非常大，相對移植成本也就非常高。二是移植搬遷選址困難。由于從耕地上移除的成片花木，既不能重新占用耕地，又不能隨意占用林地，且還要滿足水源、土壤、交通等多種條件要求，往往難以找到合適的移植搬遷地址。

三 整體性治理視域下耕地“非糧化”的治理對策

耕地“非糧化”治理涉及政府、農(nóng)民等多方主體。利益驅(qū)使下，若缺少整體目標(biāo)，政策目標(biāo)會(huì)出現(xiàn)分割、零散或沖突等“碎片化”狀態(tài)。破解政策“碎片化”困境，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，采用整體性治理思路，通過構(gòu)建整體性政府行政機(jī)制、探索政策變更、強(qiáng)化系統(tǒng)治理等舉措，以更有效地解決耕地“非糧化”問題。

（一）構(gòu)建整體性政府行政機(jī)制恢復(fù)農(nóng)田系統(tǒng)

我國政府行政機(jī)構(gòu)主要按職能分工設(shè)置各部門單位，且各部門承擔(dān)著牽頭制定相關(guān)政策的職責(zé)。無論是機(jī)構(gòu)設(shè)立還是政策實(shí)施，均呈縱向“線性”特征，解決該問題需構(gòu)建整體性政府行政機(jī)制。一方面，要遏制農(nóng)田系統(tǒng)被破壞的趨勢，地方政府制定政策時(shí)，應(yīng)樹立整體目標(biāo)意識，從規(guī)劃設(shè)計(jì)、征拆政策、水利建設(shè)等多方面入手，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾，以保護(hù)耕地與種糧條件為前提，充分遏制政策碎片化對耕地與種糧生產(chǎn)條件等農(nóng)田系統(tǒng)的破壞，為耕地恢復(fù)種糧創(chuàng)造良好條件。另一方面，要加大農(nóng)田系統(tǒng)修復(fù)投入，地方政府應(yīng)全面調(diào)查研究，據(jù)實(shí)統(tǒng)計(jì)并分析當(dāng)?shù)馗胤植技稗r(nóng)田系統(tǒng)等情況，制定切實(shí)可行的農(nóng)田水利系統(tǒng)性修復(fù)實(shí)施方案；同時(shí)，對需要大幅投入水利建設(shè)成本、短期無法見效的耕地，鼓勵(lì)農(nóng)民種植旱糧，大力推廣稻油、稻豆輪作以及稻漁綜合種養(yǎng)等復(fù)合種植模式。

（二）補(bǔ)貼政策由“種糧”向“收糧”轉(zhuǎn)變

近年來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，特別是2020 年脫貧攻堅(jiān)取得階段性勝利后，農(nóng)民的收入與消費(fèi)水平都得到了較大提升?！叭龊访妗笔降母氐亓ρa(bǔ)貼，對于種糧的刺激性明顯減弱。在此背景下，糧食補(bǔ)貼政策可由“種糧”環(huán)節(jié)向“收糧”環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變，將補(bǔ)貼資金設(shè)置在整個(gè)過程終端而非起始端。這樣，既能保障實(shí)際種糧人得到補(bǔ)貼利益，也能刺激農(nóng)戶想種糧、廣種糧、種好糧的積極性。農(nóng)業(yè)部門要配合農(nóng)戶，綜合利用種糧科技指導(dǎo)、農(nóng)機(jī)規(guī)?；N糧收糧等多種手段，努力提高糧食畝產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)“藏糧于技”“藏糧于地”的目的。另外，地方政府要結(jié)合國家糧食補(bǔ)貼相關(guān)政策及當(dāng)?shù)馗貙?shí)際情況，出臺刺激耕地種糧的地方政策，引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)退林還耕，提高耕地種糧面積，鼓勵(lì)農(nóng)民“單改雙”，提升糧食總產(chǎn)量。

（三）強(qiáng)化系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展與耕地保護(hù)

地方政府應(yīng)出臺“堵”與“疏”相結(jié)合的耕地保護(hù)政策?！岸隆奔赐ㄟ^嚴(yán)格的制度體系構(gòu)建和法治進(jìn)程推進(jìn)，既對破壞耕地保護(hù)的行為進(jìn)行嚴(yán)密預(yù)防，也對罔顧規(guī)則損害耕地保護(hù)的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊[30]。政府應(yīng)出臺嚴(yán)格的地方耕地保護(hù)政策，特別是強(qiáng)化防止耕地“非糧化”的監(jiān)督政策，全力遏制耕地進(jìn)一步“非糧化”，確保我國糧食安全生產(chǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！笆琛奔赐ㄟ^科學(xué)合理規(guī)劃，積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地上謀發(fā)展，減少產(chǎn)業(yè)發(fā)展對耕地保護(hù)的負(fù)面影響。同時(shí)，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)為契機(jī)，結(jié)合各地實(shí)際，堅(jiān)持特色化、差異化發(fā)展道路。積極謀劃不占耕地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，并逐步引導(dǎo)已“非糧化”的耕地恢復(fù)種糧。積極倡導(dǎo)國家利益優(yōu)先，同時(shí)充分協(xié)調(diào)解決退林還耕給農(nóng)戶帶來的利益損失問題。在堅(jiān)決防止農(nóng)戶返耕而導(dǎo)致返貧的前提下，確保國家宏觀調(diào)控手段取得實(shí)效。