行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題與對策分析

任洪玲

摘要：?行政事業(yè)單位是我國社會公共服務(wù)職能合理發(fā)揮的重要載體，其履行職能的資金主要來源于財(cái)政撥款。因此，行政事業(yè)單位是我國國有資產(chǎn)相對密集的主體。為提高行政事業(yè)單位的履職水平，同時保證行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)充分發(fā)揮其效率，有必要進(jìn)一步增強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。結(jié)合我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制運(yùn)行的基本狀況加以分析，提出優(yōu)化對策。

關(guān)鍵詞：?行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;財(cái)政預(yù)算管理

0?引言

內(nèi)部控制體系在我國企業(yè)管理實(shí)踐中得到了普遍的運(yùn)用，企業(yè)的內(nèi)部控制水平甚至成為影響審計(jì)師收費(fèi)策略的重要因素。但相比企業(yè)，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系作用的發(fā)揮尚不充分，行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的關(guān)注度不足是導(dǎo)致以上現(xiàn)狀的重要原因。

我國行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制體系具有很強(qiáng)的必要性。一方面，基于我國行政事業(yè)單位普遍具有的非營利性特征，維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金主要來自財(cái)政撥款，因此，我國行政事業(yè)單位具有國有資產(chǎn)密度較高的重要特征。維護(hù)國有資產(chǎn)的安全、完整關(guān)系到廣大人民群眾的福祉，而內(nèi)部控制體系則可以有效約束潛在的資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)，減少國有資產(chǎn)流失。另一方面，內(nèi)部控制體系的運(yùn)行情況是行政事業(yè)單位管理能力的重要體現(xiàn)，增強(qiáng)內(nèi)部控制能力是行政事業(yè)單位樹立良好社會形象的重要組成部分。同時應(yīng)當(dāng)注意，單位內(nèi)部資源的合理配置對行政事業(yè)單位職責(zé)的正常履行具有顯著作用，基于行政事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中不可替代的作用，有必要進(jìn)一步探討完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的問題，這也是本文關(guān)注的重點(diǎn)。

但從運(yùn)行現(xiàn)狀看，在內(nèi)部控制體系發(fā)揮作用的過程中還存在一定摩擦，主要是由于單位內(nèi)部的某些機(jī)制尚未理順，成為制約內(nèi)部控制能力提升的障礙。

1?內(nèi)部控制建設(shè)對于行政事業(yè)單位的作用分析

通過厘清內(nèi)部控制對于行政事業(yè)單位的意義，分析內(nèi)部控制對我國行政事業(yè)單位工作正常開展的影響，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行更加深入的探討。

1.1?有利于提升行政事業(yè)單位管理水平

內(nèi)部控制能力直接體現(xiàn)了行政事業(yè)單位的管理狀態(tài)，因?yàn)楸Ｕ蠁挝坏母黜?xiàng)資源運(yùn)用及管理活動符合相關(guān)制度的要求，以此作為保障行政事業(yè)單位資源規(guī)模的重要機(jī)制是內(nèi)部控制的重要功能定位[1]。因此，內(nèi)部控制運(yùn)行更加嚴(yán)密，可以體現(xiàn)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層對單位管理能力的重視程度，從而有利于促使單位內(nèi)部各部門強(qiáng)化對其相關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)的管理[2]。同時，內(nèi)部控制嚴(yán)密運(yùn)行不僅可以防范風(fēng)險(xiǎn)，而且可以增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，約束風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的潛在因素，提升行政事業(yè)單位的管理能力。

1.2?有利于保證行政事業(yè)單位的履職水平

行政事業(yè)單位履行其職責(zé)必然需要借助一定物資基礎(chǔ)，這些資源的損壞或流失勢必成為行政事業(yè)單位履行職責(zé)過程中的物質(zhì)性障礙，會對行政事業(yè)單位的工作效率產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，減少單位內(nèi)部物質(zhì)資源的損壞及流失應(yīng)成為行政事業(yè)單位管理工作的重點(diǎn)[3]。而內(nèi)部控制體系建設(shè)則可以借助其內(nèi)置的風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，及時糾正行政事業(yè)單位內(nèi)部出現(xiàn)的資源浪費(fèi)、侵占等問題，保證單位內(nèi)部資源規(guī)模的完整性，這一優(yōu)勢是行政事業(yè)單位正常履行職責(zé)的保障，進(jìn)而更好地提供社會公共服務(wù)。

1.3?有利于行政事業(yè)單位提升預(yù)算管理能力

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是針對財(cái)政預(yù)算撥款資金進(jìn)行的管理活動，如果財(cái)政資金本身就受到不合理侵占，那么即便預(yù)算管理再合理，也難以實(shí)現(xiàn)對資金的科學(xué)配置。借助內(nèi)部控制，可以實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資源整個使用流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)把關(guān)，及時發(fā)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算資源的不正常流動現(xiàn)象，并進(jìn)一步借助風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)制識別原因，通過反饋渠道使行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層知悉，采取管理措施，保證財(cái)政預(yù)算資金的安全，為提升預(yù)算管理能力提供條件。

2?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題與對策

鑒于內(nèi)部控制體系的合理運(yùn)行對于我國行政事業(yè)單位提供公共服務(wù)的能力的有效影響，有必要進(jìn)一步探討通過怎樣的方式增強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能力這一問題。但是，對于這一問題的分析需要基于我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制運(yùn)行的現(xiàn)狀加以闡述，因此，本部分主要內(nèi)容包括分析內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)并提出針對性應(yīng)對途徑兩個方面。

2.1?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)研究

2.1.1?內(nèi)部控制動態(tài)管理能力不足

內(nèi)部控制的動態(tài)管理能力是內(nèi)部控制作用發(fā)揮的重要基礎(chǔ)。之所以要將內(nèi)部控制看作一個管理體系，不僅在于內(nèi)部控制與其應(yīng)用主體的各項(xiàng)活動實(shí)現(xiàn)了融合與對接，更在于內(nèi)部控制能夠自動完成從風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警到風(fēng)險(xiǎn)反饋的一系列風(fēng)險(xiǎn)管控活動。從這個角度看，如果內(nèi)部控制不能充分實(shí)現(xiàn)其動態(tài)管理功能，將會極大地制約內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)管理功能的實(shí)現(xiàn)。因此，提升動態(tài)管理能力可以成為提升內(nèi)部控制運(yùn)行水平的重要突破口。

從我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀來看，其在動態(tài)管理能力建設(shè)方面仍存在一定完善空間。例如，內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)反饋能力有待提高。風(fēng)險(xiǎn)反饋是指實(shí)施內(nèi)部控制過程中，將識別出的潛在風(fēng)險(xiǎn)及時反映給相關(guān)管理人員，以促使其及時采取約束措施的能力。風(fēng)險(xiǎn)反饋的存在使內(nèi)部控制運(yùn)行形成完整閉環(huán)。但從我國行政事業(yè)單位的運(yùn)行現(xiàn)狀來看，內(nèi)部控制的反饋能力不足主要表現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)反饋渠道受阻及風(fēng)險(xiǎn)反饋不及時性兩個方面。

2.1.2?內(nèi)部控制與預(yù)算管理結(jié)合程度不足

為行政事業(yè)單位的資產(chǎn)活動樹立科學(xué)參照是預(yù)算管理的基本功能定位，從而進(jìn)一步為行政事業(yè)單位的各項(xiàng)管理活動提供重要參考依據(jù)。與之相對應(yīng)，內(nèi)部控制建設(shè)的主要目標(biāo)在于為防止行政事業(yè)單位資源、資產(chǎn)的流失，并為提高其利用效率提供基本的制度保障。預(yù)算管理與內(nèi)部控制的具體手段各有所長，結(jié)合運(yùn)用可以提高行政事業(yè)單位的管理效率和管理效果。但從我國行政事業(yè)單位在這方面所做的工作而言，可能還存在某些需要完善的方面：預(yù)算管理對于內(nèi)部控制機(jī)制的輔助作用尚待提高。在我國某些行政事業(yè)單位內(nèi)部，預(yù)算管理與內(nèi)部控制結(jié)合的緊密程度略顯不足，這使得內(nèi)部控制體系對風(fēng)險(xiǎn)的識別標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一[4]。但就現(xiàn)實(shí)情況而言，某些超出了部門預(yù)算的資源流動很可能蘊(yùn)含潛在的管理風(fēng)險(xiǎn)，此時，如果預(yù)算管理不能與內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)緊密溝通，則有可能出現(xiàn)這樣一種情況：預(yù)算管理機(jī)制識別出某些資源流動超出了預(yù)算管理方案標(biāo)準(zhǔn)，并向領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行了反饋，但由于內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)存在明顯差異，內(nèi)部控制體系并未將這一活動納入風(fēng)險(xiǎn)識別范疇，從而導(dǎo)致不能及時制止相關(guān)資源的流動進(jìn)程，很可能導(dǎo)致某些資源、資產(chǎn)的流失。

2.1.3?內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督協(xié)調(diào)不足

對內(nèi)部控制的監(jiān)督是內(nèi)部控制的重要組成要素。對行政事業(yè)單位而言，其監(jiān)督力量主要來源于內(nèi)、外部兩個方面。內(nèi)部監(jiān)督力量主要來自單位內(nèi)部設(shè)置的內(nèi)部監(jiān)督部門，而外部監(jiān)督力量主要來源于政府的審計(jì)部門、社會性審計(jì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。但就我國行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的監(jiān)督狀況而言，還需要進(jìn)一步優(yōu)化。一方面，我國某些行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督部門缺乏足夠的獨(dú)立性，其開展內(nèi)部審計(jì)等工作的過程中可能會受其他因素的干擾，從而降低內(nèi)部監(jiān)督對內(nèi)部控制工作的監(jiān)督效能，這是造成某些行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺陷的重要原因;另一方面，就外部監(jiān)督而言，其監(jiān)督效能的發(fā)揮同樣有待進(jìn)一步提高，目前，政府的審計(jì)是行政事業(yè)單位重要的外部監(jiān)督，但政府部門的審計(jì)工作更多是定期進(jìn)行，在識別某些潛在風(fēng)險(xiǎn)方面不夠及時，從而給行政事業(yè)單位資源流失提供了可能。

2.2?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制優(yōu)化路徑研究

2.2.1?增強(qiáng)內(nèi)部控制的動態(tài)管理能力

針對上述行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制動態(tài)管理能力方面的困難，試構(gòu)建如下優(yōu)化框架。

第一，定期測試內(nèi)部控制反饋機(jī)制。通過模擬風(fēng)險(xiǎn)因素，觀察行政事業(yè)單位內(nèi)部控制運(yùn)行的基本狀況，同時重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部控制機(jī)制在風(fēng)險(xiǎn)反饋過程中存在的信息溢出漏洞，盡量借助自動化程序?qū)崿F(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)信息的傳遞，減少人為因素對于風(fēng)險(xiǎn)信息傳遞的干擾。

第二，引入大數(shù)據(jù)技術(shù)輔助內(nèi)部控制反饋。大數(shù)據(jù)技術(shù)在信息處理及時性和信息保密方面具有天然優(yōu)勢，行政事業(yè)單位可以利用這一優(yōu)勢，提高內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)管理能力。

2.2.2?將內(nèi)部控制與預(yù)算管理工作相結(jié)合

通過上述的情境分析可以認(rèn)識到，內(nèi)部控制與預(yù)算管理相結(jié)合的重要價值。因此，有必要進(jìn)一步分析推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與預(yù)算管理相互結(jié)合的有效路徑。

第一，求同存異，推動二者在基本識別標(biāo)準(zhǔn)方面的協(xié)調(diào)性?；咀R別標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)是推動內(nèi)部控制與預(yù)算管理結(jié)合的基本條件。不容忽視的是，內(nèi)部控制與預(yù)算管理在具體方式和目標(biāo)上可能存在差異，導(dǎo)致某些標(biāo)準(zhǔn)難以完全融合，其中一個有效的應(yīng)對途徑是對識別標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)間管理，即將內(nèi)部控制與預(yù)算管理的某些識別標(biāo)準(zhǔn)置于一個統(tǒng)一的波動區(qū)間，當(dāng)某一資源變動范圍落入這一區(qū)間，則可以同時觸發(fā)內(nèi)部控制與預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)識別機(jī)制，從而達(dá)到共同應(yīng)對潛在風(fēng)險(xiǎn)的效果。

第二，提升人力資源素質(zhì)，培養(yǎng)復(fù)合型人才。內(nèi)部控制與預(yù)算管理融合程度的提升必然伴隨兩個部門之間溝通協(xié)調(diào)頻率的提高，此時就需要一些新崗位作為部門之間溝通的橋梁。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)注重對兼顧內(nèi)部控制與預(yù)算管理的復(fù)合型人才的培養(yǎng)，為進(jìn)一步推動內(nèi)部控制與預(yù)算管理的協(xié)調(diào)發(fā)展提供人力資源基礎(chǔ)。

2.2.3?內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合

針對上述內(nèi)部控制監(jiān)督方面的問題，提出如下對策。

第一，增強(qiáng)單位內(nèi)部監(jiān)督部門的獨(dú)立性。這種獨(dú)立性主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性及人員獨(dú)立性兩個方面。增強(qiáng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，要求內(nèi)部監(jiān)督部門直接對行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)，而不是將其置于內(nèi)部控制管理部門之下，這樣可以避免其工作過程及判斷受干擾。人員獨(dú)立性是指內(nèi)部監(jiān)督人員不能同時兼任其他相關(guān)職位，如財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制、預(yù)算管理等相關(guān)部門職位，這有利于增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督人員在履行職責(zé)過程中的獨(dú)立性，提升對于內(nèi)部控制運(yùn)行過程的監(jiān)督能力[5]。

第二，上級政府部門在可能的范圍內(nèi)，適度提高監(jiān)督工作的頻率。增強(qiáng)對下級行政事業(yè)單位監(jiān)督工作的隨機(jī)性，同時增強(qiáng)監(jiān)督工作的頻率，這樣對于掌握內(nèi)部控制的真實(shí)運(yùn)行狀況具有輔助作用，同時也可以增強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制運(yùn)行過程中對潛在風(fēng)險(xiǎn)識別、處理的及時性，有利于及時彌補(bǔ)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的運(yùn)行漏洞，提高其內(nèi)部控制質(zhì)量。

3?結(jié)語

行政事業(yè)單位的發(fā)展不能脫離內(nèi)部控制的正常運(yùn)行，特別是隨著新《政府會計(jì)制度》的不斷深入實(shí)施，為了增強(qiáng)行政事業(yè)單位的管理能力，有必要進(jìn)一步提升其內(nèi)部控制的建設(shè)水平。對此，本文圍繞行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題與對策這一主題進(jìn)行了深入探討。通過研究發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部控制建設(shè)對于行政事業(yè)單位的意義在于保障行政事業(yè)單位的管理質(zhì)量、履職質(zhì)量、預(yù)算管理質(zhì)量。進(jìn)一步地，我國行政事業(yè)單位借助提升內(nèi)部控制運(yùn)行的動態(tài)性、協(xié)調(diào)內(nèi)部控制與預(yù)算管理的協(xié)同作用、提升內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)?督的水平3個方面??提升單位內(nèi)部的內(nèi)部控制水平。本文從傳統(tǒng)的內(nèi)部控制要素的角度出發(fā)，分析了約束行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)具體路徑，深化了這一領(lǐng)域的研究主題，豐富了研究成果。

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